地方政府政績考核指標體系研究

周國富，王曉玲,2，宮麗麗

（1.天津財經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計系，天津300222；2.山西大同大學(xué)數(shù)學(xué)與計算機科學(xué)學(xué)院，山西大同037009）

0 引言

長期以來，我國中央政府對各行政區(qū)的發(fā)展狀況采用相同的以GDP增長速度為主的考核體系，各地方政府面臨相同的激勵和約束機制。為發(fā)展經(jīng)濟，各區(qū)域無視自身的自然條件而盲目開發(fā)，帶來空間開發(fā)秩序混亂和生態(tài)環(huán)境破壞等問題。主體功能區(qū)規(guī)劃在某種程度上正是為了克服這種狀況提出來的，它打破了原有的行政區(qū)規(guī)劃，基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，并統(tǒng)籌考慮未來人口的分布、經(jīng)濟的布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，重新對各區(qū)域進行主體功能定位，以規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。顯然，由于在主體功能區(qū)規(guī)劃下，各區(qū)域承擔的主體功能差異巨大，對各區(qū)域地方政府的政績考核應(yīng)各有側(cè)重，以往“一刀切”地以GDP增長速度為主的統(tǒng)一考核體系已不再適用。因此，立足各區(qū)域主體功能，構(gòu)建有利于推進形成主體功能區(qū)的地方政府政績考核體系，是一個亟待研究的課題。

本文擬以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，依據(jù)各類主體功能區(qū)的特點、面臨的主要問題和未來發(fā)展功能定位，借鑒有關(guān)政府績效考核指標體系、社會發(fā)展指標體系、“十二五”規(guī)劃指標、可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展評價指標體系等相關(guān)研究成果，建立一套與區(qū)域主體功能定位和未來發(fā)展方向相一致的較為完善的地方政府政績考核指標體系，以激勵和約束主體功能區(qū)建設(shè)中地方政府的行為。

1 考核目標、指導(dǎo)思想和基本原則

1.1 考核目標

政績考核目標引導(dǎo)著政府的努力方向，因此明確政績考核目標對于構(gòu)建政績考核指標體系非常關(guān)鍵。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》[7]基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，并統(tǒng)籌考慮未來我國人口的分布、經(jīng)濟的布局、國土利用和城鎮(zhèn)化的格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種類型。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)的主要特點是經(jīng)濟規(guī)模較大，綜合實力較強，城鎮(zhèn)體系比較健全，內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系緊密，科技創(chuàng)新實力較強。這類區(qū)域集中在長三角、珠三角和環(huán)渤海三大地帶，人口密集、國土開發(fā)密度較高、資源環(huán)境承載能力已開始減弱。面臨的主要問題是如何加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益；如何強化自主創(chuàng)新，提升參與全球分工與競爭的層次。未來發(fā)展的功能定位是：提升國家的競爭力，帶動全國經(jīng)濟發(fā)展，形成具有全球影響力的特大城市群，在更高層次上參與國際分工，引領(lǐng)并帶動全國自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級。重點開發(fā)區(qū)的主要特點是具有較強的經(jīng)濟基礎(chǔ)和一定的科技創(chuàng)新能力，發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊擎?zhèn)體系初步形成，中心城市具有一定的輻射帶動能力。國家層面的這類區(qū)域主要集中在中西部的十八個地區(qū)，它們共同支撐起全國“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，其資源環(huán)境承載能力較強、集聚經(jīng)濟和人口的條件較好，能重點進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)。這類區(qū)域面臨的主要問題是如何實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)增長；如何推進新型工業(yè)化進程；如何承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；如何承接限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移；如何壯大經(jīng)濟規(guī)模，更快更好地推進城鎮(zhèn)化，壯大城市實力。未來發(fā)展的功能定位是：支撐全國的經(jīng)濟增長，聚集全國的人口和經(jīng)濟。限制開發(fā)區(qū)分為兩類：一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，其主要特點是耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好。面臨的主要問題是如何保護耕地、增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；如何更好地建設(shè)社會主義新農(nóng)村。未來發(fā)展的功能定位是：保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全。另一類是重點生態(tài)功能區(qū)，其主要特點是生態(tài)系統(tǒng)功能居重要地位，但已有所退化，資源環(huán)境承載能力較低，不能進行大規(guī)模高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)。面臨的主要問題是如何保障國家的生態(tài)安全；如何引導(dǎo)超載人口有序轉(zhuǎn)移。未來的功能定位是：保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品，保障國家生態(tài)安全。禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的有代表性的各級各類保護區(qū)域，雖然區(qū)域總面積較小，但卻是國土中最精華的部分，包括了許多國家級自然保護區(qū)、國家重點風(fēng)景名勝區(qū)和世界自然、文化遺產(chǎn)等。這類區(qū)域面臨的主要問題是嚴格依法進行強制性保護，控制人為因素的破壞，嚴禁任何不符合主體功能定位的開發(fā)活動。未來的功能定位是：保護各類自然和文化等資源。

可見，由于四類主體功能區(qū)的主要功能定位顯著不同，政績考核的目標也應(yīng)各有側(cè)重。優(yōu)化開發(fā)區(qū)要強化結(jié)構(gòu)升級、自主創(chuàng)新等方面的考核；重點開發(fā)區(qū)要著重考核工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益、資源消耗等方面；限制開發(fā)區(qū)要突出對農(nóng)業(yè)建設(shè)、生態(tài)保護等方面的考核；禁止開發(fā)區(qū)應(yīng)主要考核自然資源和文化遺產(chǎn)的保護。

1.2 指導(dǎo)思想與基本原則

實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是使我國走上科學(xué)發(fā)展軌道的一項重要戰(zhàn)略舉措（馬凱，2011）[8]，建立和完善相應(yīng)的政府政績考核指標體系是落實科學(xué)發(fā)展觀，推進主體功能區(qū)規(guī)劃實施的關(guān)鍵。因此，科學(xué)發(fā)展觀應(yīng)作為指標體系設(shè)計的基本指導(dǎo)思想。

此外，設(shè)計主體功能區(qū)規(guī)劃下的地方政府政績考核指標體系，還應(yīng)遵循以下原則：（1）特殊性。這是主體功能區(qū)政績考核指標體系與以往政績考核指標體系的最根本區(qū)別。考核指標的選取要突出區(qū)域主體功能，反映不同區(qū)域主體功能的特殊性和差異性，而不必涉及太多的其它指標。（2）客觀性。考核指標的選擇應(yīng)符合有關(guān)的理論和方法，每個指標的內(nèi)容要科學(xué)合理、客觀公正。因此，應(yīng)盡量采用國內(nèi)外公認的、具有通用性和權(quán)威性的指標或以其為基礎(chǔ)構(gòu)建，而不是憑借主觀臆想去構(gòu)造和選取指標。（3）整體性。這是對特殊性的補充。雖然各主體功能區(qū)考核的重點各有側(cè)重，要盡量體現(xiàn)不同區(qū)域主體功能的特殊性和差異性，但地方政府政績是一個整體概念，涉及到經(jīng)濟、社會、人口、環(huán)境等方面，這就要求在選取指標時，要考慮全面，盡可能覆蓋政績的主要方面。（4）可行性。這是從指標的可操作性和可比性兩方面考慮的。選取的考核指標應(yīng)符合統(tǒng)計規(guī)范，指標概念清晰且容易獲取，數(shù)據(jù)及時且具有連續(xù)性。需要加工處理的指標，其計算方法要簡單明了。因此，應(yīng)盡量使用官方公布的數(shù)據(jù)。另外，考核指標在同類主體功能區(qū)之間應(yīng)口徑一致，在同一地區(qū)的不同年份之間應(yīng)具有可比性，盡量采用平均指標、相對指標，以增強考核指標橫向和縱向的可比性。

2 主體功能區(qū)政績考核指標體系設(shè)計

在主體功能區(qū)考核指標的選取上，既要突出區(qū)域的主體功能，又要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”這一核心理念。鑒于此，在一級指標的設(shè)計上，我們分別設(shè)置了共同指標和差異指標，其中，共同指標主要涵蓋公共服務(wù)和人民生活兩個方面，以突出“以人為本”這一核心理念；差異指標則按照區(qū)域主體功能的不同分別設(shè)置（見表1—表4）。

2.1 優(yōu)化開發(fā)區(qū)的政府政績考核指標

考慮到優(yōu)化開發(fā)區(qū)的主要特點、未來面臨的主要問題和功能定位，對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的政府政績我們設(shè)置了4個一級考核指標，即經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、人民生活和資源環(huán)境。

（1）經(jīng)濟發(fā)展。主要應(yīng)從結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型上來體現(xiàn)，并兼顧適宜經(jīng)濟發(fā)展的可承載人口的規(guī)模和分布。因此，我們設(shè)置了5個二級考核指標，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式、人口分布和自主創(chuàng)新。①“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”要強調(diào)向高端、高效和高附加值型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加快形成以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，在該二級指標下面我們設(shè)置了“服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重”、“高新技術(shù)制造業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重”這樣兩個三級指標。②“空間結(jié)構(gòu)”需反映優(yōu)化開發(fā)區(qū)對空間的利用效率合理與否，也屬于經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，為此我們設(shè)置了“新增建設(shè)用地面積占地區(qū)總面積的比重”、“單位建設(shè)用地面積產(chǎn)出率”這樣兩個三級指標。③“發(fā)展方式”的轉(zhuǎn)型是緩解經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間矛盾的本質(zhì)要求，為此設(shè)置的三級指標為“萬元工業(yè)增加值能源消耗”、“萬元工業(yè)增加值水資源消耗”。④“人口分布”要伴隨經(jīng)濟布局的調(diào)整，逐步向就業(yè)機會更多的重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，減少優(yōu)化開發(fā)區(qū)的人口壓力。因此，這里設(shè)置的三級指標為“城市人口密度”、“人口凈遷出率”。⑤“自主創(chuàng)新”是提升優(yōu)化開發(fā)區(qū)國際競爭力和促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)快速升級的重要支撐，因此主要通過“研發(fā)支出占GDP比重”這一指標來反映。

（2）公共服務(wù)。公共服務(wù)體現(xiàn)了政府公共財政的投入和產(chǎn)出結(jié)果，直接與每一個社會成員息息相關(guān)。根據(jù)國家對基本公共服務(wù)范圍的界定并結(jié)合優(yōu)化開發(fā)區(qū)的實際，設(shè)置的二級指標分別為基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療以及教育發(fā)展。其中，“基礎(chǔ)設(shè)施”采用“每萬人擁有道路長度”、“城市每萬人擁有供氣管道長度”、“城市每萬人擁有排水管道長度”三個三級指標來考核。“社會保障”采用“基本養(yǎng)老保險參保率”、“社會保障支出占財政支出的比重”這樣兩個三級指標來考核?！靶l(wèi)生醫(yī)療”采用“衛(wèi)生事業(yè)費占財政支出的比重”、“新型農(nóng)村合作醫(yī)療參與率”、“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保率”這樣三個指標來考核?！敖逃l(fā)展”的考核由“人均財政教育經(jīng)費”、“人均受教育年限”、“普通高中入學(xué)率”三個指標構(gòu)成。

（3）人民生活。主要從收入和消費這兩個方面（二級指標）來反映。其中，“收入”的具體考核指標（三級指標）為“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”、“農(nóng)村居民人均純收入”、“城鄉(xiāng)居民收入之比”?！跋M”的具體考核指標為“城鎮(zhèn)居民人均消費性支出”、“農(nóng)村居民人均消費性支出”。

（4）資源環(huán)境。從環(huán)境治理和環(huán)境質(zhì)量兩方面考核。其中，關(guān)于“環(huán)境治理”，選擇的具體考核指標是“每萬人擁有廢水和廢氣治理設(shè)施數(shù)”、“城市污水處理率”、“生活垃圾無害化處理率”。關(guān)于“環(huán)境質(zhì)量”，可以由“人均公共綠地面積”、“空氣質(zhì)量達到二級以上天數(shù)占全年的比重”這兩個具體指標來考核。

2.2 重點開發(fā)區(qū)的政府政績考核指標

考慮到重點開發(fā)區(qū)的主要特點、這類區(qū)域未來面臨的主要問題和功能定位，對于重點開發(fā)區(qū)我們設(shè)置的一級考核指標仍為經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、人民生活和資源環(huán)境，但是在二、三級指標（特別是體現(xiàn)主體功能的考核指標）的設(shè)置上，則與優(yōu)化開發(fā)區(qū)有所不同。

（1）經(jīng)濟發(fā)展。主要應(yīng)從經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、人口分布等方面來考核。①經(jīng)濟增長。如何實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，并支撐起全國的經(jīng)濟增長，是重點開發(fā)區(qū)未來面臨的首要問題。為此，我們設(shè)置了“GDP增長速度”、“財政收入增長速度”、“實際利用外商直接投資增長速度”等三個具體考核指標。②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如何加快推進新型工業(yè)化進程，有效承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是重點開發(fā)區(qū)未來面臨的又一主要問題。為此，我們設(shè)置了“工業(yè)增加值占GDP比重”、“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重”這樣兩個三級考核指標。③空間結(jié)構(gòu)。雖然重點開發(fā)區(qū)在大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，相對優(yōu)化開發(fā)區(qū)擁有較多適宜開發(fā)的國土空間，但也應(yīng)集約開發(fā)，提高空間利用效率。因此，同樣設(shè)置了“新增建設(shè)用地面積占地區(qū)總面積的比重”、“單位建設(shè)用地面積產(chǎn)出率”這樣兩個三級指標。④人口分布。重點開發(fā)區(qū)在集聚經(jīng)濟的同時，必須相應(yīng)通過市場化機制調(diào)節(jié)或國家政策的鼓勵集聚相應(yīng)的人口，因此，我們在人口分布二級指標下設(shè)置了“城市人口密度”、“人口凈遷入率”這兩個具體考核指標。

（2）公共服務(wù)。作為一級共同指標，其下面設(shè)置的二級指標同樣為基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療以及教育發(fā)展，但是考慮到重點開發(fā)區(qū)的特殊性，在三級指標的設(shè)置上則有所不同。①基礎(chǔ)設(shè)施。相比于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，這里增加了兩個考核指標，即“每萬人擁有公交車輛數(shù)”、“通硬化公路行政村比重”。這是考慮到重點開發(fā)區(qū)在大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍和建設(shè)規(guī)模也必須同步增大。②社會保障。和優(yōu)化開發(fā)區(qū)一樣，仍采用“基本養(yǎng)老保險參保率”和“社會保障支出占財政支出的比重”來衡量。③衛(wèi)生醫(yī)療。相比于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，這里增加了一個考核指標，采用“衛(wèi)生事業(yè)費占財政支出的比重”、“每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”、“新型農(nóng)村合作醫(yī)療參與率”、“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保率”四個具體指標來衡量，主要是考慮到隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，重點開發(fā)區(qū)的衛(wèi)生醫(yī)療條件也需要有顯著的改善。④教育發(fā)展。相比于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，這里保留了“人均財政教育經(jīng)費”、“人均受教育年限”等兩個考核指標，但是用“中等職業(yè)學(xué)校入學(xué)率”替換了“普通高中入學(xué)率”指標。這主要是考慮到重點開發(fā)區(qū)在大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，需要大批懂技術(shù)的熟練勞動力，職業(yè)技術(shù)教育應(yīng)放在優(yōu)先發(fā)展的位置。

表1 優(yōu)化開發(fā)區(qū)政府政績考核指標體系

（3）人民生活。其二、三級指標的設(shè)置與優(yōu)化開發(fā)區(qū)相同，相關(guān)說明這里從略。

（4）資源環(huán)境。鑒于重點開發(fā)區(qū)在加速推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，也需要注意環(huán)境保護，這里仍從“環(huán)境治理”和“環(huán)境質(zhì)量”兩方面考核，相應(yīng)的三級指標的設(shè)置也與優(yōu)化開發(fā)區(qū)相同，故也從略。

2.3 限制開發(fā)區(qū)的政府政績考核指標

限制開發(fā)區(qū)要限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，這類區(qū)域具體分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)兩種類型。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的政績考核應(yīng)突出“農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先”這一主體功能定位，著重考核其增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的情況；而重點生態(tài)功能區(qū)的政績考核則應(yīng)突出“生態(tài)保護優(yōu)先”這一主體功能能定位，著重考核其生態(tài)建設(shè)情況。因此，對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，可考慮設(shè)置農(nóng)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和人民生活3個一級考核指標；而對于重點生態(tài)功能區(qū)，可考慮設(shè)置生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)和人民生活3個一級考核指標。

（1）農(nóng)業(yè)發(fā)展。為考核農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)保護耕地、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況，可以設(shè)置兩個二級指標，即財政支持、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。其中，“財政支持”著重反映地方財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度，可以用“財政用于農(nóng)林水事務(wù)的支出比重”這一指標來進行考核?！稗r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”的考核，應(yīng)該包括耕地保護、農(nóng)田水利設(shè)施的維護與使用、農(nóng)業(yè)機械的購置以及糧食增產(chǎn)情況等多個方面，為此我們設(shè)置了“人均耕地面積”、“農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)”、“單位播種面積農(nóng)業(yè)機械總動力”、“農(nóng)林牧漁業(yè)從業(yè)人口比重”、“農(nóng)民人均糧食產(chǎn)量”這樣五個具體考核指標。

表2 重點開發(fā)區(qū)政府政績考核指標體系

（2）生態(tài)建設(shè)。為考核重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)建設(shè)情況，可以設(shè)置兩個二級指標，即財政支持、生態(tài)保護。其中，“財政支持”著重反映地方財政對生態(tài)建設(shè)的支持力度，可以用“財政用于環(huán)境保護的支出比重”這一指標來進行考核。“生態(tài)保護”的考核，則最好針對不同類型生態(tài)功能區(qū)（水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型、生物多樣性維護型）分別設(shè)置“森林覆蓋率”、“草原植被覆蓋度”、“水土流失面積治理率”、“森林病蟲害防治率”、“生物多樣性區(qū)域面積增加率”、“主要污染物排放達標率”這六個具體考核指標。

（3）公共服務(wù)。作為一級共同指標，對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，我們認為仍應(yīng)設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療以及教育發(fā)展四個二級考核指標，但是考慮到限制開發(fā)區(qū)的特殊性，在三級指標的設(shè)置上則可以有所不同。①基礎(chǔ)設(shè)施。鑒于限制開發(fā)區(qū)的人口密度小，可以考慮采用“每萬人擁有道路長度”、“通硬化公路行政村比重”這樣兩個指標，重點考核交通設(shè)施建設(shè)情況和居民出行的方便程度。②社會保障。仍采用“基本養(yǎng)老保險參保率”和“社會保障支出占財政支出的比重”來衡量。③衛(wèi)生醫(yī)療。鑒于限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)業(yè)人口比重較大、衛(wèi)生醫(yī)療條件相對較差的現(xiàn)實，可采用“衛(wèi)生事業(yè)費占財政支出的比重”、“新型農(nóng)村合作醫(yī)療參與率”、“每千人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)”、“每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”四個指標來衡量。④教育發(fā)展?？梢圆捎谩叭司斦逃?jīng)費”、“人均受教育年限”和“每百平方公里小學(xué)數(shù)量”三個具體指標，分別考核財政對教育的支持力度、人口文化素質(zhì)的提高情況以及小學(xué)布局的改善情況。

（4）人民生活。關(guān)于限制開發(fā)區(qū)的人民生活，我們?nèi)灾鲝垙摹笆杖搿焙汀跋M”這兩個方面來衡量，并且其具體考核指標的設(shè)置也與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)相同，這里從略。

表3 限制開發(fā)區(qū)政府政績考核指標體系

2.4 禁止開發(fā)區(qū)的政府政績考核指標

禁止開發(fā)區(qū)是按照自然或法定邊界為基本單元劃分的，所占面積很小，從其地理分布上看，位于其它三類主體功能區(qū)域之中。禁止開發(fā)區(qū)的核心區(qū)未來要實現(xiàn)無人居住，而在緩沖區(qū)內(nèi)除管護人員外要大量減少人口。這類區(qū)域主要應(yīng)考核日常管護及宣傳教育工作現(xiàn)狀、法制建設(shè)和執(zhí)法情況、保護對象完好程度、保護目標實現(xiàn)情況等方面。因此，對于禁止開發(fā)區(qū)，我們僅設(shè)置“資源管護”這樣1個一級考核指標，然后設(shè)置三個二級考核指標：“財政支持”、“管護設(shè)施”和“管護能力”。其中，“財政支持”著重考核地方政府為保護各類自然和文化資源所投入的經(jīng)費及使用情況，具體的考核指標為“專項保護經(jīng)費撥款增長率”、“地方旅游收入用于保護區(qū)管理的比重”?！肮茏o設(shè)施”則著重考核各類保護區(qū)的管理部門為維系日常管護所必備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，其具體的三級考核指標為“管理站點巡護及執(zhí)法通道所占比例”、“防火防災(zāi)等應(yīng)急設(shè)備完好率”、“每平方公里自然生態(tài)和遺跡監(jiān)測站點數(shù)量”、“每平方公里宣教設(shè)施數(shù)量”?！肮茏o能力”旨在考核各管護區(qū)為達到保護目標應(yīng)具備的基本能力及實現(xiàn)情況，主要包括“保護區(qū)專業(yè)技術(shù)管護人員占比”、“保護區(qū)違法違紀案件處理率”、“保護區(qū)空氣及水質(zhì)達標率”這三個具體指標。

表4 禁止開發(fā)區(qū)政府政績考核指標體系

3 應(yīng)用中需注意的問題及研究展望

3.1 應(yīng)用中需注意的問題

3.1.1 主體功能區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫的建設(shè)問題

主體功能區(qū)是依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，在統(tǒng)籌考慮未來我國人口的分布、經(jīng)濟的布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的基礎(chǔ)上，突破行政區(qū)界線來進行規(guī)劃的，相關(guān)的主體功能區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫的建設(shè)還很滯后，合適的數(shù)據(jù)資料極其匱乏。目前還只能依托現(xiàn)有的行政區(qū)劃來進行具體的考核評價。即便如此，從“十二五”切實推進主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略來考慮，加快建立與主體功能區(qū)相配套的統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，必須盡快提到實際統(tǒng)計部門的日程上來。

3.1.2 指標體系中各指標權(quán)重的確定問題

在實際應(yīng)用中，指標體系中各指標權(quán)重的確定會直接影響考核評價的結(jié)果，如何科學(xué)合理地確定權(quán)重，突出區(qū)域主體功能，是實際應(yīng)用中應(yīng)重視的又一關(guān)鍵點。

3.1.3 考核結(jié)果在區(qū)域間的橫向?qū)Ρ葐栴}

上述考核指標的具體設(shè)置雖兼顧了共同指標和差異指標，但以區(qū)域主體功能為中心設(shè)置的“差異指標”在各類區(qū)域之間差異巨大，即使是“共同指標”，在三級指標的設(shè)置上也稍有區(qū)別。所以，我們建議在運用上述考核指標體系進行政績考核，特別是在區(qū)域間進行橫向?qū)Ρ葧r，對于“差異指標”應(yīng)該在同類主體功能區(qū)之間進行比較；而對于“共同指標”則可以在各類主體功能區(qū)之間進行比較，但三級指標的對比仍以同類主體功能區(qū)之間的比較為主。

3.2 研究展望

本文對主體功能區(qū)規(guī)劃下地方政府政績考核指標體系的研究僅僅是一個初步的探索，目的是使其起到激勵和約束地方政府行為，更好地推進主體功能區(qū)建設(shè)的作用。但是，限于量化技術(shù)和資料獲取等困難，有些帶有主觀性的指標沒有納入考核體系，這是指標體系設(shè)計的不完善之處。因為在實踐中，不是所有的考核點都能夠客觀地量化，這時適當引入一些主觀評價指標很有必要。比如關(guān)于禁止開發(fā)區(qū)，就涉及保護對象完好程度、保護目標實現(xiàn)情況等方面的主觀評價，但由于主觀評價指標需要針對特定的評價對象來設(shè)計，而且缺乏一個合理的、統(tǒng)一的判斷標準，故此我們沒有設(shè)置具體的主觀評價指標。未來需要在這方面做進一步的改進。

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