主動型社會管理及其內(nèi)核構(gòu)建

康永超

摘 要：我國改革開放前的社會管理模式是管控型社會管理，當(dāng)前占據(jù)主導(dǎo)地位的社會管理模式是防控型社會管理。相比管控型社會管理，防控型社會管理的出現(xiàn)是社會管理的進步，但仍然呈現(xiàn)出突出的被動性和應(yīng)對性。隨著社會的發(fā)展，客觀上要求實現(xiàn)新的社會管理模式轉(zhuǎn)型，形成一種以公平正義價值理念為內(nèi)核、以多元共治管理格局為支撐的主動型社會管理。推動社會管理模式轉(zhuǎn)型，首要任務(wù)是通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)主動型社會管理的內(nèi)核構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：社會管理；主動型社會管理；內(nèi)核；公平正義

中圖分類號：C916.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）01-0085-05

把全面深化改革的總目標(biāo)定位于“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]是黨的十八屆三中全會的重大理論創(chuàng)新。作出這一嶄新論斷，意味著從完善制度體系、構(gòu)建有序社會層面對現(xiàn)代化建設(shè)提出了更高要求。從這一總目標(biāo)出發(fā)，十八屆三中全會強調(diào)：“深化社會體制改革”，“推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新”[1]。近年來，各地在加強和創(chuàng)新社會管理中取得了重要成效，但這些成效大多屬于由方式方法創(chuàng)新帶來的治標(biāo)之效。促進社會管理由治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變，需要在黨的十八大和十八屆三中全會精神指導(dǎo)下，通過深化社會體制改革和推進相應(yīng)的制度創(chuàng)新實現(xiàn)社會管理模式的轉(zhuǎn)型。

一、我國社會管理的三種模式及其演變

社會管理模式是以特定的價值理念為內(nèi)核、以相應(yīng)的管理格局為支撐所形成的較為定型的社會管理系統(tǒng)。社會管理模式的形成服從于特定的社會管理需求。每當(dāng)社會格局發(fā)生變動并對社會管理提出新的需求時，社會管理在方式方法上必會作出相應(yīng)調(diào)整，進而引發(fā)社會管理模式的變革和新的社會管理模式的確立。歷史上，許多國家的社會管理模式都曾發(fā)生多次轉(zhuǎn)變，如西方國家自中世紀(jì)以來就先后經(jīng)歷過教會控制、政府主導(dǎo)、社區(qū)自治等社會管理模式，而且在一個總的管理模式下還出現(xiàn)過各種更為具體的管理模式。即便在今天，各國的社會管理模式也不盡相同，這主要基于每個國家的客觀實際和特定的社會管理需求。

新中國成立以來，我國一直重視社會管理，并積極探索適應(yīng)客觀實際的社會管理模式，使得我國的社會管理模式隨社會格局的變動而發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變。總體看，新中國成立以來我國已經(jīng)經(jīng)歷了由管控型社會管理模式向防控型社會管理模式的轉(zhuǎn)變，目前正趨向于第三種社會管理模式——主動型社會管理。

管控型社會管理是以強制方法作為主要手段所實施的社會管理。社會管理不排斥采用強制性的管控手段，在特定的社會發(fā)展階段以及特定的社會生活領(lǐng)域，實施管控型社會管理是必要的。如在新中國成立初期，百廢待興，內(nèi)外挑戰(zhàn)嚴(yán)峻，社會秩序面臨重建，當(dāng)時只能采用管控型社會管理，甚至實施極其嚴(yán)格的軍事管制。此后，隨著計劃經(jīng)濟體制的形成，與經(jīng)濟領(lǐng)域集中統(tǒng)一相適應(yīng)，社會領(lǐng)域強制服從的管理模式得以確立，這種管理模式以單位管理和戶籍管理為主要手段，實現(xiàn)了對社會的有效控制和成功整合。

進入改革開放新階段后，我國經(jīng)濟領(lǐng)域集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟管理模式逐步被打破，社會管理方式也發(fā)生了相應(yīng)變化。這種變化主要體現(xiàn)在，“原有的單位體制逐漸松動瓦解，社會管理逐漸趨于放任自流的狀況，只要無礙于經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定和國家公共安全，經(jīng)濟領(lǐng)域之外的社會事務(wù)管理基本上處于政府職能的邊緣地帶。”[2]然而，隨著形勢的演進，社會分化日益明顯，社會矛盾日益增多，社會問題日益突出，社會運行的無序性日益凸顯，客觀上要求改變社會管理領(lǐng)域近乎放任自流的狀況，于是，在經(jīng)歷了短時間的近乎放任自流之后，出現(xiàn)了社會管理的第二種模式——防控型社會管理。“防控型社會管理”有兩個方面的內(nèi)容。一是“控制”，包括在特定領(lǐng)域重新實施或強化了必要的管控，公安、生產(chǎn)安全監(jiān)督、食品藥品安全監(jiān)督等部門職能的擴充和地位的提升即是這種情況的反映。二是“防范”，由于經(jīng)濟運行模式發(fā)生了重大變化，市場機制已經(jīng)發(fā)揮重要作用，因此，運用管控手段對社會重新進行全面控制已經(jīng)不再可能，面對不斷增多的社會矛盾和社會問題，“防范”手段被更多運用于社會管理工作中。近年來，干部教育中“媒體應(yīng)對”、“突發(fā)事件應(yīng)變”一類熱點課程的開設(shè)，即是這種情況的反映?！胺婪丁焙汀翱刂啤眱煞N手段相結(jié)合是“防控型社會管理”模式的主要特征。

防控型社會管理在預(yù)防和化解社會矛盾、保持社會總體穩(wěn)定中發(fā)揮了積極作用，與管控型社會管理相比無疑是一種社會管理的進步，它使得社會秩序在不斷強調(diào)“加強和創(chuàng)新社會管理”的背景下保持了總體穩(wěn)定。但建立在防控型社會管理模式下的社會管理創(chuàng)新，多是在既有社會管理框架內(nèi)的方式方法創(chuàng)新，所帶來的社會管理效果多是治標(biāo)之效而非治本之效，社會矛盾依然有增無減。總體上看，防控型社會管理是在我國改革開放進入新階段之后，在尚未展開系統(tǒng)的社會體制改革背景下形成的一種管理模式，它雖然在一定程度上能夠化解不斷增多的社會矛盾，但在具體的社會管理活動中仍然呈現(xiàn)出突出的被動性和應(yīng)對性特征。這表明，現(xiàn)階段依靠政府力量所實施的防控型社會管理只能作為一種過渡。

社會格局的深刻變動要求確立主動型社會管理。當(dāng)前，加強和創(chuàng)新社會管理已成普遍共識，但在如何加強和創(chuàng)新社會管理的問題上，仍然存在著兩種不同的思路。一種是以加強防范強化管控為手段、以維護社會穩(wěn)定為目標(biāo)的思路。一種是以推進社會體制改革和制度創(chuàng)新為手段、以煥發(fā)社會活力為目標(biāo)的思路。前者即防控型社會管理，后者可稱為主動型社會管理。對前者，如果手段運用不當(dāng)甚至超越限度，還可能在局部領(lǐng)域演變?yōu)楣芸匦蜕鐣芾怼９芸匦蜕鐣芾碣囈源嬖诘慕?jīng)濟根源和社會基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在，盡管“管控”的手段仍然不可或缺，但如果把它作為一種社會管理模式加以推行，為達到維持社會秩序的目的，甚至?xí)?dǎo)致逾越法律法規(guī)侵犯公民權(quán)利自由、干涉公民個人私生活現(xiàn)象的重現(xiàn)。

綜上所述，在我國，社會管理在類型上包括了管控型社會管理、防控型社會管理和主動型社會管理。這三種類型的社會管理都可以在“加強和創(chuàng)新”的名義下出現(xiàn)并被實施。從我國現(xiàn)階段實際看，對管控型社會管理要防止，包括在必需的領(lǐng)域?qū)嵤肮芸亍币惨⒃诜煞ㄒ?guī)許可的基礎(chǔ)上；對防控型社會管理要限制，避免把社會管理力量長期集中于此種類型的社會管理上。endprint

社會管理沒有一成不變的模式，不同的國家在不同的發(fā)展階段有著不同的社會管理模式。隨著市場經(jīng)濟體制的確立和完善，中國社會更加開放和民主，客觀上要求由以往的被動管控型和防控型社會管理模式轉(zhuǎn)向主動型社會管理模式。然而，由于各種歷史的和現(xiàn)實的原因，在目前的社會管理領(lǐng)域，防控型社會管理還占據(jù)著主導(dǎo)地位。經(jīng)濟發(fā)展需要轉(zhuǎn)型，社會發(fā)展同樣需要轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)由防控型社會管理向主動型社會管理轉(zhuǎn)變，最終確立起主動型社會管理模式，是促進社會轉(zhuǎn)型發(fā)展和保障經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀要求，是創(chuàng)新社會管理的必然選擇。

二、主動型社會管理的內(nèi)核分析

確立主動型社會管理，需要建立一種在政府主導(dǎo)下社會廣泛參與的多元共治社會管理格局。建立多元共治社會管理格局，這在理念層面已經(jīng)得到廣泛認(rèn)同，在實踐層面也開始受到政府推動。主動型社會管理必然是蘊含公平正義內(nèi)核的社會管理模式，要確立主動型社會管理，不僅需要推動建立多元共治社會管理格局，而且需要致力實現(xiàn)公平正義的內(nèi)核要求。這是比建立多元共治社會管理格局更為重要和更為根本的任務(wù)。原因在于，美好的社會一定是公平正義的社會，沒有公平正義，就沒有社會穩(wěn)定，更沒有社會活力；脫離公平正義，社會管理就只能是被動的防控，而決不會達到主動。

近年來，在探討加強和創(chuàng)新社會管理問題的過程中，許多學(xué)者強調(diào)了推進道德和誠信建設(shè)的重要性。良好的道德和誠信環(huán)境是實現(xiàn)社會和諧運行的基本保證，但道德和誠信建設(shè)的推進，需要以公平正義為依托；社會對道德底線的固守，需要以公平正義為根基。離開公平正義，必然導(dǎo)致道德和誠信遭受破壞，甚至?xí)股鐣?yīng)有的道德底線，進而造成社會矛盾叢生和社會運行無序，使社會管理陷于被動的防控乃至管控。因此，從根本上說，推進道德和誠信建設(shè)，推動形成主動型社會管理，依賴于公平正義的牢固確立。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入到更高的階段，老百姓不再滿足于衣食的無憂，人們對公平正義的要求更為迫切、更加強烈。社會建設(shè)和社會管理必須主動順應(yīng)這一趨勢，民生的改善也要建立在公平正義的基礎(chǔ)上，避免一方面民生在改善，一方面社會矛盾在增多。

倡導(dǎo)“公平正義”，在黨的十八大報告中體現(xiàn)得十分鮮明。十八大報告從三個層面上強調(diào)要維護公平正義，即發(fā)展中國特色社會主義“必須堅持維護社會公平正義”，政府職能要向“維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”，黨員、干部要做“公平正義的維護者”[3]。十八屆三中全會遵循了這一基本精神，強調(diào)全面深化改革“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，要求“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”[1]。推動社會管理模式轉(zhuǎn)型，確立主動型社會管理，核心的目標(biāo)和首要的任務(wù)是致力實現(xiàn)公平正義，由此才能主動應(yīng)對當(dāng)前社會問題的多發(fā)凸顯。

推動實現(xiàn)公平正義，需要落實到以社會體制改革為核心的制度創(chuàng)新中。黨的十八大強調(diào)“加快推進社會體制改革”[3]，十八屆三中全會則把社會體制改革確定為全面深化改革的六大領(lǐng)域之一。通過社會體制改革促進公平正義，需要明確社會體制改革與經(jīng)濟體制改革的不同之處。“如果經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)是為了實現(xiàn)效率，那么社會體制改革的目標(biāo)就是為了實現(xiàn)公平?！盵4]30多年的改革成績卓著，同時也出現(xiàn)過失誤，主要表現(xiàn)在一度把經(jīng)濟領(lǐng)域的改革和社會領(lǐng)域的改革予以混同，把經(jīng)濟體制改革奉行的市場導(dǎo)向原則和追求的效率目標(biāo)不適當(dāng)?shù)匾肷鐣w制改革中，先是教育領(lǐng)域搞起了教育產(chǎn)業(yè)化，再是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域把醫(yī)院變成了不是企業(yè)的企業(yè)，然后是政府借助房地產(chǎn)業(yè)的興起一味做起了經(jīng)營城市的文章，等等，把原本不該作為單純“商品”對待的民生類和準(zhǔn)民生類產(chǎn)品一概加以商品化，隨之而來是眾多老百姓“看不起病”、“讀不起書”、“買不起房”等各種民生困難以及由此而引發(fā)并且至今仍在蔓延的各種社會矛盾和沖突。反思以往改革過程中所發(fā)生的這些失誤，啟示我們在今后的改革中，要區(qū)分經(jīng)濟體制改革和社會體制改革。經(jīng)濟體制改革奉行市場導(dǎo)向原則，以提高效率為目標(biāo)；社會體制改革奉行民生導(dǎo)向原則，以促進公平正義為目標(biāo)。要注重通過社會體制改革更好保障和改善民生，促進社會公平正義，避免市場化原則被過界、過度引入。

推動確立主動型社會管理，需要把社會管理的內(nèi)核要求和格局支撐統(tǒng)一起來。在追求實現(xiàn)主動型社會管理的過程中，首要的任務(wù)是維護和促進公平正義，進而在公平正義的價值導(dǎo)向下實現(xiàn)社會管理的多元共治，形成一種以公平正義價值理念為內(nèi)核、以多元共治管理格局為支撐的主動型社會管理模式。如果僅僅注重多元共治目標(biāo)的實現(xiàn)，則無法使社會管理由被動轉(zhuǎn)為主動。具體說，在推動實現(xiàn)主動型社會管理的過程中，無論是政府作用的發(fā)揮，還是社會能力的施展，都要堅持公平正義的價值導(dǎo)向；各類社會管理制度的設(shè)計和制訂，都要以公平正義為依據(jù)；各種社會管理活動的實施和推行，都要以維護和促進公平正義為目的。尤其是作為社會管理主導(dǎo)者的政府，在制定公共政策過程中必須充分體現(xiàn)公平正義的要求，在向公眾提供基本公共服務(wù)時必須切實遵循公平正義原則。非如此，則實現(xiàn)不了主動的社會管理。

三、主動型社會管理的內(nèi)核構(gòu)建

主動型社會管理的內(nèi)核構(gòu)建，需要將公平正義原則落實到各項具體制度建設(shè)中去，其中涉及諸如選人用人制度、基層民主制度、收入分配制度、司法保障制度、辦事公開制度等多領(lǐng)域多方面的制度完善和創(chuàng)新。若從與創(chuàng)新社會管理直接關(guān)聯(lián)的層面看，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重點推動確立以下五項合乎公平正義要求的制度創(chuàng)新。

（一）城鄉(xiāng)管理制度的創(chuàng)新

我國農(nóng)村人口眾多，在這一特定國情下推進社會管理創(chuàng)新，首先必須考慮城鄉(xiāng)管理制度創(chuàng)新。從現(xiàn)實情況看，中國社會至今還是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，推動形成主動型社會管理，長期存在而又根深蒂固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是突出的制約因素。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不為中國所獨有，在發(fā)展中國家普遍存在，但中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在不僅有經(jīng)濟因素，更有制度因素。長期以來，以城鄉(xiāng)分治為特征的管理制度的存在，使得農(nóng)村不僅享受不到國家給予城市的諸多權(quán)益，還要單方面地付出犧牲、做出貢獻以支持城市的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村的許多生產(chǎn)要素以低廉的成本源源不斷流入城市，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不和諧。時至今日，不合理的土地征用制度仍在繼續(xù)引發(fā)大量社會矛盾。近年來，各地在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中取得了重要成效，但城鄉(xiāng)分治格局仍未從根本上得以突破。推動形成主動型社會管理，需要積極探索城鄉(xiāng)管理制度創(chuàng)新，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”[1]。endprint