論立法規(guī)劃制度的必要性

□ 沈廣明

立法執(zhí)法司法

論立法規(guī)劃制度的必要性

□ 沈廣明

立法規(guī)劃一般被認(rèn)為是一定的國(guó)家機(jī)關(guān)，依照一定的職權(quán)，在立法政策與原則的指導(dǎo)下，根據(jù)一定的方式、程序與技術(shù)，對(duì)立法及其進(jìn)程進(jìn)行的系統(tǒng)安排與設(shè)計(jì)[1]。在我國(guó)，立法規(guī)劃作為一項(xiàng)立法慣例，發(fā)端于二十世紀(jì)八十年代。1981年9月，國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法工作的幾點(diǎn)建議》，明確立法規(guī)劃的重要性，提出要“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法的全面規(guī)劃”；同年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)制定1982～1986年經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃，開(kāi)我國(guó)立法規(guī)劃之先河。1988年7月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議印發(fā)了《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》，并于1991年七屆全國(guó)人大常委會(huì)制定了1991年10月至1993年3月立法規(guī)劃，這也是全國(guó)人大常委會(huì)制定的第一次正式立法規(guī)劃。從八屆起，歷屆全國(guó)人大常委會(huì)均在屆初制定五年立法規(guī)劃，截至目前已經(jīng)制定6個(gè)立法規(guī)劃。地方人大自1988年以來(lái)，也逐漸開(kāi)始制定立法規(guī)劃。目前我國(guó)已形成具有中國(guó)特色的立法規(guī)劃制度。立法實(shí)踐的進(jìn)步促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等各方面的發(fā)展。然而，立法規(guī)劃在實(shí)施中也暴露了很多問(wèn)題，立法規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率不高不禁令人質(zhì)疑其存在的必要性；立法規(guī)劃的提案主體單一，致使部分學(xué)者擔(dān)心立法規(guī)劃被部門(mén)利益“綁架”，淪為某些政府部門(mén)攫取權(quán)力的工具，從而主張取消立法規(guī)劃。針對(duì)以上問(wèn)題，筆者主要以全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃為視角，厘清立法規(guī)劃的歷史發(fā)展脈絡(luò)，探究其產(chǎn)生的背景條件，明晰立法規(guī)劃本質(zhì)，以此論證立法規(guī)劃是否有存在之必要；若有存在的必要，則探討完善立法規(guī)劃的可行路徑。

一、立法規(guī)劃產(chǎn)生的歷史條件決定了其仍有存在之必要

我國(guó)于1978年后開(kāi)始大規(guī)模立法。為了改變法律制度極其不完備的客觀情況和適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，黨的十一屆三中全會(huì)確定了發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的基本方針，因而立法工作就成為了國(guó)家面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。鄧小平在十一屆三中全會(huì)的主題報(bào)告中曾說(shuō)：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。現(xiàn)在的問(wèn)題是法律很不完備，很多法律還沒(méi)有制定出來(lái)?！蓖瑫r(shí)，考慮到當(dāng)時(shí)巨大的立法工作量以及人力的匱乏，他強(qiáng)調(diào)“法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn)”“成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待‘成套設(shè)備’?？傊斜葲](méi)有好，快搞比慢搞好”[2]。因此，從那時(shí)起，我國(guó)開(kāi)始了對(duì)立法數(shù)量和立法效率的追求。從表1中我們可以看出，不論是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)還是部門(mén)規(guī)章的數(shù)量，1949年至1978年和1979年至今兩個(gè)階段均有非常顯著的差異。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法律的立法數(shù)量是改革開(kāi)放前的18.47倍，行政法律的立法數(shù)量是改革開(kāi)放前的8.37倍，部門(mén)規(guī)章的立法數(shù)量是改革開(kāi)放前的129.05倍。

改革開(kāi)放后立法數(shù)量的飛速增長(zhǎng)是立法規(guī)劃產(chǎn)生的重要因素之一。從表1中我們可看出，在1979年至1988年這十年期間，我國(guó)的立法數(shù)量較之1949年至1978年這前三十年有極為明顯的膨脹。其中，1979年至1988年此10年間制定法律的數(shù)量是前30年的3.09倍，行政法規(guī)的數(shù)量是前30年的2.58倍，部門(mén)規(guī)章的數(shù)量是前30年的15.24倍。而立法規(guī)劃有著“防止立法工作中的重復(fù)、分散現(xiàn)象，避免不必要的立法活動(dòng)；有助于各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和有準(zhǔn)備地參加立法活動(dòng)，提高立法質(zhì)量和立法工作效率[4]”的優(yōu)勢(shì)，正好能消除立法數(shù)量激增帶來(lái)的負(fù)面影響。

另一方面，1978年后發(fā)展形勢(shì)的復(fù)雜多變需要借助立法規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排。二十世紀(jì)七十年代末至八十年代中期，對(duì)外開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢(shì)發(fā)展很快，出現(xiàn)的一系列新的問(wèn)題，如：對(duì)外資的引進(jìn)與控制、對(duì)合資企業(yè)的監(jiān)督管理等，都需要及時(shí)立法予以規(guī)范，但對(duì)部分問(wèn)題的處理又缺乏經(jīng)驗(yàn)。在此背景下，立法工作的統(tǒng)籌規(guī)劃事宜被提上了全國(guó)人大常委會(huì)的議事日程。1985年1月22日至23日，全國(guó)人大常委會(huì)召集省級(jí)人大常委會(huì)的相關(guān)負(fù)責(zé)人就經(jīng)濟(jì)體制改革的立法問(wèn)題進(jìn)行座談。時(shí)任六屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真在會(huì)上指出：“立法應(yīng)該搞個(gè)計(jì)劃”“而且是搞聯(lián)系實(shí)際的計(jì)劃”“大家全面系統(tǒng)地研究一下，哪些是主要的先解決，也就是提出一個(gè)工作計(jì)劃”[5]。顯然，此處彭真同志所指的“工作計(jì)劃”就是對(duì)立法的整體規(guī)劃。1988年4月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)萬(wàn)里在會(huì)上首次正式提出要制定五年立法規(guī)劃，拉開(kāi)了全國(guó)人大常委會(huì)制定立法規(guī)劃的序幕。

當(dāng)下，孕育立法規(guī)劃的社會(huì)條件仍未改變，立法規(guī)劃有存在和發(fā)展的必要性。首先，改革仍是當(dāng)前國(guó)家發(fā)展的主旋律，并且已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。十八屆三中全會(huì)以“全面深化改革”為主題，并且與十一屆三中全會(huì)以來(lái)的前6次三中全會(huì)不同。盡管前6次會(huì)議也都與改革有關(guān)，但主題僅是某一方面改革，這次則包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明以及國(guó)防和軍隊(duì)改革、黨的建設(shè)制度改革等方方面面。其次，今后改革需要立法引領(lǐng)。如果說(shuō)“摸著石頭過(guò)河”曾是中國(guó)人改革開(kāi)放初期突破體制窠臼、探索發(fā)展新路的形象說(shuō)法，那么，對(duì)于已進(jìn)入改革深水區(qū)的中國(guó)，這種“先實(shí)踐再規(guī)范”的模式已不合時(shí)宜。全面深化改革，需要“沿著法治過(guò)河”。皆大歡喜的改革已基本完成，剩下的都是難啃的硬骨頭。教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、環(huán)境、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等不少領(lǐng)域的改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身。如果沒(méi)有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障，改革者如履薄冰，反對(duì)改革者理直氣壯，既得利益格局固化，腐敗風(fēng)險(xiǎn)加大，勢(shì)必影響改革深入發(fā)展[6]。再次，立法仍需事前規(guī)劃統(tǒng)籌，使立法工作高效、快速、穩(wěn)步推進(jìn)。十八屆三中全會(huì)為改革制訂了時(shí)間表，要求“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[7]。此次全面深化改革有方向，更有重點(diǎn)，立法工作應(yīng)當(dāng)順應(yīng)改革需求，分清輕重緩急有條不紊地開(kāi)展，因而只有做好立法規(guī)劃，科學(xué)、合理部署立法工作，才能實(shí)現(xiàn)立法指引改革的目的。此外，雖然三十多年來(lái)我國(guó)法律數(shù)量明顯增加，已基本做到有法可依，但如何提高立法質(zhì)量、修改和完善現(xiàn)有法律依舊是立法實(shí)踐中亟待解決的問(wèn)題，立法工作可以說(shuō)更為艱巨和復(fù)雜，立法規(guī)劃的制定就如戰(zhàn)役發(fā)動(dòng)前的排兵布陣，是必不可少、至關(guān)重要的立法環(huán)節(jié)。

二、從法律體系建設(shè)的角度看，立法規(guī)劃是法律系統(tǒng)化、科學(xué)化的必要手段

從立法規(guī)劃的性質(zhì)看，它是一種宏觀的立法技術(shù)。立法技術(shù)是在一定的立法制度中歷史地形成的最合理地制定和正確地表述法律規(guī)定和條文以達(dá)到最完美的表達(dá)形式的規(guī)則的總和[8]。按照立法技術(shù)的對(duì)象和范圍，我們可以將其分為微觀立法技術(shù)和宏觀立法技術(shù)。前者是在法律內(nèi)在結(jié)構(gòu)編排、法律語(yǔ)言表達(dá)等層面運(yùn)用的技術(shù)和方法，涵蓋法律制定、廢止、修改、解釋過(guò)程的具體操作技巧。而后者主要解決各種法律、法規(guī)、規(guī)章之間關(guān)系的系統(tǒng)性和和諧性。在立法的急與緩、需要與可能、粗與細(xì)、穩(wěn)定與變化、原則與靈活性方面保持科學(xué)的統(tǒng)一，并促使立法與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展保持一致。立法規(guī)劃是在立法預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上對(duì)立法時(shí)機(jī)與立法秩序的宏觀把握，是一種宏觀的立法技術(shù)[9]。

立法規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)立法體系合理化、科學(xué)化的必要手段。立法體系是國(guó)家制定并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范性文件的系統(tǒng)，以及政府依其職權(quán)范圍頒布的具有規(guī)范性的決定、命令等[10]。它是由各級(jí)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的各類(lèi)規(guī)范性法律文件所形成的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體構(gòu)成，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、自治條例與單行條例、國(guó)際條約等。為保證立法體系內(nèi)部效力等級(jí)的協(xié)調(diào)性和內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的一致性，立法規(guī)劃作為一項(xiàng)系統(tǒng)化的技術(shù)，對(duì)立法的科學(xué)設(shè)計(jì)與安排，有助于達(dá)成立法體系的科學(xué)化。

“凡事預(yù)則立”。在我國(guó)，立法規(guī)劃的實(shí)施對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成起到了積極的推動(dòng)作用。1978年，中共十一屆三中全會(huì)提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)方針，此后全國(guó)人大及其常委會(huì)加緊全面立法工作。經(jīng)過(guò)七屆、八屆兩次全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃后，至1988年3月八屆全國(guó)人大任期結(jié)束，我國(guó)初步形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系框架。九屆全國(guó)人大對(duì)立法規(guī)劃做出進(jìn)一步改進(jìn)，提出“年度有計(jì)劃、五年有規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)有綱要”的要求，制定了到任期結(jié)束實(shí)現(xiàn)初步形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)。隨后，十屆全國(guó)人大確定了基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)。2011年3月10日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上宣布：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。我們用30年走過(guò)了西方資本主義國(guó)家兩三百年的歷史，實(shí)現(xiàn)了法治建設(shè)的歷史性成就，這其中五屆全國(guó)人大對(duì)立法工作的高度重視以及全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的穩(wěn)步推進(jìn)功不可沒(méi)，發(fā)揮了重要作用[11]。

三、從階級(jí)利益的角度看，立法規(guī)劃制度契合統(tǒng)治者利益因而不可輕易廢止

首先，從利益維護(hù)的角度看，立法規(guī)劃制度本身符合統(tǒng)治者需求。立法的本質(zhì)是社會(huì)利益的集中性配置，立法過(guò)程是各方利益博弈的過(guò)程。馬克思曾言：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益相關(guān)?！盵12]利益反映的是對(duì)社會(huì)資源的控制，利益的大小取決于對(duì)資源量的多少。然而資源必然是有限的，這就決定了人們之間不可避免的利益沖突。法律作為統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治的工具，一方面是要在各方利益沖突之間尋找到一個(gè)平衡各方利益的“黃金分割點(diǎn)”[13]，定紛止?fàn)幰跃S護(hù)其統(tǒng)治；另一方面，它也必然在兼顧階級(jí)同盟和被統(tǒng)治者利益的基礎(chǔ)上更多地反映執(zhí)政者和政府的自身利益。因此，立法規(guī)劃制度本身符合統(tǒng)治者需求，不可輕易廢止。

其次，從其性質(zhì)看，立法規(guī)劃有程序性特點(diǎn)，但對(duì)立法有實(shí)質(zhì)影響，必須由統(tǒng)治者掌握。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將立法程序分為三個(gè)階段：立法的準(zhǔn)備程序；法律案的提出和審議程序；法律案的表決和法律的公布，指出立法準(zhǔn)備程序是正式立法程序開(kāi)始前進(jìn)行的立法準(zhǔn)備活動(dòng)，立法準(zhǔn)備程序包括立法規(guī)劃和計(jì)劃、法律案的起草等內(nèi)容[14]。立法規(guī)劃位于立法鏈的最前端，在我國(guó)一般只有被列入全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃的法律案才可能進(jìn)一步列入年度立法計(jì)劃，再由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，最后頒布施行。可見(jiàn)，立法規(guī)劃雖具有程序性、階段性特點(diǎn)，但對(duì)隨后的立法過(guò)程有實(shí)質(zhì)性影響，其作為立法權(quán)的重要組成部分也應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)治者掌握。在實(shí)踐中，《關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃及年度立法計(jì)劃的制定工作程序》的規(guī)定，人大常委會(huì)辦公廳會(huì)向有權(quán)提出法律案的機(jī)關(guān)如全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委法制局和各人民團(tuán)體發(fā)出通知，征集立法項(xiàng)目建議。所以，人大立法規(guī)劃中立法項(xiàng)目的主要來(lái)源，一是政府部門(mén)提出的立法建議；二是人大常委會(huì)及人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作部門(mén)提出的立法建議。隨后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)各方立法建議進(jìn)行匯總，審查編制立法規(guī)劃草案，交由委員長(zhǎng)會(huì)議審議、表決，委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)后，報(bào)請(qǐng)中共中央批準(zhǔn)，最后再由全國(guó)人大常委會(huì)公布該立法規(guī)劃。其中，“報(bào)請(qǐng)中共中央批準(zhǔn)”也表明了立法規(guī)劃的最終決策權(quán)是在中國(guó)共產(chǎn)黨。

此外，立法規(guī)劃是政策法制化的媒介，對(duì)國(guó)家、政黨政策的推行起著積極作用。在我國(guó)，政策的作用和影響力尤為巨大，極為強(qiáng)調(diào)政黨的政策?！掇o海》中政策被解釋為“國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行為準(zhǔn)則。具有鮮明的階級(jí)性。無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨在馬克思主義基本原理指導(dǎo)下，從實(shí)際出發(fā)，制訂和執(zhí)行正確的政策，是革命建設(shè)事業(yè)獲得勝利的重要保證”[15]。政策體現(xiàn)了國(guó)家或政府在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而確定的行為準(zhǔn)則和謀略，和對(duì)利益進(jìn)行價(jià)值選擇和分配的政治過(guò)程。政策合法化的方式就是通過(guò)立法使其獲得法律的確認(rèn)。在立法過(guò)程中，為達(dá)到一定的立法目標(biāo)，國(guó)家或政黨對(duì)立法進(jìn)行籌劃與安排，確定立法原則和行為準(zhǔn)則，以實(shí)現(xiàn)對(duì)立法所涉及的利益的分配。同時(shí)，立法規(guī)劃是政策的具體化、成文化。政策的抽象性、隨意性須以一定的形式表現(xiàn)出來(lái)，而對(duì)于立法項(xiàng)目的系統(tǒng)安排、對(duì)立法內(nèi)容的選擇設(shè)計(jì)、對(duì)法案草案的起草與提出時(shí)機(jī)的把握才能使政策順利體現(xiàn)到立法之中。立法規(guī)劃顯示出執(zhí)政黨和政府對(duì)立法進(jìn)程的總體把握，是政策最集中的體現(xiàn)。政策如何轉(zhuǎn)化為法律是執(zhí)政黨或政府推動(dòng)立法的重要?jiǎng)恿Α?guó)家或政黨通過(guò)立法規(guī)劃將體現(xiàn)政策的立法項(xiàng)目進(jìn)行安排，并促使立法部門(mén)盡快通過(guò)法律，積極推動(dòng)國(guó)家的法制化進(jìn)程。

四、對(duì)學(xué)者有關(guān)立法規(guī)劃質(zhì)疑的回應(yīng)

（一）對(duì)立法規(guī)劃中政府部門(mén)利益法規(guī)化傾向應(yīng)警惕，但不必過(guò)分擔(dān)憂(yōu)

在立法規(guī)劃草案中立法建議的來(lái)源中，除了人大常委會(huì)及人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)外便是國(guó)務(wù)院各部門(mén)，所占比重較大，致使學(xué)者擔(dān)憂(yōu)立法規(guī)劃中部門(mén)利益傾向的問(wèn)題[16]。但事實(shí)上，立法規(guī)劃中的立法項(xiàng)目只是一個(gè)籠統(tǒng)的建議，具體的立法草案的擬定和提交審議屬于立法的第二階段。立法規(guī)劃雖然掌握了立法項(xiàng)目的源頭，但并沒(méi)有條件成為維護(hù)政府部門(mén)“私利”的工具；真正能起到利益分配、權(quán)力掌控作用的是闡明權(quán)利義務(wù)關(guān)系的具體法律條文。因此，關(guān)鍵點(diǎn)在于法律案的起草或提請(qǐng)審議單位。在全國(guó)人大常委會(huì)歷年立法規(guī)劃列明的法律案牽頭起草或提請(qǐng)審議單位中，國(guó)務(wù)院部門(mén)所占的比重更值得關(guān)注。

全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或起草單位統(tǒng)計(jì)表（表2）[17]

從表2中我們可以看出，人大部門(mén)參與起草或提請(qǐng)審議的法律案在立法規(guī)劃總數(shù)中占的比重有逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)，七屆所占比重為23.53%，八屆為30.26%，九屆為43.82%，十屆為43.42%，十一屆為28.13%，十二屆為26.47%；而國(guó)務(wù)院參與起草或提請(qǐng)審議的法律案在立法規(guī)劃總數(shù)中所占比重則呈下降趨勢(shì)，七屆占74.51%，八屆占57.24%，九屆占49.44%，十屆占51.32%，十一屆占71.88%，十二屆占61.76%。因此，對(duì)立法規(guī)劃中政府部門(mén)利益法規(guī)化傾向應(yīng)當(dāng)警惕，但不必過(guò)分擔(dān)憂(yōu)。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)務(wù)院作為一線的工作部門(mén)掌握的實(shí)際情況較多，立法更具有可行性和針對(duì)性，這是好的一面；立法帶有部門(mén)利益傾向難以避免，關(guān)鍵是平衡好部門(mén)私利和公眾利益。

（二）立法規(guī)劃實(shí)現(xiàn)率不高的情況已逐步改善

有學(xué)者認(rèn)為“立法是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，計(jì)劃可能只是一種美好的設(shè)想，在現(xiàn)實(shí)生活中無(wú)法得到有效實(shí)現(xiàn)”[18]，其中很重要的一個(gè)原因是立法規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率不高，致使他們并不看好立法的提前安排與計(jì)劃。但從歷屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的落實(shí)情況看，前述學(xué)者的看法似乎過(guò)于悲觀。立法規(guī)劃一般包括兩類(lèi)：一類(lèi)是本屆內(nèi)審議的法律草案，二類(lèi)是研究起草條件成熟時(shí)安排審議的法律草案。事實(shí)上，歷屆一類(lèi)草案的審議率均在60%以上，并有逐年遞增趨勢(shì)；且經(jīng)審議的法律案絕大部分均能審議通過(guò)成為法律。一類(lèi)和二類(lèi)草案的審議通過(guò)率在七屆時(shí)雖然只有18.75%，但到十屆全國(guó)人大任期結(jié)束已達(dá)52.63%?？梢?jiàn)，我國(guó)在立法規(guī)劃的工作上已經(jīng)投入大量精力[19]，并已取得良好效果，我們應(yīng)當(dāng)、也有理由對(duì)立法規(guī)劃實(shí)現(xiàn)率的未來(lái)走勢(shì)充滿(mǎn)信心。另外，不難發(fā)現(xiàn)，八、九、十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)的法律基本上都是立法規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目；即使沒(méi)有完成的立法項(xiàng)目基本都會(huì)繼續(xù)列入下一屆的立法規(guī)劃中[20]。這也保證了立法規(guī)劃的延續(xù)性和連貫性，進(jìn)一步保障立法規(guī)劃實(shí)現(xiàn)率。

歷屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃落實(shí)情況統(tǒng)計(jì)表（表3）[21]

五、余論

立法規(guī)劃是我國(guó)法律體系不健全與國(guó)家發(fā)展對(duì)法制強(qiáng)烈需求這對(duì)矛盾的必然產(chǎn)物，并契合統(tǒng)治階級(jí)利益及最廣大人民群眾利益。當(dāng)下，孕育立法規(guī)劃的歷史條件并未發(fā)生根本性變化，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系需要進(jìn)一步完善，現(xiàn)行法律的修改與補(bǔ)充依舊任重道遠(yuǎn)。因此，立法規(guī)劃存在有其必要性，不可輕易廢止。但必要不等于毫無(wú)問(wèn)題，立法規(guī)劃在實(shí)踐中還有著許多不容忽視的理論問(wèn)題。比如：如何更科學(xué)地設(shè)置立法規(guī)劃制定起始時(shí)間、立法規(guī)劃中立法建議提出主體的范圍界定、立法規(guī)劃中立法論證機(jī)制的構(gòu)建等等。此外，還有一值得思考的現(xiàn)象是立法規(guī)劃至今只作為一項(xiàng)立法慣例存在和運(yùn)行，我國(guó)并未在法律層面上對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)[22]。筆者認(rèn)為，不管是從警惕有關(guān)部門(mén)通過(guò)立法規(guī)劃濫用權(quán)力、以權(quán)謀私，還是從完善立法規(guī)劃制度考慮，較為理想的做法是將立法規(guī)劃制度納入立法法，明確立法規(guī)劃為立法程序中的必要程序之一，從而使該制度本身并入法制軌道。

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[1][9]李雅琴：《論立法規(guī)劃的性質(zhì)》，載《河北法學(xué)》2010年第9期。

[2]鄧小平：《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第146～147頁(yè)。

[3]表格數(shù)據(jù)源自北大法律信息網(wǎng)，統(tǒng)計(jì)時(shí)間截至2014年7月26日。

[4]闞珂：《回望全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃工作》，載《中國(guó)人大》2013年第21期。

[5]彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第503頁(yè)。

[6]李志暉：《述評(píng)：中國(guó)立法先行引領(lǐng)改革》，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/18/c_1112073 95.htm.

[7]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）。

[8]孫琬鐘：《立法學(xué)教程》，中國(guó)法制出版社1990年版，第170～171頁(yè)。

[10]《法學(xué)詞典》，上海辭書(shū)出版社1984年版。

[11]馮玉軍：《創(chuàng)新思維科學(xué)編制立法規(guī)劃》，載《法制日?qǐng)?bào)》2013年5月4日第3版。

[12]馬克思：《關(guān)于新聞出版自由和公布省等級(jí)會(huì)議辯論情況的辯論》；載《馬克思恩格斯全集（第1卷）》，人民出版社1995年版，第187頁(yè)。

[13]何建輝：《立法：利益表達(dá)的過(guò)程》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第5期。

[14]劉明利：《立法學(xué)》，山東大學(xué)出版社2002年版，第130頁(yè)。

[15]《辭?！?，上海辭書(shū)出版社1980版，第1465頁(yè)。

[16]參見(jiàn)沈國(guó)明：《關(guān)于立法規(guī)劃的斷想》，載《上海人大》2008年第5期。另外，地方立法規(guī)劃也有相同問(wèn)題。參見(jiàn)趙靜波：《地方立法準(zhǔn)備的改革與完善》，載《當(dāng)代法學(xué)》2003年第8期。穆中杰：《地方立法立項(xiàng)機(jī)制的實(shí)然回顧及反思》，載《法治研究》2007年第6期。

[17]表格2數(shù)據(jù)來(lái)自歷年全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。由于已公布的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃部分項(xiàng)目未注明提請(qǐng)審議或牽頭起草單位，所以該屆數(shù)據(jù)僅供參考。

[18]李雅琴：《立法規(guī)劃的制定標(biāo)準(zhǔn)及程序控制》，載《天津法學(xué)》2010年第4期。

[19]完成立法規(guī)劃是判斷全國(guó)人大常委會(huì)工作質(zhì)量的重要指標(biāo)，因此全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法規(guī)劃工作高度重視，其在2004年工作報(bào)告中也提到“要求各部門(mén)、各單位高度重視，落實(shí)責(zé)任，密切配合，確保立法規(guī)劃如期實(shí)現(xiàn)”。

[20]梁存寧：《論“規(guī)劃立法”模式的成功與不足》，載《人大研究》2013年第2期。

[21]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)二局：《中華人民共和國(guó)立法統(tǒng)計(jì)》，中國(guó)民主法治出版社2008年版，第326頁(yè)。

[22]《立法法》中并未出現(xiàn)“立法規(guī)劃”一詞，《立法法釋義》中也僅出現(xiàn)一次。

[1]李雅琴：《論立法規(guī)劃的性質(zhì)》，載《河北法學(xué)》2010年第9期。

[2]鄧小平：《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第146～147頁(yè)。

[3]闞珂：《回望全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃工作》，載《中國(guó)人大》2013年第21期。

[4]彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第503頁(yè)。

[5]孫琬鐘：《立法學(xué)教程》，中國(guó)法制出版社1990年版，第170～171頁(yè)。

[6]馬克思：《關(guān)于新聞出版自由和公布省等級(jí)會(huì)議辯論情況的辯論》；載《馬克思恩格斯全集（第1卷）》，人民出版社1995年版，第187頁(yè)。

[7]何建輝：《立法：利益表達(dá)的過(guò)程》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第5期。

[8]劉明利：《立法學(xué)》，山東大學(xué)出版社2002年版，第130頁(yè)。

[9]沈國(guó)明：《關(guān)于立法規(guī)劃的斷想》，載《上海人大》2008年第5期。

[10]穆中杰：《地方立法立項(xiàng)機(jī)制的實(shí)然回顧及反思》，載《法治研究》2007年第6期。

[11]李雅琴：《立法規(guī)劃的制定標(biāo)準(zhǔn)及程序控制》，載《天津法學(xué)》2010年第4期。

[12]《中華人民共和國(guó)立法統(tǒng)計(jì)》，中國(guó)民主法治出版社2008年版，第326頁(yè)。

[13]梁存寧：《論“規(guī)劃立法”模式的成功與不足》，載《人大研究》2013年第2期。

（作者系華東政法大學(xué)研究生教育院憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生）