談風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的措施應(yīng)用

沈宇 宋相澎

摘要：本文探討了風(fēng)景區(qū)規(guī)劃方法與自身特點，對于解決風(fēng)景區(qū)當前實際開發(fā)建設(shè)和實際規(guī)劃管理中的問題，對于促進風(fēng)景資源的保護及風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞: 風(fēng)景區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀規(guī)劃意圖管理措施

中圖分類號： [F292]文獻標識碼： A

近年來由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，風(fēng)景區(qū)建設(shè)、保護與旅游開發(fā)的矛盾日益激烈，“開發(fā)越快，破壞越嚴重”已成為一種普遍的現(xiàn)象。在實踐中，風(fēng)景區(qū)的總體規(guī)劃因為其宏觀性特征，難以直接指導(dǎo)風(fēng)景區(qū)詳細規(guī)劃階段規(guī)劃的編制及規(guī)劃管理工作，許多地區(qū)由于開發(fā)建設(shè)的需要，開始借鑒城市控制性詳細規(guī)劃的方法編制風(fēng)景區(qū)控制性詳細規(guī)劃。而城市控規(guī)編制的方法與程序主要是針對城市開發(fā)而制定的，難以體現(xiàn)風(fēng)景區(qū)“嚴格保護”“保護為先”的特征，只有開發(fā)指標，沒有保護指標，對于“景觀控制”也缺乏行之有效的辦法，在指導(dǎo)實際建設(shè)中存在大量問題，嚴重影響了風(fēng)景區(qū)的健康發(fā)展。

1我國風(fēng)景區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

1.1法律法規(guī)可操作性不強，有法難依、執(zhí)法難嚴、違法難究的狀況相當普遍。各地同志普遍反映，《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》原則性的規(guī)定多，規(guī)范性、程序性的規(guī)定少，處罰無力，不便于操作和實施，給實際管理工作帶來一定的困難。《條例》的問題也影響到地方相關(guān)法律法規(guī)操作性不強和執(zhí)行不力。加之各地抗法隊伍不健全，執(zhí)法力量嚴重不足，不能確保法律法規(guī)的執(zhí)法效力。有些相關(guān)法律法規(guī)條文缺乏統(tǒng)一性，加大了執(zhí)法難度，有待于進一步修訂完善。

1.2亂搭亂建破壞景觀。景區(qū)“城市化”，風(fēng)貌失色。隨著旅游經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些風(fēng)景名勝區(qū)人口迅速增長，各種生產(chǎn)經(jīng)營活動日趨活躍，修建房屋和各種公共設(shè)施，辦廠開店，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)，景區(qū)內(nèi)繁華的街區(qū)涌現(xiàn)，原有的村莊、居民點迅速擴大，新的集鎮(zhèn)不斷形成，人口膨脹，環(huán)境污染嚴重，風(fēng)景名勝區(qū)自然風(fēng)貌黯然失色。有的已引起國家領(lǐng)導(dǎo)和國內(nèi)外專家密切關(guān)注和重視。

1.3人造景觀大煞風(fēng)景。主要是憑借一些民間傳說和神話故事，采用古代或現(xiàn)代的表現(xiàn)手法在景區(qū)修建一些雕塑或建筑，制作粗糙，文化品位不高，與自然景觀極不協(xié)調(diào)。有的在景區(qū)克隆仿古建筑或新開景點，修建亭臺樓榭，建筑形式及其位置、體量處理不當，破壞了自然景觀的和諧統(tǒng)一。

1.4開山、毀林、取水風(fēng)景名勝資源受損。由于不能正確處理經(jīng)濟開發(fā)與景區(qū)保護的關(guān)系，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民在景區(qū)開山采石，毀林種田，超量利用水資源，種種人為因素造成風(fēng)景名勝資源的大量消耗，山體裸露，植被受損，水源枯竭，釀成難以挽回的后果。有些著名景觀生存受到嚴重威脅，有的舉世皆知的極其珍貴的風(fēng)景資源面臨著消失的危險。

1.5規(guī)劃工作跟不上風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展的需要。規(guī)劃編制滯后，審批周期過長，形成無規(guī)劃指導(dǎo)的開發(fā)建設(shè)；也有規(guī)劃編制審批之后，仍自行其是，不按規(guī)劃實施，監(jiān)管不力；對規(guī)劃的實施缺乏監(jiān)督。監(jiān)督的制度和隊伍從上到下未建立，對景區(qū)違規(guī)建設(shè)，不能及時的制止和糾正。四是旅游設(shè)施過量增加。有些風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)，為了擴大經(jīng)營，吸引游人，增加收入，在景區(qū)內(nèi)大量修建各種游樂服務(wù)設(shè)施與旅游接待設(shè)施，影響到景區(qū)的整體風(fēng)貌。

1.6規(guī)劃編制的水平不高，規(guī)劃的內(nèi)容中，指令性條款和指導(dǎo)性條款不明確，可操作性和監(jiān)督性較弱，缺少對自然景觀要素和風(fēng)景空間的認識和把握，往往套用城市規(guī)劃手法編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃設(shè)計方案，常常出現(xiàn)建筑物主體化、入口廣場化、環(huán)境花園化、游人中心集市化等建設(shè)敗筆。

2風(fēng)景區(qū)規(guī)劃時應(yīng)堅持的原則

2.1保護優(yōu)先原則。風(fēng)景名勝區(qū)是自然和歷史留給我們的寶貴而不可再生的遺產(chǎn)，風(fēng)景名勝區(qū)的價值首先是其“存在價值”，只有在確保風(fēng)景名勝資源的真實性和完整性不被破壞的基礎(chǔ)上，才能實現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)的多種功能。因此，保護優(yōu)先是風(fēng)景名勝區(qū)工作的基本出發(fā)點。

2.2綜合協(xié)調(diào)原則。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的基本目標是在資源充分有效保護前提下的合理利用。雖然保護是風(fēng)景名勝區(qū)工作的核心，但是并不意味著要將保護與利用割裂開來。只有將各種發(fā)展需求統(tǒng)籌考慮，依據(jù)資源的重要性、敏感性和適宜性，綜合安排，協(xié)調(diào)發(fā)展，才能從根本上解決保護與利用的矛盾，達到資源永續(xù)利用的目的。

2.3突出自然原則。充分發(fā)揮風(fēng)景資源的自然特征和文化內(nèi)涵，維護景觀的地方特色，強調(diào)回歸自然，防止人工化、城市化、商業(yè)化傾向。

2.4環(huán)境承載力原則。承載力原則意味著任何資源的使用都是有極限的，風(fēng)景名勝資源的利用也不例外。當使用強度超過某一閾值或臨界值時，資源環(huán)境將失去其持續(xù)利用的可能。風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)利用必須要在其允許的環(huán)境承載力之內(nèi)，這是風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

2.5分區(qū)管理原則。根據(jù)風(fēng)景資源價值與分布，劃分功能分區(qū)，嚴格實行“山上游，山下住”、“區(qū)內(nèi)游，區(qū)外住”、“區(qū)內(nèi)景，區(qū)外商”、“區(qū)內(nèi)名，區(qū)外利”的管理原則，在保證風(fēng)景資源不被破壞的前提下，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

2.6分期發(fā)展原則。風(fēng)景名勝區(qū)保護和建設(shè)是一個長期的過程，一些遭到破壞的風(fēng)景名勝區(qū)還需要有一個很長的自然恢復(fù)階段。所以對待風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃要站在歷史發(fā)展的高度，高起點、高標準、嚴要求，妥善處理近期實際與遠景目標的矛盾，從最終目的出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，走可持續(xù)發(fā)展之路。

3風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃管理措施

3.1風(fēng)景區(qū)總規(guī)意圖在用地與空間上的具體深化與落實，它是針對風(fēng)景區(qū)當前的突出問題，以風(fēng)景區(qū)的某一地段范圍為對象，以風(fēng)景區(qū)總規(guī)為依據(jù)，以規(guī)劃綜合性研究為基礎(chǔ)，對規(guī)劃地段從旅游容量、居民容量、景物保護、參觀游覽、旅游設(shè)施、基礎(chǔ)工程、土地利用等方面進行進一步研究，將研究結(jié)果綜合反映在各類用地的各項控制指標和規(guī)劃管理要求中，以數(shù)據(jù)控制和圖則控制為手段，將規(guī)劃與管理相結(jié)合，以實施性技術(shù)法規(guī)文件的形式，對風(fēng)景區(qū)用地及設(shè)施的保護與建設(shè)實施控制性的管理。

3.2以規(guī)劃綜合性研究為基礎(chǔ)，規(guī)劃管理要涉及到組成風(fēng)景區(qū)的各個子系統(tǒng)，包括社會經(jīng)濟、土地使用、資源保護、旅游設(shè)施、政策規(guī)定等方面，有些問題在總規(guī)階段或者專項規(guī)劃中已經(jīng)明確，成為風(fēng)景區(qū)控規(guī)的必要依據(jù)。控規(guī)階段的主要研究內(nèi)容應(yīng)進一步深化相關(guān)具體控制方面，包括旅游容量控制、居民容量控制、景物保護控制、參觀游覽控制、旅游設(shè)施、基礎(chǔ)工程等方面。

3.3從規(guī)劃管理的角度看，當前風(fēng)景區(qū)控規(guī)就是要通過“控制建設(shè)、旅游容量、突出保護”來協(xié)調(diào)“保護與開發(fā)利用的矛盾”，最終解決這一規(guī)劃研究的核心問題。一方面，風(fēng)景區(qū)內(nèi)的任何建設(shè)活動，不管是綜合開發(fā)還是個體建設(shè)，其內(nèi)在構(gòu)成都包括土地使用、設(shè)施配套、建筑建造及行為活動等方面，并且都需要著手控制，為了突出風(fēng)景資源開發(fā)特點，強化保護要求，還應(yīng)該融入風(fēng)景保護、游賞控制的內(nèi)容，應(yīng)從保護、游賞、用地使用、環(huán)境容量、設(shè)施配套、建筑建造、景觀環(huán)境、行為活動等方面進行規(guī)劃管理控制。

4 結(jié)束語

目前，我國對風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的研究剛剛起步，迫切需要開展深入、細致的理論研究與實踐總結(jié)。在今后的風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理上，應(yīng)切實與合理地吸收、借鑒城市控規(guī)方法，發(fā)展適合于風(fēng)景區(qū)的控規(guī)方法，是需要反復(fù)探索與實踐的關(guān)鍵性問題。

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