關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制及理論的探討

史秀 王泓懿

摘要：本文對控制性詳細(xì)規(guī)劃作用以及當(dāng)前控規(guī)實施過程中面臨的問題進(jìn)行分析，并結(jié)合近年來的工作實踐，對控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制方法和指標(biāo)體系進(jìn)行了較為深入的研究和探討。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃控制性詳細(xì)規(guī)劃規(guī)劃編制

中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

自從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施以來，控制性詳細(xì)規(guī)劃被提高到了一個很重要的法律地位，受到了空前重視，控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與實施得到了快速發(fā)展。近年來，通過不斷地探索和實踐，各地對控規(guī)的編制已經(jīng)總結(jié)出了不少成功、有效的經(jīng)驗，并在城市建設(shè)與規(guī)劃管理中發(fā)揮著重要的作用。但在實施過程中，約有80%以上的控制性詳細(xì)規(guī)劃都涉及到修改與調(diào)整，這說明當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的科學(xué)性還有待進(jìn)一步提高，只有通過對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)的不斷探索，才能使規(guī)劃編制成果更加科學(xué)，更加進(jìn)步，真正發(fā)揮控制性詳細(xì)規(guī)劃在城市建設(shè)與管理中的控制與引導(dǎo)作用。

1控制性詳細(xì)規(guī)劃的作用

1.1 承上啟下的作用?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃之間有效的過渡與銜接，起到了深化前者和控制后者的作用，確保規(guī)劃體系的完善和連續(xù)。

1.2 管理的依據(jù)和建設(shè)的引導(dǎo)。由于控規(guī)的層次、深度適宜，同時又是采用規(guī)劃管理語言表達(dá)規(guī)劃的原則和目標(biāo)，因此它是規(guī)劃管理的科學(xué)依據(jù)和城市建設(shè)的有效指導(dǎo)，控制什么，怎么控制都有章可循，避免了主觀性和盲目性。

1.3 城市政策的載體。通過傳達(dá)城市政策方面的信息，控規(guī)在引導(dǎo)城市社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面具有綜合能力。

2控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)的確定方法

2.1反饋法。試做形體布局的詳細(xì)規(guī)劃，然后結(jié)合土地有償使用進(jìn)行研究、調(diào)整、再將各項設(shè)計要素抽象和反算成明確的控制指標(biāo)。

2.2比較法。對各城市不同性質(zhì)用地的現(xiàn)狀和規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查分析，為規(guī)劃提供參考數(shù)據(jù)。

2.3標(biāo)準(zhǔn)法。根據(jù)城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃規(guī)定的人口容量，結(jié)合國家或地區(qū)有關(guān)人均規(guī)劃建筑面積標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，制定出總建筑面積標(biāo)準(zhǔn)，再推算出建筑密度、容積率、高度等指標(biāo)。

2.4容量法。根據(jù)居住條件、道路交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等現(xiàn)狀，預(yù)測改造后的飽和容量，計算可能承擔(dān)的人，進(jìn)而確定各項指標(biāo)。

2.5經(jīng)濟(jì)法。通過對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的效益分析，計算出規(guī)劃容積率的臨界值，以此確定控制土地使用強(qiáng)度指標(biāo)l；也有通過對用地區(qū)位條件、交通條件及開發(fā)建設(shè)條件進(jìn)行預(yù)測和分析，作出地價分析圖，并結(jié)合開發(fā)費用的估算和房地產(chǎn)市場預(yù)測及分析，找出拆建比臨界值，以此確定出土地使用強(qiáng)度控制指標(biāo)。

3 控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法

3.1 控規(guī)應(yīng)是控制與引導(dǎo)的統(tǒng)一。城市規(guī)劃重在實現(xiàn)城市的整體利益、長遠(yuǎn)利益，與城市建設(shè)的政府任期階段性和地方利益主體尋求利益的局部性是有直接矛盾的?？匾?guī)作為城市近期發(fā)展地區(qū)和重點地區(qū)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的深化，是以實現(xiàn)近期利益為支撐點的。

3.2 變被動控制為主動引導(dǎo)。在《城市規(guī)劃編制辦法實施細(xì)則》中，是以土地使用與建筑規(guī)劃管理通則為基礎(chǔ)，結(jié)合各地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃圖的控制方法，實現(xiàn)規(guī)劃原則的普遍性與具體、局部建設(shè)的差異性的統(tǒng)一的。

3.3引入分區(qū)平衡控制。城市的組織運作是以街坊為基本單元的，而控規(guī)是以地塊為基本單元的。某一特定地區(qū)內(nèi)，用地主導(dǎo)性質(zhì)、建設(shè)總量確定的情況下，是不必要強(qiáng)行固定具體地塊的建設(shè)性質(zhì)與建設(shè)強(qiáng)度的。因此，以具體的特定地區(qū)為一個分區(qū)，引入分區(qū)平衡方法，通過分析論證，在某一控規(guī)區(qū)域內(nèi)劃分為若干分區(qū)，進(jìn)行主導(dǎo)性質(zhì)用地總量、輔助性質(zhì)用地總量、以及相應(yīng)建筑量的規(guī)定。

4控制性詳細(xì)規(guī)劃編制當(dāng)前面臨的問題

4.1現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)是計劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，控制內(nèi)容強(qiáng)求統(tǒng)一，面面俱到，缺乏彈性。而市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的復(fù)雜性和多變性則要求控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制內(nèi)容更具彈性，要求研究控制指標(biāo)的彈性和應(yīng)變范圍，使之控而不死，變而不亂?，F(xiàn)行的控制性詳細(xì)規(guī)劃往往在城市的數(shù)平方公里的范圍內(nèi)采取統(tǒng)一的編制方法，造成該細(xì)的無法細(xì)，該粗的有控制得過死，導(dǎo)致可實施性差，控制力度達(dá)不到要求，實施過程中，面對實際情況不得不對控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

4.2對如何分析、如何確定控制指標(biāo)等編制方法方面的指引不夠?，F(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制技術(shù)要求主要側(cè)重于對控制性詳細(xì)規(guī)劃成果的終極要求，一般都要求包括哪些內(nèi)容、哪些圖紙等等，這種成果框架型的編制技術(shù)要求往往導(dǎo)致控規(guī)成果對城市建設(shè)中可能遇到問題的研究深度不夠，導(dǎo)致對各地塊控制指標(biāo)數(shù)值的確定缺乏科學(xué)性，規(guī)劃成果與管理脫節(jié)。

4.3 “技術(shù)”上的合理，不夠重視法律程序，缺乏必要的法律保障?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃制定后，如何管理、依法實施等環(huán)節(jié)無章可循。特別是控規(guī)成果的實施性、操作性不夠強(qiáng)，面對現(xiàn)實不得不進(jìn)行經(jīng)常性的調(diào)整。其主要原因除了自身依據(jù)不足形同虛設(shè)外，更重要的是沒有真正把控制性詳細(xì)規(guī)劃提升到法律文件的高度來看待。

4.4公眾對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和實施管理的參與程度不夠，缺乏“自下而上”的規(guī)劃編制過程。大多數(shù)現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃都是由當(dāng)?shù)卣虺鞘幸?guī)劃行政主管部門組織編制和審批，公眾缺乏有效的參與途徑，規(guī)劃實施過程缺乏應(yīng)有的監(jiān)督保障，以至于在規(guī)劃管理中變更規(guī)劃、越權(quán)審批，遷就開發(fā)商利益等現(xiàn)象時有發(fā)生。

5 控制性詳細(xì)規(guī)劃編制注意要點

5.1編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合地方實際情況和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的管理要求，編制工作應(yīng)在充分的調(diào)研與分析論證基礎(chǔ)上進(jìn)行，控制成果應(yīng)有充分的依據(jù)和可行性，強(qiáng)化與規(guī)劃管理的銜接，提高規(guī)劃成果的科學(xué)性和可操作性。規(guī)劃是對城市未來較長時間發(fā)展的控制與預(yù)測。由于城市發(fā)展有較多的不可預(yù)見因素，規(guī)劃也應(yīng)是動態(tài)的，應(yīng)具有一定彈性。但一個合理的規(guī)劃不應(yīng)在其執(zhí)行初期就面臨頻繁的調(diào)整。

5.2對不同規(guī)模不同特點的城市，以及同一城市內(nèi)不同地區(qū)、不同情況下的控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)采取不同的深度、做法和要求，采用多種不同的方式進(jìn)行控制?，F(xiàn)在許多城市提出了控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋的理念，而控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，也應(yīng)該是在采取不同深度和要求的情況下進(jìn)行的。

5.3規(guī)劃控制要點應(yīng)用簡練、明確、適合操作的方式表達(dá)出來，作為控制土地批租、出讓的基本依據(jù)，正確引導(dǎo)開發(fā)行為。應(yīng)以量化指標(biāo)和控制要求，將城市總體規(guī)劃的宏觀控制轉(zhuǎn)化為對城市建設(shè)的微觀控制，并具體指導(dǎo)建設(shè)開發(fā)地段的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建筑設(shè)計、土地出讓等行為和活動。

5.4控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，并符合國家和地方的相關(guān)法律、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。依法規(guī)劃是保證控制性詳細(xì)規(guī)劃法律嚴(yán)肅性的前提。通過具體的設(shè)計要求、設(shè)計導(dǎo)則以及設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則的方式體現(xiàn)在規(guī)劃成果之中，借助其在地方法規(guī)和行政管理方面的權(quán)威地位使城市設(shè)計要求在實施建設(shè)中得以貫徹落實。

5.5建筑限高與限低。建筑限高的規(guī)定，除滿足一些技術(shù)上（如凈空、微波通道等）的高度控制要求外，最主要的是要滿足城市建筑空間輪廓和景觀塑造的需要。目前控規(guī)工作中提出的建筑限高，雖然在一定程度上能反映規(guī)劃的空間意圖，但由于只有最大高度的限制，沒有最小高度建設(shè)要求，實際建設(shè)效果往往與規(guī)劃意圖有較大差距。因此建議在控制指標(biāo)中，引入建筑限低指標(biāo)，規(guī)定地塊建筑的最低高度，用限高與限低相結(jié)合的方法，完善城市空間的三維指標(biāo)體系。當(dāng)然，建筑限低指標(biāo)可以選擇性地規(guī)定，不必對每個地塊作規(guī)定。

5.6在規(guī)劃建議用地性質(zhì)不能滿足使用者要求的情況下，要求土地使用單位必須提出更改用地性質(zhì)的申請，經(jīng)規(guī)劃管理部門進(jìn)行綜合平衡、并滿足控規(guī)提出的替代條件后，可以批準(zhǔn)替代的用地使用性質(zhì)。規(guī)劃管理部門在研究替代時，應(yīng)嚴(yán)格保證某一特定地區(qū)內(nèi)主要用地、配套服務(wù)設(shè)施用地、綠地等總量平衡，原則上不得隨意減少。

6 結(jié)束語

總之，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)下，只有深入探索和研究控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制方法，不斷提高規(guī)劃編制的科學(xué)性，才能使控制性詳細(xì)規(guī)劃真正成為城市規(guī)劃和管理的指導(dǎo)和依據(jù)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用和效應(yīng)。

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