淺析土地利用存在的問(wèn)題及解決方法

于淑華 楊麗君

摘要：在國(guó)家加強(qiáng)土地管理和嚴(yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)的大環(huán)境下，如何破解城市都市區(qū)建設(shè)中的土地保障難題，是關(guān)乎城市都市區(qū)建設(shè)能否順利推進(jìn)的一個(gè)極為重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此本文圍繞城市都市區(qū)建設(shè)中的土地利用問(wèn)題與解決方法進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：土地利用 問(wèn)題 解決方法

Abstract: In the countries to strengthen land management and strictly control the construction land of the environment, how to crack the urban metropolitan area construction land security problem is related to urban metropolitan areas to promote the smooth construction of an extremely important and urgent reality. This article metropolitan areas around the city construction land use problems and solutions were analyzed.

Keywords: land-use problem solving methods

中圖分類號(hào)：U412.1+4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1.當(dāng)前我國(guó)土地利用方面存在的突出問(wèn)題

1.1集約節(jié)約意識(shí)不強(qiáng)，土地利用粗放現(xiàn)象比較嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近400萬(wàn)畝，各種人為因素造成的廢棄地2億畝，未利用地達(dá)39億畝。一項(xiàng)近期權(quán)威調(diào)查顯示，我國(guó)644個(gè)城市的人均建設(shè)用地已達(dá)133平方米，不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米，而且也高于發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平。與此相伴而生的是，我國(guó)單位土地產(chǎn)出率十分低下。全國(guó)工業(yè)項(xiàng)目用地容積率0.3-0.6%，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣中，耕地對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率僅為每減少1萬(wàn)公頃耕地增加13億美元的GDP，而美國(guó)的耕地轉(zhuǎn)化為第二三產(chǎn)業(yè)后對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率則為137.8億美元，兩者差距超過(guò)10倍。

1.2違法用地問(wèn)題嚴(yán)重

據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)各地違法用地占全部土地使用的30%-40%。部分基層政府的依法用地意識(shí)比較淡薄，部分縣（市）的違法用地?cái)?shù)量較大、比例較高。土地違法行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是以政府為主導(dǎo)的重點(diǎn)工程、基礎(chǔ)設(shè)施違法現(xiàn)象較為嚴(yán)重，如道路、重點(diǎn)項(xiàng)目等。二是新農(nóng)村建設(shè)、城中村改造產(chǎn)生的土地違法行為，如小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。三是農(nóng)村宅基地違法用地問(wèn)題。四是村干部或與村干部、鄉(xiāng)干部有關(guān)聯(lián)的人員違法建設(shè)的倉(cāng)庫(kù)、工廠、企業(yè)、市場(chǎng)等。五是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問(wèn)題，如不辦農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整手續(xù)就占用耕地或基本農(nóng)田進(jìn)行施工，或以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。六是國(guó)有土地存在的問(wèn)題，主要為閑置土地及擅自改變用途等。

2.破解都市區(qū)建設(shè)土地瓶頸問(wèn)題的對(duì)策分析

2.1轉(zhuǎn)變觀念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹(shù)立科學(xué)用地、集約節(jié)約用地的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用

（1）嚴(yán)格堅(jiān)持“工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中，住宅向社區(qū)集中”的原則，合理安排建設(shè)用地，盡量利用閑置土地和未利用地，嚴(yán)格控制和利用好建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

（2）嚴(yán)把投資強(qiáng)度關(guān)，提高單位土地產(chǎn)出率。市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)每畝土地的實(shí)際投入不得低于180萬(wàn)元；縣（區(qū)）工業(yè)園區(qū)每畝土地的實(shí)際投入不得低于120萬(wàn)元；對(duì)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)投資額低于5000萬(wàn)元的項(xiàng)目，原則上不單獨(dú)供地，企業(yè)可通過(guò)租賃、購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)化廠房等途徑解決經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；對(duì)占地較大的企業(yè)，督促盡快增資擴(kuò)股，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模；對(duì)已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，但開(kāi)發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一，或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年構(gòu)成土地閑置的項(xiàng)目，要依法收取土地閑置費(fèi)。建議建立項(xiàng)目投資評(píng)估制度，嚴(yán)把重大項(xiàng)目投資強(qiáng)度、投資進(jìn)度關(guān)。

（3）加強(qiáng)密度、容積率技術(shù)控制。公共建筑用地的綠地不得大于35%，工業(yè)項(xiàng)目綠地率不大于25%，新建廠區(qū)的容積率一般應(yīng)大于0.8%，建筑密度不低于50%。工業(yè)項(xiàng)目用地內(nèi)部，行政辦公及生活設(shè)施用地不得超過(guò)用地面積的7% 。

（4）從稅費(fèi)上嚴(yán)格控制土地浪費(fèi)和土地閑置。實(shí)踐中，土地保有環(huán)節(jié)稅率低，是一些公益用地和企業(yè)用地過(guò)大的主要原因。因此，必須改革稅制，多使用土地的，要按累計(jì)稅率繳稅；開(kāi)征土地閑置稅，提高用地成本，達(dá)到節(jié)約集約用地的效果。

（5）加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)控制。要充分利用容積率、投資收益率、建筑高度密度、衛(wèi)星圖等技術(shù)手段，從技術(shù)上、標(biāo)準(zhǔn)上嚴(yán)加控制。建立土地利用規(guī)劃空間交易制度，實(shí)現(xiàn)地下、地面、地上的高效利用。

2.2堅(jiān)持集約節(jié)約利用土地是解決都市區(qū)建設(shè)中土地問(wèn)題的根本保證

（1）轉(zhuǎn)變土地利用觀念。做到集約節(jié)約利用土地，首先應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)觀念創(chuàng)新，切實(shí)貫徹“節(jié)約集約用地是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀重要途徑”的思想。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹(shù)立科學(xué)用地、集約節(jié)約用地和耕地保護(hù)的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

（2）加強(qiáng)節(jié)約、集約利用的制度保障。國(guó)土資源部2008年發(fā)布的《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》明確提出節(jié)約集約利用是以符合有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃為向?qū)Вㄟ^(guò)增加對(duì)土地的投入，不斷提高城市土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益的一種開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式，并對(duì)城市建設(shè)用地集約利用從定義、模式、評(píng)價(jià)指標(biāo)到程序等方面作了全面規(guī)范，各省市在都市區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹落實(shí)。

2.3多策并舉，千方百計(jì)增加建設(shè)用地指標(biāo)

（1）充分利用占補(bǔ)平衡政策，采取以下途徑解決用地占補(bǔ)平衡問(wèn)題：一是力爭(zhēng)把作為原則不允許“異地占補(bǔ)平衡”政策的例外，可以與其他城市通過(guò)占補(bǔ)平衡的方式，持續(xù)獲得建設(shè)用地指標(biāo)。用地指標(biāo)不能一刀切，占補(bǔ)平衡也不能一刀切，在國(guó)家目前尚允許省內(nèi)實(shí)行占補(bǔ)平衡政策的情況下，爭(zhēng)取省里給予特殊政策是完全可能的；二是積極爭(zhēng)取項(xiàng)目單位、省廳、市局協(xié)調(diào)與其他后備資源相對(duì)豐富的地市簽訂易地補(bǔ)充耕地協(xié)議,易地補(bǔ)充耕地；三是投資置換占補(bǔ)平衡指標(biāo)?？梢酝ㄟ^(guò)到外縣市投資上項(xiàng)目、建設(shè)國(guó)家級(jí)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)分區(qū)等形式作為交換條件，置換占補(bǔ)平衡指標(biāo)。

（2）通過(guò)合村并城、合村并鎮(zhèn)增加用地指標(biāo)。對(duì)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的周邊農(nóng)村，通過(guò)有組織、有步驟、有秩序地進(jìn)行合村并城、合村并鎮(zhèn)、合村并點(diǎn)，調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、產(chǎn)業(yè)向集聚區(qū)集中，從而增加建設(shè)用地指標(biāo)。

2.4用足用活有關(guān)政策，盤活存量土地

（1）充分利用國(guó)家關(guān)于土地使用和小城鎮(zhèn)建設(shè)的精神。2000年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，明確指出要妥善安排小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，對(duì)于重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)先安排用地指標(biāo)。國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》也指出，各地在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要認(rèn)真貫徹“合理布局，科學(xué)規(guī)劃，規(guī)模適度，注重實(shí)效”的精神，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。對(duì)已經(jīng)完成縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的，要優(yōu)先分配農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，縣域范圍內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，要重點(diǎn)向縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)傾斜。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地整理，挖掘內(nèi)部潛力。隨著我市城鎮(zhèn)化步伐加快，小而分散的農(nóng)村宅基地布局模式已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體經(jīng)濟(jì)組織招商引資及小城鎮(zhèn)發(fā)展無(wú)用地指標(biāo)可用；而另一方面農(nóng)村建設(shè)用地使用方式粗放，特別是農(nóng)村宅基地閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重。通過(guò)農(nóng)村宅基地整理來(lái)增加耕地，是完成耕地占補(bǔ)平衡的重要潛力所在。以農(nóng)村宅基地整理為突破口，讓農(nóng)民享有更大的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中、集體企業(yè)向園區(qū)集中、個(gè)體經(jīng)營(yíng)向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)集中的目標(biāo)。農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。有組織地對(duì)原村莊建設(shè)用地進(jìn)行整理、復(fù)耕，再對(duì)節(jié)約下來(lái)的土地整合后再通過(guò)“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。逐步讓承包地和住宅地進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)自由交易。

2.5限制土地劃撥制度，對(duì)現(xiàn)有的劃撥用地進(jìn)行整治

嚴(yán)格控制土地劃撥。土地劃撥制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在土地劃撥制度下，土地使用人既沒(méi)有壓力，也沒(méi)有動(dòng)力去節(jié)省和節(jié)約利用土地資源。多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用的現(xiàn)象層出不窮。土地劃撥制度不但導(dǎo)致了市場(chǎng)上可以供應(yīng)的國(guó)有土地量減少，客觀上刺激了土地價(jià)格的上漲，而且還因?yàn)橛袡?quán)獲得劃撥土地的使用權(quán)人往往私下將劃撥土地伺機(jī)轉(zhuǎn)讓或者出租營(yíng)利，造成土地收益的流失以及土地市場(chǎng)的不公平。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭偉元.中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地利用問(wèn)題及政策走向[J].城市發(fā)展研究,2009,16(3):16-19.