政府預(yù)算透明度問(wèn)題探討

孟曉

[提要] 預(yù)算管理是財(cái)政管理的基礎(chǔ)和前提，而預(yù)算透明度直接體現(xiàn)了預(yù)算管理的好壞。現(xiàn)行財(cái)政管理中存在的種種問(wèn)題和預(yù)算的基本特征都說(shuō)明了增強(qiáng)預(yù)算透明度的必要性和迫切性。

關(guān)鍵詞：財(cái)政管理；政府預(yù)算；預(yù)算透明度；法治政府

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2013年12月9日

一、預(yù)算透明理論淵源

在政治理論發(fā)展史上，邊泌在論述法治政府的基本要求時(shí)一再?gòu)?qiáng)調(diào)，透明管理和公開(kāi)運(yùn)作是法治政府進(jìn)行公共管理的核心原則。首先，透明是民主政府的內(nèi)在要求。只有在信息透明的情況下，選民才能理解政府的計(jì)劃。而民主政府能夠有效運(yùn)作的一個(gè)重要前提就是，選民能夠基于對(duì)政府承諾與實(shí)際績(jī)效的比較，用選票來(lái)決定政府的去留；其次，在政府的治理活動(dòng)中，要確保政府回應(yīng)選民需求的責(zé)任機(jī)制，也需要將透明作為民主政府的一個(gè)必備要素。正是在這個(gè)意義上，政府透明是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)內(nèi)在價(jià)值和規(guī)范基礎(chǔ)。

在委托-代理理論看來(lái)，在選民選出代表之后，行使統(tǒng)治權(quán)的主體就是代表。在選民與代表之間不對(duì)稱的信息分布狀況下，作為代表的官員就更有可能代表自己的利益去實(shí)施統(tǒng)治。在信息透明機(jī)制提供了對(duì)稱的信息之后，則可以大大減少官員濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)。

公共選擇理論的研究則表明，官僚們傾向于通過(guò)簡(jiǎn)化財(cái)政信息來(lái)掩蓋低效的行政行為；如果不公開(kāi)當(dāng)前的財(cái)政支出和未來(lái)的政策后果，很容易讓選民產(chǎn)生財(cái)政幻覺(jué)，對(duì)大量的財(cái)政浪費(fèi)一無(wú)所知。無(wú)論是委托-代理理論還是公共選擇理論，其研究的結(jié)論都表明：政府透明是確保政府責(zé)任機(jī)制的一項(xiàng)重要制度安排。

二、預(yù)算透明度的涵義

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對(duì)預(yù)算透明的定義為：預(yù)算透明度是指及時(shí)、系統(tǒng)、全面地披露與政府預(yù)算相關(guān)的所有財(cái)政信息。這表明，預(yù)算透明度不僅是一個(gè)預(yù)算公開(kāi)的問(wèn)題，還包括了對(duì)預(yù)算信息和有關(guān)財(cái)政信息內(nèi)容和質(zhì)量的要求。例如：包括對(duì)預(yù)算信息涵蓋面的要求，對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算信息的要求，對(duì)預(yù)算收支準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的要求、對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的要求，對(duì)財(cái)政數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)的要求、對(duì)獨(dú)立的權(quán)威審計(jì)的要求等。預(yù)算透明度的基本要素包括預(yù)算的公開(kāi)性、預(yù)算的全面性、預(yù)算編制和預(yù)算報(bào)告的及時(shí)性、預(yù)算信息的真實(shí)可靠性和可理解性。因此，提高預(yù)算透明度實(shí)際上是涉及整個(gè)財(cái)政管理制度的問(wèn)題，預(yù)算透明度的提高實(shí)際上也是預(yù)算管理整體水平的提高。

三、提高預(yù)算透明度的意義

眾所周知，提高預(yù)算透明度有助于加強(qiáng)公眾及作為其代表的立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算資金分配和使用的監(jiān)督和約束，因此一些政府部門難免對(duì)提高預(yù)算透明度顧慮重重。但實(shí)際上提高預(yù)算透明度后，政府不僅受到約束，也能夠從中受益。

（一）提高預(yù)算透明度有利于形成正確的公共物品需求和供給，有利于公共政策的合理選擇。公眾在對(duì)公共物品的收益與成本進(jìn)行比較時(shí)，需要以政府預(yù)算信息作為基本的判斷依據(jù)，了解政府提供相關(guān)的公共物品或公共服務(wù)的成本情況，政府的財(cái)政支付能力及政府為此要開(kāi)征的稅收情況等。當(dāng)政府預(yù)算信息缺失或披露不充分時(shí)，會(huì)導(dǎo)致公眾及其政治代表脫離實(shí)際的判斷，產(chǎn)生對(duì)公共物品不恰當(dāng)?shù)倪^(guò)大需求，使政府因此面臨政治和財(cái)政壓力。

（二）提高預(yù)算透明度有利于解決財(cái)政資金管理中因信息不對(duì)稱引起的委托代理問(wèn)題。在公共部門，由于預(yù)算盈余不能分配給執(zhí)行者個(gè)人，激勵(lì)約束的有效性受到限制，因此更加需要建立有約束力的外部機(jī)制來(lái)提高預(yù)算透明度，減少預(yù)算信息不對(duì)稱問(wèn)題。提高預(yù)算透明度可以減少政府與納稅人之間在預(yù)算信息上的不對(duì)稱狀況，使納稅人能夠更多地了解政府財(cái)政資源使用和財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)狀況，對(duì)政府不合理使用財(cái)政資源的行為進(jìn)行監(jiān)督和制止。

（三）預(yù)算透明度對(duì)于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保障政府服務(wù)能力的可持續(xù)性和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定有著重要意義。這一點(diǎn)已經(jīng)受到國(guó)際社會(huì)中很多國(guó)家的重視，很多國(guó)家政府為此提供和披露更加全面的預(yù)算信息，不僅包括預(yù)算收支信息，還提供和披露政府財(cái)務(wù)狀況信息，以及政府做出的各種可能影響未來(lái)預(yù)算收支的政策和承諾情況，如貸款擔(dān)保、養(yǎng)老金等。依據(jù)這些信息，有助于解釋財(cái)政前景中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是政府及時(shí)做出有利于長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政決策，也有益于社會(huì)公眾監(jiān)測(cè)、評(píng)估和實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性。

（四）提高預(yù)算透明度有利于更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。預(yù)算分配和運(yùn)行對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)有重要影響，預(yù)算透明能使政府各層級(jí)之間的預(yù)算信息更加暢通，從而能及時(shí)了解財(cái)政政策實(shí)施的相關(guān)情況，根據(jù)預(yù)算運(yùn)行和宏觀經(jīng)濟(jì)情況及時(shí)選擇和修正財(cái)政政策措施，更好地實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。

（五）良好的預(yù)算透明度有助于保障社會(huì)公眾對(duì)政府事務(wù)及其財(cái)務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有助于防止腐敗和提高政府公信力。提高預(yù)算透明度，實(shí)現(xiàn)公民有序民主參與預(yù)算決策和加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的公眾監(jiān)督，可以減少因暗箱操作而帶來(lái)對(duì)政府采用和不信任感，同時(shí)也有利于約束政府行為，建立防腐機(jī)制，是政府改善形象，得到人民群眾的信任和支持。在我國(guó)一些地方，村民小組財(cái)務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施在抑制村干部貪腐行為，減少村民因公共資產(chǎn)分配和使用不公而產(chǎn)生的干群糾紛和上訪事件方面起到了積極的作用。

四、英、澳、美預(yù)算透明度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）對(duì)預(yù)算透明度有明確的法律要求。英國(guó)憲法規(guī)定了中央政府資金籌集和使用以及相應(yīng)的預(yù)算與會(huì)計(jì)的基本原則，《財(cái)政穩(wěn)定法》明確規(guī)定，政府制定財(cái)政政策，公布財(cái)政報(bào)告，必須遵守透明度、穩(wěn)定性、責(zé)任、公平和效率等原則。對(duì)外發(fā)布的數(shù)據(jù)要經(jīng)過(guò)獨(dú)立審核，保證財(cái)政預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的全面、可信?！缎畔⒆杂煞ò?000》要求除非有法律所列舉的特殊原因，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)要求或者在日常工作中公開(kāi)其政務(wù)信息?！豆珓?wù)員秘密法》將秘密的范圍限定在國(guó)防、外交和國(guó)家安全等領(lǐng)域?！墩Y源和會(huì)計(jì)法案》對(duì)政府實(shí)行的資源會(huì)計(jì)與預(yù)算以及對(duì)外披露權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)報(bào)告作出規(guī)定。

澳大利亞憲法規(guī)定聯(lián)邦國(guó)庫(kù)的款項(xiàng)，不得在法律所定預(yù)算之外支出?！额A(yù)算程序章程》規(guī)定政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)告的草擬、修改和提交議會(huì)審議的整個(gè)過(guò)程都要置于公眾的監(jiān)督之下?！敦?cái)政管理和責(zé)任法》對(duì)公共收入的籌集、保管及損失責(zé)任，支出估算、撥款和支出、投資、借款及財(cái)政部長(zhǎng)在這方面的責(zé)任，公共財(cái)富的控制和管理，支出執(zhí)行者的特殊責(zé)任，報(bào)告和審計(jì)制度作了詳細(xì)規(guī)定。《信息自由法》是對(duì)澳大利亞政府所有部門信息公開(kāi)制度的法律。規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)該公布有關(guān)行政機(jī)關(guān)職能和文件的信息；信息包括書面信息、圖像信息、電子信息和聲音信息等；政府有出版某些文件和信息的義務(wù)，并為公眾查閱和購(gòu)買這些信息提供方便等。

美國(guó)在憲法中并沒(méi)有直接涉及預(yù)算透明度的問(wèn)題，但通過(guò)制定一系列與預(yù)算有關(guān)的法律規(guī)定促進(jìn)了預(yù)算透明度的不斷提高。如，《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》規(guī)定建立一個(gè)政府范圍的預(yù)算，要求總統(tǒng)為整個(gè)政府遞交一個(gè)預(yù)算，把政府的全部收支納入完整的預(yù)算，并創(chuàng)建了預(yù)算局和國(guó)會(huì)審計(jì)總署。《信貸改革法案》使政府擔(dān)保所產(chǎn)生的或有負(fù)債成本也納入到聯(lián)邦預(yù)算中。《1993年政府績(jī)效和成果法案》規(guī)定從1999年起聯(lián)邦政府要為總預(yù)算提供績(jī)效計(jì)劃及相關(guān)信息。

（二）規(guī)范和完善的財(cái)政管理制度是良好預(yù)算透明度的基礎(chǔ)。這些國(guó)家在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了比較規(guī)范和完善的財(cái)政管理制度體系，包括規(guī)范、公開(kāi)的預(yù)算編制和審議程序、以結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向的預(yù)算模式、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的資金管理以及績(jī)效管理制度等，為預(yù)算信息的豐富發(fā)展和有用性提供了基礎(chǔ)條件。

這些國(guó)家依據(jù)法律制定的規(guī)范的預(yù)算編制和審議程序本身就具有公開(kāi)、透明的要求。例如，政府必須將編制的預(yù)算草案完整的提交國(guó)會(huì)審議，同時(shí)也必須向公眾公布。在國(guó)會(huì)審議過(guò)程中，政府的有關(guān)官員要接受議員咨詢，議會(huì)還會(huì)就一些預(yù)算問(wèn)題召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，國(guó)會(huì)審議通過(guò)后即形成具備法律效率的國(guó)家預(yù)算。在這個(gè)過(guò)程中，預(yù)算編制部門必須嚴(yán)格遵循預(yù)算編制程序，保證預(yù)算文件的披露方式和時(shí)限符合法律規(guī)范。

（三）豐富的預(yù)算信息公開(kāi)內(nèi)容。英國(guó)政府根據(jù)《財(cái)政穩(wěn)定法》定期對(duì)外公布的預(yù)算信息主要有預(yù)算前報(bào)告、預(yù)算報(bào)告、資源會(huì)計(jì)年度報(bào)告（政府財(cái)務(wù)報(bào)告）以及月度報(bào)告等。除此之外，政府還對(duì)外公開(kāi)很多與預(yù)算有關(guān)的文件，其中包括財(cái)政部、國(guó)內(nèi)收入署、海關(guān)總署以及其他政府部門發(fā)布的大約60多種文件。

根據(jù)《預(yù)算誠(chéng)信章程》，澳大利亞財(cái)政部和國(guó)庫(kù)部在每個(gè)預(yù)算年度向社會(huì)公眾公布并向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算文件包括：預(yù)算年度開(kāi)始前的年度財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告、預(yù)算年度開(kāi)始前年度經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告、預(yù)算年度開(kāi)始后年中經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告、決算報(bào)告。

美國(guó)目前向社會(huì)公布和向國(guó)會(huì)遞交的預(yù)算信息主要有預(yù)算報(bào)告、聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告和政府各部門的績(jī)效報(bào)告。

（四）利用多種渠道和多樣形式公開(kāi)預(yù)算信息。英、澳、美在預(yù)算信息的公開(kāi)過(guò)程中通常會(huì)利用政府和議會(huì)等多重渠道，從不同的角度、利用多種傳媒形式提供預(yù)算信息。例如，英國(guó)通過(guò)政府和議會(huì)兩個(gè)方面的渠道對(duì)外公開(kāi)政府預(yù)算相關(guān)信息，法律不僅明確各類預(yù)算信息公開(kāi)的時(shí)限，而且明確公開(kāi)各類信息的媒體。

（五）對(duì)國(guó)防軍事方面的預(yù)算信息采取不同程度的特殊保護(hù)措施。在預(yù)算信息公開(kāi)的過(guò)程中，各國(guó)政府國(guó)防、軍事等方面的支出通常是最大的顧慮所在。從英、澳、美三國(guó)的情況來(lái)看，一方面信息透明度的要求是覆蓋所有政府部門，國(guó)防軍事部門的開(kāi)支也必須接受議會(huì)審議和向公眾披露，也必須按照法律法規(guī)的要求向公眾和國(guó)會(huì)提供有關(guān)的報(bào)告；另一方面為了本國(guó)的利益也會(huì)采取一些特殊措施，例如控制項(xiàng)目明細(xì)列示程度、采用秘密開(kāi)始能辦法，以滿足保密的需要。

五、提高我國(guó)預(yù)算信息透明度的途徑

（一）加強(qiáng)有關(guān)法制建設(shè)，促使政府提高預(yù)算信息的供給意愿。在信息不對(duì)稱情況下，占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)的一方總能從中獲取更多的利益，因此很難自動(dòng)放棄其信息優(yōu)勢(shì)。因此，在預(yù)算信息透明度問(wèn)題上，完全指望政府部門自愿增加預(yù)算信息供給，滿足社會(huì)需要是很難做到的。即使我們的政府部門自己有自愿增加信息供給的需求和意愿，在內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量上也不一定完全符合社會(huì)的需求，因此必須通過(guò)有強(qiáng)制力的法律制度來(lái)要求各級(jí)政府增加預(yù)算信息供給，在內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量上滿足社會(huì)對(duì)預(yù)算信息的基本要求。

（二）推進(jìn)預(yù)算管理制度和技術(shù)改革，增強(qiáng)政府財(cái)政信息供給能力。財(cái)政信息的生產(chǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，相關(guān)制度和技術(shù)條件的缺陷，都會(huì)影響政府的財(cái)政信息產(chǎn)出能力。從目前我國(guó)實(shí)際情況看，首先應(yīng)深化預(yù)算管理制度改革，提高政府預(yù)算信息供給的全面性。包括規(guī)范非稅收入管理，提高政府預(yù)算的完整性，擴(kuò)大政府預(yù)算的覆蓋面等；其次，要改進(jìn)預(yù)算編制技術(shù)，提高政府預(yù)算信息供給的有用性和可理解性。包括改進(jìn)預(yù)算收入和支出的預(yù)測(cè)技術(shù)，提高預(yù)算收支預(yù)測(cè)信息的準(zhǔn)確性；提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)技術(shù)；改革預(yù)算報(bào)表體系，增強(qiáng)預(yù)算信息的可理解性。

主要參考文獻(xiàn)：

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