廣州市電子廢棄物的公益性再利用探討

○張 浩 劉力維 吳海華

（廣東金融學(xué)院 廣東 廣州 510000）

電子廢棄物俗稱“電子垃圾”，是指被廢棄不再使用的電氣或電子設(shè)備，主要包括廢棄的電腦、電池、手機(jī)等電子產(chǎn)品。由于電子廢棄物中含有大量重金屬，如果不合理處置，就會(huì)危害人類的身體健康、污染環(huán)境和破壞生態(tài)，因此電子廢棄物的回收和再利用成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題。本文將以廣州市為例探討電子廢棄物的公益性再利用問題。

一、廣州市電子廢棄物公益性再利用的現(xiàn)狀分析

目前，廣州市電子廢棄物公益性再利用尚處于萌芽階段，主要的回收利用模式如圖1所示。

當(dāng)前電子廢棄物公益性再利用項(xiàng)目大部分是以企業(yè)和個(gè)人為主體，原材料主要靠政府和事業(yè)單位的捐贈(zèng)，經(jīng)過維修翻新之后再贈(zèng)送給貧困地區(qū)的學(xué)校和人群，其運(yùn)營過程中出現(xiàn)的困難和問題概括如下。

1、志愿者資源匱乏，缺乏高素質(zhì)的工作者

美國、日本、英國和德國等發(fā)達(dá)國家的電子廢棄物公益性利用的效率已經(jīng)達(dá)到了90%以上，相比而言，中國在這方面還很落后，不足10%，而志愿者資源不足是造成這一差距的重要原因之一。從總量來看，廣州市的志愿者規(guī)模是很龐大的。2011年12月，廣州市委市政府出臺的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展廣州志愿服務(wù)事業(yè)的意見》明確提出了“力爭經(jīng)過三至五年的努力，全市公眾志愿服務(wù)參與率達(dá)到20%，注冊志愿者總數(shù)不少于200萬人”的目標(biāo)。可是從結(jié)構(gòu)上來看，志愿者資源分配不合理，有些崗位門庭若市，而有些崗位應(yīng)聘的人寥寥無幾。現(xiàn)有的志愿者隊(duì)伍能力和素質(zhì)也是參差不齊，部分人員出于功利性動(dòng)機(jī)，缺乏做實(shí)事和奉獻(xiàn)的精神，假公濟(jì)私的現(xiàn)象屢見不鮮。

2、正規(guī)回收渠道不暢，健全的市場體系難以形成

圖1 電子廢棄物回收利用模式

在回收環(huán)節(jié)，廣州市電子垃圾回收行業(yè)的主要模式是先由個(gè)體回收者回收后，一部分仍能使用的被轉(zhuǎn)移到二手市場上進(jìn)行銷售；剩下的大部分則被運(yùn)往市區(qū)周邊進(jìn)行初步的分類和分解，其他零部件（如線路板）將被運(yùn)往汕頭貴嶼或佛山南海等地進(jìn)行下一步拆解。廣州市再生資源行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示：流入回收站的廢棄“四機(jī)一腦”約占廢棄總數(shù)的23.58%，售往二手市場的數(shù)量則約占廢棄總數(shù)的26.16%。

在從業(yè)資質(zhì)上，電子廢棄物回收產(chǎn)業(yè)可分為“正規(guī)軍”和“游擊隊(duì)”?！坝螕絷?duì)”指垃圾集散中心和拆解戶，他們沒有法律所要求的行業(yè)資質(zhì)，規(guī)模小，人數(shù)多，技術(shù)水平低，污染嚴(yán)重，與之相對的便是“正規(guī)軍”。盡管按照法律規(guī)定只有“正規(guī)軍”才能從事相關(guān)的電子垃圾處理業(yè)務(wù)，但“游擊隊(duì)”仍然是電子垃圾收集處理產(chǎn)業(yè)的主力。而且，很多來歷不明的電子廢棄物卻成了小商販的“香餑餑”，健全的市場體系難以形成。

3、政府孤軍奮戰(zhàn)，缺乏高效的調(diào)控政策

政府管理職能部門之間缺乏綜合協(xié)調(diào)，各自為政。根據(jù)《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同資源綜合利用、工業(yè)信息產(chǎn)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織擬定廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理的政策措施并協(xié)調(diào)實(shí)施、負(fù)責(zé)廢棄電器電子產(chǎn)品處理的監(jiān)督管理工作。財(cái)政、工商、質(zhì)量監(jiān)督、稅務(wù)、海關(guān)等主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作。然而在實(shí)際執(zhí)行的過程中，僅僅在電子廢棄物處理問題上有地方環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督和管理，而對于電子廢棄物的整體回收和處理規(guī)劃方面，卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)主管部門。而且，外部監(jiān)管體制缺乏有效整合，執(zhí)行不到位，致使國外特別是發(fā)達(dá)國家的電子廢棄物源源不斷輸入中國?；厥盏幕A(chǔ)設(shè)施不完善，回收的制度體系不健全，與慈善組織志愿者組織等第三部門的配合較少等問題使政府陷入“孤軍奮戰(zhàn)”的局面。

二、廣州市電子廢棄物公益性再利用缺失的原因

1、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈根深蒂固，集團(tuán)內(nèi)部利益龐雜

目前，廣州市的電子廢棄物回收處理行業(yè)已經(jīng)形成初具規(guī)模的回收群體、拆解銷售和銷售群體，這是在利益的驅(qū)動(dòng)下市場自發(fā)形成的一條產(chǎn)業(yè)鏈。改革開放初期，電子產(chǎn)品等新興經(jīng)濟(jì)體起步發(fā)展，很多人借此東風(fēng)先富起來，這其中就有一部分是靠買賣電子垃圾為生的群體。他們低價(jià)收購民間的電子廢棄物等生活垃圾，然后拆解，得到很多有價(jià)值的東西，例如金屬銅線、塑料外殼，甚至金子都可以從中提煉出來。隨之用于分解垃圾的小作坊開始興建起來，漸漸地發(fā)展為一個(gè)龐大的地下產(chǎn)業(yè)鏈，例如廣東省貴嶼鎮(zhèn)。這條產(chǎn)業(yè)鏈凝聚了很多社會(huì)底層群眾，包括一些農(nóng)民工，他們一部分負(fù)責(zé)回收，一部分負(fù)責(zé)運(yùn)輸，還有一部分負(fù)責(zé)分解提煉這些電子廢棄物，不少人因此發(fā)家致富。

從短期來看，這條產(chǎn)業(yè)鏈沒有什么問題，但從長期來看，這條產(chǎn)業(yè)鏈不符合可持續(xù)發(fā)展的原則，存在很多的隱患，例如對環(huán)境和人體健康造成危害。因此要建立一個(gè)正規(guī)的電子廢棄物處理體系，首先要處理好這些利益群體，如果強(qiáng)行介入則可能會(huì)造成很多的社會(huì)就業(yè)和穩(wěn)定問題。

2、市場準(zhǔn)入門檻高，成本大，盈利難

目前正規(guī)的電子垃圾回收企業(yè)面臨的問題主要有兩個(gè)：成本和技術(shù)。成本高的原因主要有回收難、回收費(fèi)用高、物流不發(fā)達(dá)、處理成本高、稅收優(yōu)惠不夠和財(cái)政補(bǔ)貼過少等；技術(shù)上的主要是有些電子廢棄物還沒有簡單的處理方法，環(huán)節(jié)復(fù)雜，涉及到多項(xiàng)科學(xué)領(lǐng)域，人才缺乏，沒有足夠人力資本投入，也缺乏政府的技術(shù)補(bǔ)貼，盈利處于尷尬境地，進(jìn)退兩難。因?yàn)榧夹g(shù)可以通過購買或自主研發(fā)的方式獲得，所以問題本質(zhì)仍是成本和利益分配問題。

要建立正規(guī)的處理企業(yè)，需跨過兩道門檻。一是社會(huì)職責(zé)：“正規(guī)軍”的社會(huì)責(zé)任重，但凡注冊掛號的電子設(shè)備生產(chǎn)商和出售商都要遵循相關(guān)的法律條約，承擔(dān)電子廢物收回和處置過程中的社會(huì)職責(zé)。可是違規(guī)運(yùn)營的小作坊和回收中介，常常憑借本身隱蔽性和靈活性的特色，躲避法律制裁和社會(huì)職責(zé)，然后致使報(bào)價(jià)動(dòng)搖，商場秩序紊亂。二是運(yùn)營形式：從事電子廢棄物的“游擊隊(duì)”多是以家庭為單位，對比“正規(guī)軍”受制于監(jiān)管部門注冊、稅收、環(huán)保、公司規(guī)模、資金和設(shè)備投入等方面的需求，“游擊隊(duì)”本錢更低，盈利更大。

3、政府職責(zé)不明確，政策法規(guī)的可操作性不強(qiáng)

近年來，《廢電池污染防治技術(shù)政策》、《廣州市固體廢棄物污染防治規(guī)劃》等一系列相關(guān)條例已經(jīng)陸續(xù)實(shí)施。2012年7月7日廣州市政協(xié)城建資源環(huán)境委員會(huì)提交了《關(guān)于加快推進(jìn)電子垃圾管理建設(shè)綠色環(huán)保城市的建議》，《廢電視機(jī)回收技術(shù)規(guī)范》也于2013年9月1日起正式實(shí)施。這些法規(guī)條例推動(dòng)了電子廢棄物無害化處理，但其管理涉及工信部、商務(wù)部、海關(guān)總署、環(huán)境保護(hù)部等多個(gè)部門，存在職能交叉、職責(zé)不清等多種問題，法規(guī)中措施也不盡詳實(shí)，可操作性不強(qiáng)。例如，將手機(jī)電腦和電視機(jī)等電子廢棄物定為回收產(chǎn)品，由國家設(shè)立專項(xiàng)資金，并對生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)和回收各環(huán)節(jié)的義務(wù)作了規(guī)定，但由誰來支付成本，怎樣回收和使用專項(xiàng)資金未作具體說明，這就帶來實(shí)踐過程中的執(zhí)法亂、執(zhí)法難和執(zhí)法缺位甚至越位的現(xiàn)象。廣州市環(huán)保部門針對電子廢棄物回收問題暫時(shí)還在處理單位的資質(zhì)管理上，并沒有全面的、完善的政策法規(guī)支持電子廢棄物的回收處理，使正規(guī)的處理單位難以與地下零散的回收處理作坊相抗衡。

三、完善廣州市電子廢棄物公益性再利用的建議

1、加強(qiáng)高校內(nèi)外志愿者隊(duì)伍互動(dòng)，合理規(guī)制利益集團(tuán)

現(xiàn)在的電子廢棄物回收志愿者資源匱乏，而在校大學(xué)生和社會(huì)志愿者能夠填補(bǔ)這一空缺。廣州高校云集，人才濟(jì)濟(jì)，青年志愿者協(xié)會(huì)林立。由于大學(xué)生的素質(zhì)較高，環(huán)境保護(hù)意識也較強(qiáng)，在引導(dǎo)這些大學(xué)生群體正確使用和處理電子產(chǎn)品時(shí)，要鼓勵(lì)他們加入校園內(nèi)外電子廢棄物回收的行列。

合理規(guī)制利益集團(tuán)的關(guān)鍵在于找到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的“缺口”。當(dāng)前電子廢棄物的公益性再利用已經(jīng)成為廣州部分公益組織的重要項(xiàng)目之一，內(nèi)容是將回收的廢舊電子產(chǎn)品如電腦，經(jīng)過翻修翻新之后捐贈(zèng)給貧困地區(qū)的學(xué)校，這也正是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈中所沒有的。高校內(nèi)部環(huán)保社團(tuán)和志愿者協(xié)會(huì)可以和這些公益組織合作，開展志愿者之間的交流，這樣既解決了志愿者資源不足的問題，又可以充分利用大學(xué)生的課余時(shí)間，豐富他們的課余生活，提高他們的綜合素質(zhì)。

2、建立物聯(lián)網(wǎng)推廣布點(diǎn)，降低回收利用成本

結(jié)合綠色社區(qū)的創(chuàng)建，通過居委會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)的有效對接，使每一戶家庭與正規(guī)回收企業(yè)有機(jī)聯(lián)系起來，將社區(qū)打造成為電子垃圾回收網(wǎng)絡(luò)的終端。例如，上海新金橋環(huán)保有限公司推出物聯(lián)網(wǎng)電子廢棄物回收新模式，與以往的“在線收廢”不同，物聯(lián)網(wǎng)模式可以省去很多物流成本。廣州市可借鑒上海經(jīng)驗(yàn)，將電子垃圾回收與便民禮品或補(bǔ)貼有效結(jié)合起來，逐漸提高居民的積極性和電子垃圾的回收率，并結(jié)合智慧廣州“五個(gè)一”工程建設(shè)，探索建立市民環(huán)?？ǎ瑢h(huán)保內(nèi)容納入社會(huì)保障市民卡服務(wù)功能范圍，將垃圾分類回收環(huán)保積分與購物、充值、公共服務(wù)等聯(lián)系起來，以各項(xiàng)優(yōu)惠措施激勵(lì)市民主動(dòng)將可回收利用的垃圾送往附近指定回收站點(diǎn)，形成有效的市民環(huán)保激勵(lì)機(jī)制。

3、明確政府職責(zé)，加強(qiáng)政策法規(guī)的可操作性

轉(zhuǎn)變政府職能，建立和完善公益創(chuàng)投機(jī)制是明確政府職責(zé)和加強(qiáng)政策法規(guī)可操作性的有效方法，具體運(yùn)行模式為：政府提供政策支持并以購買服務(wù)形式給予補(bǔ)貼；設(shè)立董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理；向社會(huì)各界募集運(yùn)作經(jīng)費(fèi)；與資助型組織建立公益創(chuàng)投合作伙伴關(guān)系；由NP O專家組成顧問團(tuán)并借助管理咨詢、會(huì)計(jì)、法律、宣傳營銷等專業(yè)機(jī)構(gòu)的志愿力量向被孵NP O提供咨詢服務(wù)；受益方為創(chuàng)業(yè)和發(fā)展期的民間公益組織。通過這樣的運(yùn)作模式，政府就能夠化被動(dòng)為主動(dòng)，從原來解決電子廢棄物環(huán)境問題中的被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，公益組織和企業(yè)致力于電子廢棄物的再利用，同時(shí)也加強(qiáng)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任建設(shè)，進(jìn)一步引導(dǎo)電子垃圾回收企業(yè)向公益創(chuàng)投的方向發(fā)展。

四、結(jié)語

“環(huán)保事業(yè)，功在當(dāng)代，利在千秋”，電子垃圾回收利用是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，不僅需要政府作為第一責(zé)任主體給予保障，還需要企業(yè)、個(gè)人的相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮作用，才能構(gòu)建起高效運(yùn)作的電子垃圾回收體系，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]高楠、何悅：電子垃圾回收：“正規(guī)軍”敵不過“游擊隊(duì)”[EB/OL].http：//www.banyuetan.org/chcontent/sz/jjzs/2013714/63023.html.

[2]崔鐵寧：再生資源產(chǎn)業(yè)政策和機(jī)制的理論與實(shí)踐[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011.

[3]曾穎芳、羅嘉安、賴蕓：拆開電子垃圾產(chǎn)業(yè)鏈——廣州電子垃圾回收處理產(chǎn)業(yè)鏈及市民民意調(diào)查報(bào)告[EB/OL].http：//www.docin.com/p-60190362.html.

[4]李筱婧、萬軍：利用公益創(chuàng)投促進(jìn)公益組織發(fā)展[J].理論與現(xiàn)代化，2010（3）.