區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府合作機(jī)制研究

王麗麗， 劉琪聰

（大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連116024）

近年來，我國(guó)環(huán)境問題日益顯現(xiàn)。十八大報(bào)告提出建設(shè)“美麗中國(guó)”的理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。不論是水體環(huán)境還是大氣環(huán)境都具有很強(qiáng)的外部性特征，即不同行政轄區(qū)之間的環(huán)境會(huì)互相影響，無法根據(jù)行政轄區(qū)界限嚴(yán)格劃定環(huán)境區(qū)域的界限，這就決定了在很多時(shí)候，區(qū)域環(huán)境治理需要地方政府的合作才能得以實(shí)現(xiàn)。此外，隨著區(qū)域一體化趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，各類城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，城市群與經(jīng)濟(jì)區(qū)在經(jīng)濟(jì)上的緊密聯(lián)系增強(qiáng)了區(qū)域環(huán)境治理的必要性和可能性。

在學(xué)術(shù)界，區(qū)域環(huán)境治理已經(jīng)成為公共管理學(xué)科研究的熱門話題。在政府主導(dǎo)的環(huán)境治理格局中，政府管理必須首先在生態(tài)化的導(dǎo)向上求取一種理念上的變革，并通過這一理念變革來調(diào)適政府的職能［1］。學(xué)者們從當(dāng)前地方政府環(huán)境治理合作機(jī)制及特點(diǎn)入手，總結(jié)目前所存在的問題，并提出構(gòu)建有效地方政府間環(huán)境治理合作機(jī)制的對(duì)策建議［2］［3］。區(qū)域環(huán)境治理效率、網(wǎng)絡(luò)治理、政策視角以及制度創(chuàng)新都成為了學(xué)者們的研究視角。環(huán)保合作實(shí)質(zhì)上是一種探索性的制度創(chuàng)新［4］，隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理學(xué)科的引入，越來越多的學(xué)者開始從制度層面思考政府間的合作問題［5］［6］［7］，然而在測(cè)量地方政府合作成本時(shí)，很多學(xué)者忽略了交易費(fèi)用也是成本中的一個(gè)重要部分，將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用理論運(yùn)用于政府合作機(jī)制問題的研究還相對(duì)較少。在政府合作過程中，政策因素、經(jīng)濟(jì)因素、資源占有狀況等各類因素共同決定了地方政府是否進(jìn)行合作并影響著合作進(jìn)程。與上述顯性影響因素相比，交易費(fèi)用可以被視為一種隱性影響因素，它隱含于政府合作的整個(gè)過程中，發(fā)揮著自身的影響。

一、地方政府合作過程分析

地方政府合作是指沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的地方政府之間的合作，主要有兩種情況：一是同級(jí)地方政府之間的合作；二是不同級(jí)但又沒有隸屬關(guān)系的地方政府之間的合作［8］。根據(jù)目前已有的研究成果，泛珠江流域被視為擁有比較完善的環(huán)境合作機(jī)制，主要采取合作聯(lián)席會(huì)議和專題工作小組的形式進(jìn)行區(qū)域環(huán)境治理。無論政府采取何種模式對(duì)區(qū)域環(huán)境進(jìn)行治理，在合作過程中都必然會(huì)產(chǎn)生交易費(fèi)用，從交易費(fèi)用理論視角看，地方政府間合作可被視為圍繞利益而展開的行政管理權(quán)交易［9］。

1.合作主體分析

為排除其他因素的干擾，本文所研究的政府合作主體為沒有隸屬關(guān)系的地方政府。目前，決定地方政府合作成功與否的一個(gè)重要因素是政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)合作的態(tài)度，雖然從政府合作的動(dòng)力機(jī)制角度分析，合作為本行政轄區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)是政府合作的市場(chǎng)化因素，可以促進(jìn)政府合作的實(shí)現(xiàn)，但總體而言，我國(guó)目前的地方政府合作現(xiàn)狀還處于自上而下的模式，即中央政府和上級(jí)政府的相關(guān)政策主導(dǎo)了地方政府的合作走向。然而，一方面，目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)立法和政策還很不完善，不利于區(qū)域環(huán)境合作治理機(jī)制的建立與完善。另一方面，我國(guó)目前實(shí)行的是地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的流動(dòng)制，即任期結(jié)束后，新任領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政府合作的態(tài)度將直接影響已有合作項(xiàng)目的后續(xù)進(jìn)展甚至決定了合作項(xiàng)目是否能夠存續(xù)下去。

2.利益相關(guān)者分析

在區(qū)域環(huán)境治理這一領(lǐng)域，除地方政府這一合作主體之外，公眾、企業(yè)和非營(yíng)利組織作為利益相關(guān)者，在政府合作過程中扮演著不同的角色。

（1）環(huán)境資源的使用者——企業(yè)

環(huán)境資源是一種準(zhǔn)公共物品，各類企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都需要使用環(huán)境資源。從所有權(quán)角度分析，環(huán)境資源歸國(guó)家所有，經(jīng)政府部門審批后，可被企業(yè)用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，被居民用于日常生活，此時(shí)其使用權(quán)歸屬于使用者；而當(dāng)環(huán)境資源用于維持生態(tài)平衡和美化景觀等時(shí)卻是一種公共資源，是具有高排他成本的公共資源。準(zhǔn)公共物品及高排他性是環(huán)境資源與其他消費(fèi)品不同的重要特征，這些特征與環(huán)境資源的多維屬性形成矛盾，引發(fā)了產(chǎn)權(quán)界定難題，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈［10］，此時(shí)就需要政府部門的干預(yù)。區(qū)域環(huán)境治理不僅包括對(duì)已污染環(huán)境的治理，也包括對(duì)環(huán)境資源的有效配置以及對(duì)企業(yè)的教育活動(dòng)，力爭(zhēng)做到防治一體，以防為主，以治為輔。

（2）環(huán)境污染的受害者——公眾

環(huán)境資源是一種容易產(chǎn)生較強(qiáng)外部性的公共資源，在環(huán)境沒有受到污染時(shí)，公眾不會(huì)感受到額外收益，這是一種自然狀態(tài)；然而，當(dāng)環(huán)境受到污染，公眾將會(huì)第一時(shí)間感受到這種危害，強(qiáng)烈的負(fù)外部性使環(huán)境污染與公民生活息息相關(guān)?；诖?，公眾對(duì)政府在環(huán)境方面的作為將給予密切關(guān)注，在這種壓力下，區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域的地方政府合作顯的尤為重要。

（3）與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的非營(yíng)利組織

隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化和公眾環(huán)保意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，從事環(huán)保事業(yè)的非營(yíng)利組織也在近幾年不斷涌現(xiàn)出來，他們依靠自己的力量為政府部門提供了很多幫助，非營(yíng)利組織獨(dú)立于企業(yè)和政府之外的第三方身份使其更適合充當(dāng)區(qū)域協(xié)調(diào)者的角色。

3.合作制度環(huán)境分析

自然環(huán)境和制度環(huán)境都會(huì)對(duì)政府合作產(chǎn)生一定程度的影響，基于新制度主義理論的分析視角，制度影響著政治行為體的行為選擇和選擇偏好［11］，將制度環(huán)境的影響上升到另一個(gè)高度。在實(shí)際運(yùn)行中，中央政府或上級(jí)政府頒布的政策、法規(guī)、規(guī)章都可以看作是制度的具體表現(xiàn)。沒有隸屬關(guān)系的地方政府相對(duì)擁有一個(gè)較寬松的合作環(huán)境，在國(guó)家宏觀戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，他們可以自由選擇適合的合作伙伴，建立地方政府間合作伙伴關(guān)系，由合作帶來的行政轄區(qū)社會(huì)福利的增長(zhǎng)和地方政府政績(jī)的提高都將成為激勵(lì)他們合作的動(dòng)力；但如果上級(jí)政府的政策反復(fù)不定，地方政府合作則有可能停滯不前。如果在政府合作進(jìn)程中，合作雙方都以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的，那么政府合作的難度則是不言而喻的。

二、區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府合作理論模型

交易費(fèi)用貫穿于整個(gè)政府合作的過程中。交易費(fèi)用理論是由奧利弗·E·威廉姆森構(gòu)建的，他認(rèn)為交易是指“某種產(chǎn)品或服務(wù)從一種技術(shù)邊界向另一種技術(shù)邊界的轉(zhuǎn)移，由此宣告一個(gè)行為階段結(jié)束，另一個(gè)行為階段開始”。他將交易費(fèi)用分為合同簽訂之前的交易費(fèi)用和合同簽訂之后的交易費(fèi)用，并特別強(qiáng)調(diào)合同簽訂之后的交易費(fèi)用問題。具體來說，包括以下幾個(gè)方面：（1）由于交易行為偏離合同導(dǎo)致的交易雙方的“不適應(yīng)”成本；（2）為糾正事后不合作行為而進(jìn)行的討價(jià)還價(jià)的成本；（3）為解決合同糾紛而建立治理結(jié)構(gòu)的成本；（4）為保證合同條款兌現(xiàn)而付出的成本。威兼姆森根據(jù)資產(chǎn)專用性、不確定性以及交易頻次來區(qū)分不同的交易類型，并依此確定相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。

廣義的交易費(fèi)用包括動(dòng)用資源建立、維護(hù)、使用、改變制度和組織等方面所涉及的所有費(fèi)用。如果將交易費(fèi)用細(xì)化，則可以分為搜尋和信息費(fèi)用、討價(jià)還價(jià)和決策費(fèi)用以及監(jiān)管和執(zhí)行費(fèi)用［12］（P61－63）。

本文選擇交易費(fèi)用理論作為研究視角是因?yàn)檎献黝I(lǐng)域與交易費(fèi)用理論框架有著較高的擬合度。首先，就交易平臺(tái)而言，環(huán)境資源配置市場(chǎng)等同于經(jīng)濟(jì)社會(huì)中交易雙方進(jìn)行交易的市場(chǎng)；其次，就交易主體而言，進(jìn)行合作的地方政府等同于市場(chǎng)中進(jìn)行交易的買家和賣家；再次，就交易客體或交易對(duì)象而言，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中買家和賣家間交易的是產(chǎn)品和產(chǎn)權(quán)，政府合作領(lǐng)域中政府間交易的是公共資源、公共資源使用權(quán)以及行政管轄權(quán)。

資產(chǎn)專用性、資產(chǎn)不確定性和交易頻次是交易費(fèi)用理論中的三個(gè)核心要素。在資源有限的情況下，沒有組織可以完成自給自足，為了取得組織生存所需且又為外部組織所控制的資源，組織將會(huì)與外部環(huán)境的相關(guān)組織進(jìn)行聯(lián)盟，以取得所需資源。目前在環(huán)境資源有限的情況下，地方政府為了能夠有效治理區(qū)域環(huán)境，必須與其他地方政府進(jìn)行合作，通過行政管轄權(quán)或公共資源使用權(quán)的交易，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)。此時(shí)，與交易費(fèi)用理論相對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)專用性便體現(xiàn)出來。政府合作領(lǐng)域與交易費(fèi)用理論框架的擬合度如表1所示。

表1 政府合作與交易費(fèi)用理論框架擬合性分析

本文提出以下模型作為本研究的基礎(chǔ)：一方面，交易費(fèi)用產(chǎn)生于政府合作的過程中，并對(duì)后續(xù)政府合作進(jìn)程產(chǎn)生影響；另一方面，政府合作行為本身對(duì)相關(guān)制度的健全與完善起到了促進(jìn)作用；完善的制度將會(huì)使政府合作進(jìn)程更加順暢，起到降低交易費(fèi)用的效果。

三、地方政府合作過程中產(chǎn)生的交易費(fèi)用及其作用機(jī)制

地方政府合作過程按時(shí)間順序可以分為合作準(zhǔn)備階段、締約階段、執(zhí)行階段、監(jiān)督階段，在每個(gè)合作階段中都會(huì)產(chǎn)生一類最主要的交易費(fèi)用，分析交易費(fèi)用對(duì)地方政府合作的作用機(jī)制，首先要明確合作各階段所主要對(duì)應(yīng)的交易費(fèi)用類別。

埃里克·弗魯博頓和魯?shù)婪颉ぼ乔刑卦凇缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)——一個(gè)交易費(fèi)用分析范式》一書中將市場(chǎng)型交易費(fèi)用概括為信息和談判的費(fèi)用、討價(jià)還價(jià)和決策費(fèi)用以及監(jiān)督和執(zhí)行費(fèi)用［12］（P61－63）。本文將政府合作行為視為一種交易行為，依據(jù)具體合作形式的不同，交易客體可以是行政管轄權(quán)，也可以是公共資源。在上述分類的基礎(chǔ)上結(jié)合政府合作的過程和特點(diǎn)將政府合作過程中產(chǎn)生的交易費(fèi)用劃分為以下幾類：信息費(fèi)用、締約費(fèi)用、控制費(fèi)用和監(jiān)督費(fèi)用，如圖1所示。

圖1 交易費(fèi)用分類

1.信息費(fèi)用及其影響因素

在政府合作過程中，政府首先要做的便是搜集信息，選擇適宜合作的對(duì)象。地方政府會(huì)根據(jù)自身所擁有的資源狀況以及進(jìn)行交易后本行政轄區(qū)的收益選擇合作對(duì)象。由于信息不對(duì)稱現(xiàn)象的客觀存在，合作雙方所負(fù)擔(dān)的信息費(fèi)用會(huì)有高低之分。如果一個(gè)地方政府擁有專有性資源，那么毫無疑問它將在合作中占有主導(dǎo)權(quán)。搜尋和信息費(fèi)用過高可能會(huì)使政府放棄尋找最適宜的合作對(duì)象，從而影響合作效果。

信息費(fèi)用主要產(chǎn)生于政府合作的前期準(zhǔn)備階段，即搜尋信息、選擇合作對(duì)象過程中產(chǎn)生的費(fèi)用，信息技術(shù)的先進(jìn)程度、信息公開程度以及合作政府的基本屬性共同影響著信息費(fèi)用的高低。

（1）信息技術(shù)先進(jìn)程度

信息技術(shù)水平較高的地方政府可以憑借先進(jìn)的信息技術(shù)和暢通的信息渠道降低信息費(fèi)用的花銷，反之，信息技術(shù)水平較低的欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可能因?yàn)楦甙旱男畔①M(fèi)用對(duì)政府合作望而卻步。在這種情況下，中央政府的政策引導(dǎo)就顯得尤為重要，如果中央政府或上級(jí)政府能夠?yàn)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)提供相應(yīng)的政策傾斜，促進(jìn)政府合作，那么整個(gè)區(qū)域的公共管理水平都將得到提升。

（2）信息公開程度

政府信息是否公開化、透明化在很大程度上影響著信息費(fèi)用的高低，高度公開的政府信息能夠促進(jìn)合作政府間的了解，可以在很大程度上降低信息費(fèi)用。

（3）合作政府基本屬性

本文所界定的合作政府基本屬性這一影響因素主要是指政府所在轄區(qū)的自然環(huán)境、公共資源占有率、合作雙方之前是否有過合作經(jīng)歷等地方政府的一些基本狀況。如果合作雙方曾經(jīng)有過合作經(jīng)歷，那么基于之前的了解和信任，整個(gè)合作過程中的各類交易費(fèi)用都將大幅降低，這是政府合作的一種理想情況，也可以將其視為一種“合作慣性”。所以，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，有過合作經(jīng)歷的地方政府會(huì)傾向于長(zhǎng)期合作，這是一種節(jié)省交易費(fèi)用的表現(xiàn)。

2.締約費(fèi)用及其影響因素

區(qū)域環(huán)境治理政府間合作通常以契約方式進(jìn)行，締約期間雙方為達(dá)成一致所付出的時(shí)間、人力、物力以及機(jī)會(huì)成本等資源都屬于協(xié)調(diào)費(fèi)用。根據(jù)協(xié)調(diào)客體的不同，可以將其分為內(nèi)部協(xié)調(diào)費(fèi)用和外部協(xié)調(diào)費(fèi)用，即為達(dá)成協(xié)議用于協(xié)調(diào)單一締約組織內(nèi)部各利益方的費(fèi)用以及締約組織之間的協(xié)調(diào)費(fèi)用。由于環(huán)境資源本身具有高排他成本，這就在某種程度上直接增加了地方政府合作的交易費(fèi)用。政府在締約時(shí)，都以自身轄區(qū)的利益為出發(fā)點(diǎn)，極易產(chǎn)生分歧，從而導(dǎo)致高額締約費(fèi)用或協(xié)調(diào)費(fèi)用的產(chǎn)生。在探討締約費(fèi)用是如何作用于政府合作過程之前，作用于締約費(fèi)用背后的影響因素同樣值得關(guān)注。協(xié)商是締約過程中的一個(gè)重要方面，信任、溝通和承諾都影響著協(xié)商效率和最終的協(xié)商結(jié)果。當(dāng)雙方信任程度較高，溝通順暢時(shí)，締約費(fèi)用將大大縮減；反之，如果信任程度低，溝通渠道不暢，雙方都將承擔(dān)高額的締約費(fèi)用，不利于政府合作的實(shí)現(xiàn)。

在締約過程中，締約雙方對(duì)信息的掌握程度以及是否能夠有效地兌現(xiàn)承諾共同決定了締約費(fèi)用的高低。

（1）信息占有量

締約雙方對(duì)合作領(lǐng)域相關(guān)信息的占有量直接影響著締約費(fèi)用的高低甚至決定了最終締約能否成功。信息不對(duì)稱是經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中的一種常見現(xiàn)象，基于各行政轄區(qū)自然屬性和社會(huì)屬性的差異，政府合作領(lǐng)域中的信息不對(duì)稱也十分常見?；诃h(huán)境資源的自然屬性，針對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行合作的地方政府在地域上往往相鄰或相近，常常同屬于一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)或城市群。然而相對(duì)而言，合作雙方依然存在城市發(fā)展的差異性，較發(fā)達(dá)地區(qū)可以依賴先進(jìn)的信息技術(shù)、通暢的信息渠道獲得更多信息，從而在締約過程中取得主動(dòng)權(quán)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)則處于博弈的弱勢(shì)一方，將在締約過程中付出更多的交易費(fèi)用。信息占有量除了取決于政府所在轄區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r以外，信任和溝通也是影響地方政府信息占有量的兩個(gè)重要因素。

①信任。對(duì)締約雙方而言，信任程度的高低直接影響著締約能否成功。信任程度高的地方政府在締約過程中能夠較為有效地傳達(dá)信息，減輕信息不對(duì)稱對(duì)締約造成的負(fù)面影響；信任程度低的地方政府由于對(duì)合作方缺乏最基本的信任，合作方之間可能產(chǎn)生嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，資源占有量少的一方可能因?yàn)楦哳~交易費(fèi)用而退出，導(dǎo)致合作解體。

②溝通。暢通有效的溝通機(jī)制在各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著重要的作用，影響溝通成效的因素有很多，最主要的是溝通渠道的建立和溝通技術(shù)的完善。在相對(duì)發(fā)達(dá)的城市群或經(jīng)濟(jì)區(qū)中，依托于順暢的溝通渠道和先進(jìn)的信息技術(shù)，地方政府在充分溝通的前提下可以很好地消除信息不對(duì)稱帶來的負(fù)面影響，成熟的溝通機(jī)制可以十分有效地降低締約費(fèi)用，使合作政府對(duì)自己合作對(duì)象的認(rèn)識(shí)更加清晰與客觀，這不僅能夠節(jié)省締約費(fèi)用，更重要的是，溝通機(jī)制的完善對(duì)合作進(jìn)程的每個(gè)階段都具有強(qiáng)烈的正向影響，同時(shí)能夠使政府合作更有針對(duì)性，提升合作實(shí)效。

（2）承諾

承諾機(jī)制在締約過程中也扮演著十分重要的角色，前文所提到的信任和溝通在影響政府信息占有量的同時(shí)，也對(duì)政府間合作的承諾機(jī)制有著很重要的影響。首先，合作雙方的信任程度決定了承諾最終是否能夠兌現(xiàn)，具有高信任的地方政府同樣具有承諾兌現(xiàn)的高度可能。其次，具有完善溝通機(jī)制的合作雙方能夠有效保證承諾的兌現(xiàn)。高度信任、完善的溝通機(jī)制和有效兌現(xiàn)的承諾機(jī)制共同作用于締約過程乃至政府合作的整個(gè)過程，形成一個(gè)高效的良性循環(huán)。

3.控制費(fèi)用及其影響因素

由于環(huán)境資源屬于準(zhǔn)公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性，當(dāng)其被作為公共資源使用時(shí)，很容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。從微觀層面來說，企業(yè)和公眾在使用環(huán)境資源時(shí)存在“搭便車”行為，對(duì)環(huán)境造成污染后對(duì)付費(fèi)使用環(huán)境資源的企業(yè)和個(gè)人造成強(qiáng)烈的負(fù)外部性影響；從宏觀層面來說，地方政府在合作過程中也同樣存在機(jī)會(huì)主義行為，雖然經(jīng)過前期準(zhǔn)備和締約環(huán)節(jié)，合作雙方已經(jīng)就合作規(guī)則、合作形式等具體細(xì)節(jié)達(dá)成共識(shí)，但在執(zhí)行過程中，地方政府出于本行政轄區(qū)利益考量，有可能采取策略行為，違背已經(jīng)達(dá)成的契約。所謂策略行為，就是參與人為了實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化而做出的可能對(duì)他人利益有所傷害的行動(dòng)［13］。當(dāng)這種情況發(fā)生時(shí)，合作雙方需要付出額外的時(shí)間、精力和金錢來消除策略行為，使合作回到預(yù)設(shè)的軌道上，為將這一部分費(fèi)用與執(zhí)行合作計(jì)劃的正常成本區(qū)別開來，本文將其定義為控制費(fèi)用，即用以糾正計(jì)劃執(zhí)行過程中偏差的費(fèi)用。組織形式和控制方式是影響控制費(fèi)用的一個(gè)主要因素。

（1）組織形式

目前政府在區(qū)域環(huán)境治理合作中大多采取合作聯(lián)系會(huì)議等較為松散的組織形式對(duì)政府合作進(jìn)行管理。然而，組織形式越松散，組織內(nèi)部可能產(chǎn)生的爭(zhēng)議就越嚴(yán)重。如果將政府合作的本質(zhì)視為利益的分配，那么，不僅合作政府之間存在利益分配問題，政府內(nèi)部和區(qū)域公共管理組織內(nèi)部都存在利益的不協(xié)調(diào)，此時(shí)，如果組織形式松散，爭(zhēng)議解決機(jī)制不完善，控制費(fèi)用勢(shì)必會(huì)因此而增加。

（2）控制方式

大體分為事后處理和事前處理。事后處理是制止違規(guī)行為并進(jìn)行處罰，手段簡(jiǎn)單直接，但不能從根本上解決地方政府頻繁發(fā)生的機(jī)會(huì)主義行為。事前處理是對(duì)各地方政府能否發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行預(yù)測(cè)，采取軟性措施引導(dǎo)地方政府，使其遵守合作協(xié)議，比事后處理手段更能節(jié)省控制費(fèi)用。

4.監(jiān)督費(fèi)用及其影響因素

監(jiān)督費(fèi)用指用于監(jiān)督行政協(xié)議的履行并對(duì)違約行為加以制裁的費(fèi)用。地方政府存在一定程度的機(jī)會(huì)主義傾向，只有當(dāng)違約行為容易被察覺并受到嚴(yán)厲的制裁時(shí)，地方政府才會(huì)自覺遵守承諾，因此監(jiān)督費(fèi)用是確保協(xié)議履行的必要成本［9］。監(jiān)督依據(jù)和監(jiān)督主體的明晰性共同決定了監(jiān)督費(fèi)用的高低。

（1）監(jiān)督依據(jù)

目前，我國(guó)政府合作領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)還很不健全，我國(guó)的《憲法》和《地方組織法》未涉及到地方政府間的橫向關(guān)系，各成員方達(dá)成的合作協(xié)議在法律上屬何種性質(zhì)，協(xié)議各方承擔(dān)約定義務(wù)所引發(fā)的是法律責(zé)任還是行政責(zé)任，違約之后的糾紛如何協(xié)調(diào)，由誰來進(jìn)行仲裁等都沒有明確的規(guī)定［14］。在缺少監(jiān)督依據(jù)的情況下，當(dāng)有政府違約現(xiàn)象出現(xiàn)，無法清晰界定政府責(zé)任，也沒有制定懲罰措施的合理依據(jù)，上述不確定性會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督費(fèi)用的上升。

（2）監(jiān)督主體明晰性

根據(jù)我國(guó)的行政體制，地方政府行為通常由上級(jí)政府或同級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督層面則由公眾和民主黨派履行監(jiān)督責(zé)任。然而，政府合作作為一類特殊的政府行為，上級(jí)政府和同級(jí)人大對(duì)其的監(jiān)督在實(shí)際操作中具有很大困難。目前，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)監(jiān)管政府合作的做法比較常見，這一措施對(duì)監(jiān)督主體有著明確的界定，不易出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象，能夠有效降低監(jiān)督費(fèi)用。

5.交易費(fèi)用對(duì)政府合作的作用機(jī)制

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架內(nèi)，交易費(fèi)用的產(chǎn)生是必然的，也是無法消除的，簡(jiǎn)單來說，交易費(fèi)用總和越高，實(shí)現(xiàn)政府合作的可能性越??；交易費(fèi)用總和越低，地方政府越趨向于進(jìn)行合作。

在交易費(fèi)用影響政府合作進(jìn)程的同時(shí)，各類交易費(fèi)用之間也存在相互影響、相互制約的關(guān)系（見圖2）。某項(xiàng)交易費(fèi)用的適度提高可能有助于其他交易費(fèi)用的降低，如在合作前期準(zhǔn)備階段付出必要的費(fèi)用來獲取全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息將有助于締約費(fèi)用及監(jiān)督費(fèi)用的下降；在締約環(huán)節(jié)花費(fèi)必要的時(shí)間、人力和財(cái)力進(jìn)行協(xié)商，簽署內(nèi)容具體和照顧各方利益需求的協(xié)議，將有利于減少后期的控制和監(jiān)督費(fèi)用；而監(jiān)督費(fèi)用的支付對(duì)節(jié)省控制費(fèi)用具有積極的影響［9］。因此，單項(xiàng)交易費(fèi)用的最小化不是政府合作的最終目的，各項(xiàng)交易費(fèi)用總和最小是地方政府在考慮合作成本時(shí)應(yīng)該追求的目標(biāo)。在合作凈收益為正數(shù)的情況下，地方政府才會(huì)選擇合作，當(dāng)總體收益和生產(chǎn)成本不變時(shí)，交易費(fèi)用越低，地方政府從合作中獲得的凈收益越高，參與合作的積極性也就越高。

圖2 交易費(fèi)用對(duì)政府合作的作用機(jī)制

如果以純經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來分析政府合作所產(chǎn)生的交易費(fèi)用問題，那么交易費(fèi)用最小化將成為政府合作的首要目標(biāo)，在這種情況下區(qū)域環(huán)境資源配置以及環(huán)境污染治理的公共性極易被忽略。公共管理的特殊性就在于在考慮經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)更要注重公共性，以公共利益最大化為首要目標(biāo)。在區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域，公共性是指將區(qū)域環(huán)境資源根據(jù)需求狀況進(jìn)行科學(xué)合理的配置，在治理環(huán)境污染時(shí)首先考慮公眾的利益訴求，當(dāng)大多數(shù)公眾都能夠從區(qū)域環(huán)境治理中受益，公共利益最大化的目標(biāo)也就得以實(shí)現(xiàn)。那么，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化便成為了控制政府合作成本的一個(gè)前提，在此基礎(chǔ)上降低交易費(fèi)用才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的公共性。這便向我們提出了一個(gè)問題：在衡量政府合作的交易費(fèi)用時(shí)應(yīng)以什么尺度作為交易費(fèi)用的最優(yōu)解，在盡可能減少交易費(fèi)用的同時(shí)保證區(qū)域環(huán)境治理的有效實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)這一問題，就需要合作政府在簽訂合作協(xié)議時(shí)選擇能夠使區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)到最優(yōu)的合作方案，要考慮到區(qū)域環(huán)境資源配置以及環(huán)境污染治理的公共性，不能單純追求交易費(fèi)用最小，而要兼顧效率與公平。在滿足這一目標(biāo)的前提下完善合作機(jī)制，盡可能減少交易費(fèi)用。目前，我國(guó)政府在合作方面還有很大可以完善的空間，應(yīng)該通過提高信息管理水平，提升非營(yíng)利組織和公眾的參考程度，構(gòu)建完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制以及針對(duì)區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域建立專門的組織機(jī)構(gòu)對(duì)政府合作進(jìn)行管理與監(jiān)督來降低交易費(fèi)用，促進(jìn)政府合作并切實(shí)提升政府合作實(shí)效。

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