政府與社工組織合作：J街家庭綜合服務(wù)供給案例

曾雪玲 陳建東 彭穗邦

（1、中共廣州市委組織部電教中心，廣東廣州 510046；

2、廣州市物價(jià)局法規(guī)處，廣東廣州510050；3、廣州市檔案局科教處，廣東廣州510046）

政府與社工組織合作：J街家庭綜合服務(wù)供給案例

曾雪玲1陳建東2彭穗邦3

（1、中共廣州市委組織部電教中心，廣東廣州 510046；

2、廣州市物價(jià)局法規(guī)處，廣東廣州510050；3、廣州市檔案局科教處，廣東廣州510046）

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的急速發(fā)展，政府角色轉(zhuǎn)換，催生了社會(huì)服務(wù)的合作化供給。廣州在家庭綜合服務(wù)上率先采用了政府與社工組織合作供給方式，為培育基層社會(huì)組織創(chuàng)造了良好的空間與平臺(tái)。其中，荔灣區(qū)J街的基層政府和社工組織合作提供家庭綜合服務(wù)是一個(gè)典型案例。但是，社會(huì)服務(wù)合作化供給取得實(shí)效，畢竟需要一個(gè)實(shí)踐磨合過程，存在著社工組織定位不清、保障資金到位滯緩等問題。為此，在對(duì)J街案例剖析基礎(chǔ)上，圍繞政府角色、社工組織、資源分配和監(jiān)督評(píng)估方面提出了制度安排建議。

社會(huì)服務(wù)；合作化供給；社工組織

一、社會(huì)服務(wù)供給轉(zhuǎn)型：從科層式供給到合作化供給

長期以來，我國政府一直充當(dāng)社會(huì)服務(wù)的直接供給主體的角色。采取的方式主要是由政府將服務(wù)分配給其代理組織——單位，然后再由單位直接分配到個(gè)人。這種基于政府科層體系的供給機(jī)制可稱為“科層式供給”，其特征是供給渠道的垂直性和單向度性。中國人均GDP已突破2000美元，廣州人均GDP更是達(dá)到16000美元，總體上已進(jìn)入小康水平。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就業(yè)、社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等社會(huì)矛盾和問題日益突出，艾滋病、吸毒、失業(yè)、人口老齡化、心理危機(jī)、青少年犯罪等社會(huì)問題呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣特點(diǎn)，原有的政府包攬一切的行政管理方式已經(jīng)不適應(yīng)新形勢要求，社會(huì)服務(wù)單一依賴政府供給的方式也日益凸顯其不適應(yīng)性。政府通常在提供公共服務(wù)時(shí)要借助特定的政府行政或者事業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，為此政府就需要安排設(shè)置編制，撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在造成政府運(yùn)行成本高的同時(shí)其提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效益卻并不高，一些單位甚至出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。通過引入競爭機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，改變過去公共服務(wù)壟斷低效供給模式，從“科層式供給”轉(zhuǎn)為“合作化供給”已經(jīng)成為必然趨勢。

所謂社會(huì)服務(wù)的合作化供給，主要是通過各種方式建立政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的伙伴合作關(guān)系。政府在社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向各類提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接撥款資助服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)。

政府購買社會(huì)工作服務(wù)，與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)建立伙伴合作關(guān)系，可以最大限度地協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，預(yù)防和解決社會(huì)問題，恢復(fù)和發(fā)展社會(huì)功能，促進(jìn)社會(huì)和諧。政府購買社區(qū)服務(wù)，實(shí)質(zhì)是政府轉(zhuǎn)變事事親力親為的管理方式，實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化、效率化的重要標(biāo)志。通過購買有償?shù)纳鐓^(qū)服務(wù)，可以有效降低政府在向社會(huì)提供公共產(chǎn)品上的運(yùn)作成本，有所為有所不為，集中力量解決一些只能由政府完成的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府管理的科學(xué)化；通過適當(dāng)引入市場機(jī)制，來進(jìn)行優(yōu)化資源組合，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)向?qū)I(yè)化、優(yōu)質(zhì)化發(fā)展。

二、廣州推進(jìn)社會(huì)服務(wù)“合作化供給”的戰(zhàn)略部署

2011年8月，廣州出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)街道、社區(qū)服務(wù)管理改革創(chuàng)新的意見》，對(duì)積極推廣政府購買社會(huì)服務(wù)做出了部署。自那以來，政府購買社會(huì)工作服務(wù)基本形成了“政府出資購買、社會(huì)組織承辦、全程跟蹤評(píng)估”模式，呈現(xiàn)出市、區(qū)（縣級(jí)市）、街（鎮(zhèn)）三級(jí)推進(jìn)局面。從2008到2012年，5年共投入財(cái)政資金4.4億元，設(shè)置了302個(gè)政府購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，從2008年不足10家發(fā)展到目前160家，共有125家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目，從最初僅有家庭服務(wù)、長者服務(wù)及青少年服務(wù)3項(xiàng)基本服務(wù)項(xiàng)目，拓展到長者、青少年、婚姻家庭、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)救助、殘障康復(fù)、精神康復(fù)、社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒、社工隊(duì)伍建設(shè)、社工義工聯(lián)動(dòng)、義工服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、移居人士服務(wù)、農(nóng)村社會(huì)工作服務(wù)、企業(yè)社會(huì)工作服務(wù)、民族融合、異地務(wù)工人員服務(wù)、課題研究、家庭綜合服務(wù)中心共21種專業(yè)服務(wù)。其中，“街道家庭綜合服務(wù)中心為載體大力推行專業(yè)社工服務(wù)”被中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)評(píng)為“2011年度社會(huì)工作十大事件”。

（一）社工組織類型

據(jù)了解，參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目的125家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)全部屬于公益性、非營利性社會(huì)組織。分為以下幾種類型：一是以高校從事社會(huì)工作專業(yè)教育的教師發(fā)起成立的民辦社工機(jī)構(gòu)，約占總數(shù)的21%；二是以志愿者為主發(fā)起成立的民辦社工機(jī)構(gòu)，約占54%；三是由社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)以及事業(yè)單位參與成立的民辦社工機(jī)構(gòu)，約占18%；四是由香港、新加坡等境外（宗教）背景社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合內(nèi)地個(gè)人或機(jī)構(gòu)成立的民辦社工機(jī)構(gòu)，約占7%。廣州民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展速度快、規(guī)模大，名列全國各大城市之首，而且全部實(shí)現(xiàn)民間化、專業(yè)化。

（二）主要措施

第一，實(shí)施項(xiàng)目化的購買模式。學(xué)習(xí)借鑒香港、新加坡先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足廣州本土實(shí)踐，采用與廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的項(xiàng)目化政府購買社會(huì)服務(wù)模式。政府部門在需求評(píng)估基礎(chǔ)上，根據(jù)居民群眾服務(wù)需求和特點(diǎn)，設(shè)立相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目，設(shè)定具體服務(wù)指標(biāo)、人員配備、服務(wù)要求等標(biāo)準(zhǔn)，通過政府購買形式由具備資質(zhì)的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接提供服務(wù)，給予了社會(huì)組織充分發(fā)揮專業(yè)能力的靈活空間，體現(xiàn)了社會(huì)組織提供服務(wù)的專業(yè)性、靈活性、高效性。

第二，推進(jìn)家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)。在2010年開展20個(gè)街道試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從2011年起按每個(gè)家庭綜合服務(wù)中心每年200萬元的標(biāo)準(zhǔn)，兩級(jí)財(cái)政共投入3.46億元，在全市全面推進(jìn)家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)。目前，全市共建成150個(gè)街（鎮(zhèn)）家庭綜合服務(wù)中心，通過政府購買社會(huì)服務(wù)的方式，由民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營，上崗人員多達(dá)3000人，以家庭、青少年、長者等重點(diǎn)群體的服務(wù)為核心，結(jié)合實(shí)際設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目，為社區(qū)居民提供專業(yè)、綜合、優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。

第三，著手建立規(guī)范化機(jī)制。通過實(shí)施《政府購買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》、《街道社區(qū)綜合服務(wù)中心實(shí)施政府購買服務(wù)流程規(guī)范（試行）》等工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目立項(xiàng)、信息公布、政府采購、合約簽訂、資金撥付、運(yùn)營評(píng)估等進(jìn)行了明確規(guī)范。從2009年起，組織專家評(píng)委，采用聽取匯報(bào)與現(xiàn)場評(píng)檢相結(jié)合、服務(wù)對(duì)象滿意度調(diào)查與專家小組分析評(píng)定相結(jié)合等方法，對(duì)政府購買服務(wù)的項(xiàng)目開展效果評(píng)估，評(píng)估合格的給予續(xù)簽，不合格的不予續(xù)簽，按照政府采購工作程序重新確定運(yùn)營機(jī)構(gòu)。

第四，扶持民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府通過降低門檻、簡化程序、提供專業(yè)指導(dǎo)、加大政府資金投入、設(shè)立社會(huì)組織培育基地、實(shí)施“一次性資助”及“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政支持，使民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)初步具備了較好的制度環(huán)境和成長空間。2012年對(duì)全市32家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)給予了525萬元的“一次性資助”，對(duì)全市7家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)給予了61.45萬元的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”獎(jiǎng)勵(lì)。各民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)通過系統(tǒng)、深入的服務(wù)需求評(píng)估，以居民需求為導(dǎo)向確定專業(yè)化的服務(wù)內(nèi)容，配備專業(yè)化的服務(wù)力量，充分運(yùn)用社會(huì)工作個(gè)案輔導(dǎo)、小組工作、心理支援、康復(fù)訓(xùn)練及危機(jī)干預(yù)、專業(yè)轉(zhuǎn)介等專業(yè)化的服務(wù)方式，有針對(duì)性地提供多樣化的專業(yè)服務(wù)。

（三）初步成效

第一，創(chuàng)新了政府公共服務(wù)供給模式。一方面，改變了過去政府“大包大攬”的做法，將本應(yīng)或可以由社會(huì)力量管理服務(wù)的事項(xiàng)交給社會(huì)組織，進(jìn)一步加快了政府職能轉(zhuǎn)變；另一方面，服務(wù)模式從過去“政府配餐”逐步過渡為“群眾點(diǎn)菜”，由民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)群眾需求提供更加人性化、專業(yè)化、多樣化服務(wù)。

第二，培育了服務(wù)和承接能力強(qiáng)的社會(huì)組織。推行政府購買社會(huì)工作服務(wù)，加大扶持民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的力度，為民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了廣闊的發(fā)展空間。各民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)通過承接政府服務(wù)項(xiàng)目，不斷提升機(jī)構(gòu)自身專業(yè)能力和水平，具備了承接更多政府轉(zhuǎn)移職能的條件和能力。

第三，壯大了專業(yè)社工隊(duì)伍規(guī)模。通過多年發(fā)展，全市社會(huì)工作人才隊(duì)伍已初具規(guī)模，廣大社會(huì)工作者分布在社會(huì)工作各個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，為居民群眾提供更加專業(yè)、優(yōu)質(zhì)、高效的社會(huì)服務(wù)，得到居民群眾的普遍歡迎和高度評(píng)價(jià)。

三、政府與社工組織合作提供社會(huì)服務(wù)：J街的成功經(jīng)驗(yàn)

J街是典型的老城區(qū)街道，面積1.13平方公里，戶籍人口5.3萬，常住人口8.5萬。人口特點(diǎn)有三多：老人多、殘疾人多、低保和低收入困難家庭多。100個(gè)居民中有23個(gè)老年人，老齡化程度超過全市14.48%的平均水平。2009年時(shí)任廣州市領(lǐng)導(dǎo)張廣寧要求各街道學(xué)習(xí)香港和新加坡，建設(shè)和發(fā)展一批家綜服務(wù)中心。J街成為家庭綜合服務(wù)中心試點(diǎn)街道之一。它的軟件優(yōu)勢在于具備老城區(qū)的人文底蘊(yùn)、鄰里之間人與人關(guān)系融洽的氛圍。同時(shí)街道辦的工作作風(fēng)比較扎實(shí)，養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)比較好。硬件上，養(yǎng)老服務(wù)場地條件由當(dāng)初的400平方米擴(kuò)建到2500多平方米。2010年4月18日，家庭綜合服務(wù)中心正式對(duì)外運(yùn)營，中心亮點(diǎn)和品牌就是老年人服務(wù)。近三年來街道辦平時(shí)通過轄區(qū)居民了解對(duì)家綜服務(wù)的滿意度，反饋的結(jié)果是都很滿意。同時(shí)市領(lǐng)導(dǎo)也給予肯定，在J街道召開了關(guān)于全市社會(huì)服務(wù)管理體制改革創(chuàng)新的現(xiàn)場會(huì)。

（一）根據(jù)需求設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目

初起步時(shí)通過對(duì)轄區(qū)的家綜服務(wù)需求摸查，根據(jù)轄區(qū)居民的人口結(jié)構(gòu)、服務(wù)需求，確定了家綜中心五大核心項(xiàng)目：一是為老年人的服務(wù)；二是為青少年的服務(wù)；三是為殘疾人的服務(wù)；四是婚姻家庭和育齡婦女服務(wù)；五是開展義工服務(wù)。其中，為老年人服務(wù)、為殘疾人服務(wù)和義工服務(wù)，尤為有特色。

為老年人的服務(wù)是J街道家庭綜合服務(wù)中心的亮點(diǎn)和品牌。細(xì)分下列項(xiàng)目：一是日托，早上60歲以上的老人家由家人送去，下班時(shí)接回。其間每個(gè)時(shí)間段都安排做游戲、聽粵曲、做手指操等，中午配營養(yǎng)餐。就象小孩上幼兒園一樣，家人可放心地去上班。二是全托，設(shè)置了全托床位30多個(gè)。與其它養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同，轄區(qū)的居民出外幾天，也可以辦老人臨托，即臨時(shí)把老人家寄放。三是老人飯?zhí)?。這是J街多次得到媒體正面報(bào)道的項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)街道發(fā)現(xiàn)獨(dú)自在家的老人家不愿意做飯，在外吃又不衛(wèi)生，身體不舒服時(shí)更不方便，設(shè)老人飯?zhí)脼楠?dú)居、中午要自己做飯的老人家服務(wù)。配餐就要先登記成為會(huì)員，由營養(yǎng)師根椐登記的身體情況進(jìn)行配餐。如果生病了，也可以提供送餐到家的服務(wù)。逢年過節(jié)，獨(dú)居老人、三無孤寡老人會(huì)被街道請來聚餐，感受節(jié)日的熱鬧和家庭的溫暖。每個(gè)月還舉行生日會(huì)，當(dāng)月生日的老人家一起慶祝。四是康復(fù)理療室。街道提供場地和設(shè)備，醫(yī)院組織一支義工隊(duì)伍來坐崗，每個(gè)工作日都安排醫(yī)生過來為這些老人家推拿、針灸、按摩，全部免費(fèi)。五是老人學(xué)校，整合原來街道文化站中多功能室、書畫室、圖書館等，由社工根據(jù)老人的需要開展活動(dòng)。轄區(qū)內(nèi)居民普遍認(rèn)為,老人在郊外老人院會(huì)有被隔離遺棄的感覺。在社區(qū)養(yǎng)老，享受細(xì)化的服務(wù)，方便回家吃飯或照看孫輩。離家不離社區(qū)，對(duì)老人的身心健康和長壽都有幫助。

承接機(jī)構(gòu)也選擇為殘疾人服務(wù)，打造服務(wù)品牌。以前公療站為防止殘疾人走失或亂撿垃圾，只是找一兩個(gè)大媽看著，另外再分配一些小手工活，讓他們通過自己的勞動(dòng)掙一點(diǎn)收入。恩善機(jī)構(gòu)提議在社區(qū)建設(shè)一個(gè)面包作坊，請培訓(xùn)師指導(dǎo)精神病康復(fù)者做面包，然后再出售。這個(gè)思路是街道以前從來沒有想過的。街道派人去香港參觀學(xué)習(xí)后建設(shè)了殘疾人面包作坊，為30多名殘疾人中的智障和精神病康復(fù)者服務(wù)。

義工服務(wù)，也比較有特色。目前有很多退休黨員在街道做義工，也有企業(yè)資助餐票給居民用餐。接受了服務(wù)的居民更加關(guān)注家庭綜合服務(wù)中心，慢慢地會(huì)產(chǎn)生以自己的勞動(dòng)回報(bào)的念頭。特別是一些低保低收入家庭，免費(fèi)吃飯、享受康復(fù)理療或者參加活動(dòng)后，也會(huì)發(fā)動(dòng)家人加入街道的義工行列，形成一個(gè)助人和自助的良性循環(huán)。大家有錢出錢，有力出力，家綜中心成為一個(gè)鏈接平臺(tái)。街道策劃了一個(gè)金花券項(xiàng)目，騰出一個(gè)房間建設(shè)二手商店擺賣舊貨。居民家中的舊用品、舊電器（比如舊電視機(jī)、舊畫冊、舊玩具等），扔掉會(huì)浪費(fèi)，賣給廢品收購站不值錢，但轄區(qū)內(nèi)困難家庭可能有需要，在這些家庭中就能得到很好利用?？梢阅玫浇值涝u(píng)估價(jià)格，換取街道的金花券，就可以憑券在老人飯?zhí)镁筒突蚩祻?fù)理療。對(duì)二手商店中日用品有需求的居民，既可以自己的物品來換取，也可以通過勞動(dòng)獲得金花券，再憑券換取。這樣就把實(shí)物和服務(wù)等價(jià)起來，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的鏈接，更好地維系義工隊(duì)伍。

（二）外籍社工機(jī)構(gòu)作用明顯

承接J街道家綜服務(wù)的先后有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，均來自境外。第一個(gè)承接的機(jī)構(gòu)是啟創(chuàng)社工服務(wù)站，是由香港資深社工羅觀翠太平紳士創(chuàng)辦的民非（企業(yè)）機(jī)構(gòu)。啟創(chuàng)社工服務(wù)站用三個(gè)月的時(shí)間摸查轄區(qū)的家綜服務(wù)需求，確定為老服務(wù)的服務(wù)項(xiàng)目。第一年J街道只購買了一部分家綜服務(wù)，留一部分錢由街道辦支出。目的是想借對(duì)方的專業(yè)優(yōu)勢培育社工，挑選了具有社工專業(yè)文憑或持有社工證的人員和他們共同開展服務(wù)。隨后成立金花社工服務(wù)站。當(dāng)時(shí)街道用145萬購買對(duì)方的服務(wù)，55萬由金花社工站承接。啟創(chuàng)的隊(duì)伍年輕，在經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)閱歷、組織協(xié)調(diào)方面雖不算成熟，但與街道協(xié)調(diào)溝通順暢。后來啟創(chuàng)社工服務(wù)站退出一線服務(wù)轉(zhuǎn)型去為新成立的社工組織后臺(tái)培訓(xùn)。街道就抽調(diào)了有社工證、能力較強(qiáng)的人員承接了半年的家庭綜合服務(wù)工作。

2012年9月恩善機(jī)構(gòu)正式接手，其強(qiáng)項(xiàng)是為老年人服務(wù)，與J街家庭綜合服務(wù)中心重點(diǎn)打造的項(xiàng)目相一致。恩善是香港圣工會(huì)在廣州注冊成立的民非機(jī)構(gòu)，社會(huì)服務(wù)只是香港圣工會(huì)服務(wù)中的一項(xiàng)內(nèi)容。廣州恩善系由政府資助的民間組織，香港三大政府資助的非政府機(jī)構(gòu)之一，有2000多人開展100多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，在北京若干福利院成立了社工隊(duì)，在南京愛心基金會(huì)、廣州市老人院兼顧問。整個(gè)運(yùn)營模式管理系統(tǒng)源于圣工會(huì)，但框架、運(yùn)營方式、管理服務(wù)系統(tǒng)、內(nèi)容等方面進(jìn)行了本地化微調(diào)。J街家綜的基本架構(gòu)，按不同領(lǐng)域有所不同，上面有一個(gè)副主任，再上面是社工主管，下面有社工、服務(wù)助理。機(jī)構(gòu)下面特別設(shè)有日托中心，有護(hù)士、護(hù)理師。廣州恩善機(jī)構(gòu)雖只有一個(gè)香港人，其它成員都在本地招聘，但背后有3000多人的團(tuán)隊(duì)。比如一個(gè)場地有裝修需要時(shí)，能很快聯(lián)系到香港設(shè)計(jì)師，一個(gè)團(tuán)隊(duì)就過來了，很快地給出裝修方案，連同后期施工過程，都很細(xì)心地進(jìn)行監(jiān)督。這些都是恩善機(jī)構(gòu)義務(wù)做的。

據(jù)了解，香港恩善機(jī)構(gòu)的所有成員，什么宗教信仰都有，沒有規(guī)定，也沒有限制具體的社會(huì)服務(wù)對(duì)象。恩善機(jī)構(gòu)最初由傳教士發(fā)起，淵源于基督教背景，開機(jī)構(gòu)大會(huì)時(shí)有祈禱儀式，但不要求每個(gè)員工都做，比較自由。工作中堅(jiān)持不傳教，但如果案主有討論，涉及基督教信仰，則可以分享。

（三）多方籌措服務(wù)經(jīng)費(fèi)

同全市160多條街一樣，J街道的家綜服務(wù)中心項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)200萬。但這只是用來購買專業(yè)的社工服務(wù)，目前為中心服務(wù)的人員50多人，費(fèi)用的60%用于人員工資。實(shí)際上200萬的經(jīng)費(fèi)都是用于給付社工組織，而場地的裝修、租賃、維護(hù)的費(fèi)用，就都靠街道另想辦法。J街道外部環(huán)境的改善得益于當(dāng)年“迎亞運(yùn)綜合整治”的經(jīng)費(fèi)。裝修場地用了省、市、區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的經(jīng)費(fèi)，有些場地是租的，或占用街道文化站、敬老樓，或是破產(chǎn)企業(yè)房產(chǎn)。除了200萬專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以外，街道還需要補(bǔ)貼場租。2000多平方的服務(wù)中心，700多平方是文化站的，1000多平方屬破產(chǎn)企業(yè)，租金一平方約30元。200萬經(jīng)費(fèi)由市和區(qū)各承擔(dān)一半，用于購買社工服務(wù)，對(duì)場租街和區(qū)都各有投入。社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)再籌200萬，基礎(chǔ)費(fèi)用有400萬。街道把文化站整合進(jìn)來后，通過文化站的辦公經(jīng)費(fèi)支付場地的水電費(fèi)。轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)也有些資金投入。老人飯?zhí)贸蹰_張時(shí)興業(yè)銀行就捐來2萬元。街道用于給老人家發(fā)飯票，老人家憑票吃飯。社區(qū)特色服務(wù)也會(huì)吸引社區(qū)的企業(yè)和居民募捐。過節(jié)時(shí)還有一些轄區(qū)內(nèi)的酒樓送些雞、鴨給老人家用于聚餐。街道會(huì)要求所有的慈善捐款都要入到區(qū)的慈善賬戶中加強(qiáng)監(jiān)管。按規(guī)定，社工工作啟動(dòng)之前是沒有資金的。啟動(dòng)資金有些靠機(jī)構(gòu)墊支，有些是街道出。按照目前的標(biāo)準(zhǔn)，J街道家庭綜合服務(wù)中心是找到了一個(gè)平衡點(diǎn)。今后要達(dá)到更高水平和檔次，需要更大的資金投入。

（四）積極努力通過評(píng)估

民政部門每年組織和委托第三方進(jìn)行半年評(píng)估、年底評(píng)估，都有相關(guān)數(shù)據(jù)。具體根據(jù)街道的實(shí)際情況定，比如要求個(gè)案數(shù)多少、小組活動(dòng)數(shù)多少、大型社區(qū)活動(dòng)數(shù)多少等?？荚u(píng)方面主要是定期會(huì)有專家組調(diào)研和社協(xié)組織第三方專家考評(píng)，考核評(píng)估體系只給一個(gè)量化指標(biāo)，具體打分由專家決定。第三方評(píng)估專家成員中，有大學(xué)的教授或其它的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)。除了檢查街道的資料以外，還會(huì)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)的社工進(jìn)行聊天式咨詢和考核。量化指標(biāo)嚴(yán)格，也提前讓街道知悉。比如，每個(gè)項(xiàng)目要做多少個(gè)個(gè)案，搞多少次大型活動(dòng)、小型活動(dòng)。200萬元不能一次拿到手，要經(jīng)過中期和末期評(píng)估。中期評(píng)估過后下?lián)?00萬，末期評(píng)估過了再給100萬。每一年度街道會(huì)和服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂年度協(xié)議，服務(wù)機(jī)構(gòu)也要制定年度計(jì)劃。他們完全按照年度計(jì)劃和年度指標(biāo)進(jìn)行考核。評(píng)估通過后這一項(xiàng)目就算合格，如果不合格評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì)反饋意見。訂協(xié)議時(shí)會(huì)設(shè)置指標(biāo)數(shù)，只能高于由民政部門的指標(biāo)數(shù)，假如一年完成的個(gè)案服務(wù)指標(biāo)數(shù)為100個(gè)，那么它約定的指標(biāo)數(shù)必須大于或等于100個(gè)。家綜中心很重視中期評(píng)估和末期評(píng)估，即使在中期評(píng)估之前服務(wù)也得做，因?yàn)?00萬里面沒有任何啟動(dòng)資金。

街道辦領(lǐng)導(dǎo)深刻地體會(huì)到，家庭綜合服務(wù)中心的成功除了服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置和服務(wù)水平符合轄內(nèi)群眾需求外，得益于專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)和敬業(yè)。例如，面對(duì)政府購買服務(wù)的費(fèi)用僅有的200萬，恩善高姿態(tài)地表示不在乎名利，要做在行業(yè)中起示范和輻射作用的精品。接手后提出很多思路，在原有資源和場地基礎(chǔ)上創(chuàng)新提升。服務(wù)項(xiàng)目鋪開后會(huì)遇到費(fèi)用增加的問題。恩善機(jī)構(gòu)拓展了日托業(yè)務(wù)后提出想從200萬拿出一部分分擔(dān)此業(yè)務(wù)，因?yàn)槿胀袠I(yè)務(wù)的服務(wù)對(duì)象只有10多個(gè)老人家，包括社工等工作人員成本占比很高。包括伙食后每個(gè)老人一天收費(fèi)才20元，收費(fèi)總額不夠成本開支。與街道協(xié)商后，恩善設(shè)法將日托作為為老服務(wù)的項(xiàng)目，由他們分?jǐn)傄徊糠?，商請街道也分?jǐn)傄徊糠?。另外，?duì)于社區(qū)服務(wù)，街道也考慮吸納慈善募捐作為資金來源途徑的可能性。有宗教背景的恩善機(jī)構(gòu)，在香港會(huì)吸納一些社會(huì)力量和慈善資源，有希望引入一些力量來做更多更好的社區(qū)服務(wù)。街道辦領(lǐng)導(dǎo)感慨說“雖然政府購買了恩善的社工服務(wù)，但恩善不只單純提供服務(wù)，還在對(duì)社工工作如何定位、發(fā)展、擴(kuò)大等方面提出了很多思路?！?/p>

四、政府與社工組織合作提供社會(huì)服務(wù)遭遇的挑戰(zhàn)

就J街情況看，與其合作的兩家社工機(jī)構(gòu)，都是業(yè)內(nèi)翹楚，不但服務(wù)專業(yè)，人員很敬業(yè)，而且與街道溝通很暢順，雙方合作很愉快。然而，由于合作機(jī)制尚在探索試驗(yàn)階段，“現(xiàn)在無論領(lǐng)導(dǎo)或是社會(huì)、媒體，有存在兩極的偏頗，這并不是什么好事情。筆者認(rèn)為，這是朝陽行業(yè)，未來會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，但不是包醫(yī)百??；其作用將會(huì)在一段時(shí)間后顯現(xiàn)，但不會(huì)一蹴而就；是社會(huì)問題的醫(yī)療隊(duì)，但不是救火隊(duì)（部分特殊和個(gè)別的節(jié)點(diǎn)也可扮演這一角色）”，市民政局社工處負(fù)責(zé)人如是說。走訪了市民政部門、J街道辦事處、N鎮(zhèn)政府，以及在當(dāng)?shù)爻薪蛹彝ゾC合服務(wù)的香港恩善、新加坡德教太和觀兩家社工組織后，我們發(fā)現(xiàn)有兩大落差：一是政府購買服務(wù)的迅速推行與社工組織培育發(fā)展不足的落差；二是街道的期望值與社會(huì)機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)的落差。面對(duì)社區(qū)不斷增長的服務(wù)需求，政策配套文件未能及時(shí)跟上，雙方互信合作拓展新的服務(wù)領(lǐng)域面臨諸多考驗(yàn)。

（一）社工組織角色不清晰，“伙伴”變成“伙計(jì)”

政府和社區(qū)組織一旦通過契約變成“甲方乙方”，就形成合作伙伴關(guān)系，各有權(quán)責(zé)分工，但受體制和傳統(tǒng)習(xí)慣影響，一些基層政府卻將“伙伴”變成幫工的“伙計(jì)”，不少家庭綜合服務(wù)中心未能保持獨(dú)立性和專業(yè)性，呈現(xiàn)行政化趨勢，成為基層政府的“社會(huì)動(dòng)員專署”或“協(xié)作辦公室”，社工的專業(yè)工作受到行政事務(wù)的干預(yù)。而政府應(yīng)為社工組織整合或提供何種綜合資源，應(yīng)為行業(yè)的發(fā)展制定怎樣的中長期規(guī)劃并不清晰，采購、服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付等工作機(jī)制都有待進(jìn)一步完善。由于社工服務(wù)需求大,政府在增加服務(wù)量的同時(shí),所購買的服務(wù)是否有素質(zhì)保證,也需要深思熟慮,在量與質(zhì)之間取得平衡,才能求得更大的民間支持。要保證服務(wù)的素質(zhì),很重要的一環(huán)就是要求民間服務(wù)機(jī)構(gòu)要具有持續(xù)提供專業(yè)服務(wù)的能力。

目前,政府積極扶持一些高校、企業(yè)成立NGO，在需求巨大而準(zhǔn)入門檻不高的情況下，確有一些機(jī)構(gòu)在還缺乏清晰的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)方向和工作能力的時(shí)候就把招聘社工的任務(wù)接下來。我們從市民政局了解到，個(gè)別街鎮(zhèn)政府在招投標(biāo)時(shí)為了便于將來的“指導(dǎo)管理”，存在看關(guān)系不重視專業(yè)的傾向。更有甚者，有些單位為了取得項(xiàng)目匆忙拼湊團(tuán)隊(duì)“應(yīng)急”成立社工組織參與招投標(biāo)。這種方式存在很大的風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)榻M織者雖然可能是有心人,但基礎(chǔ)未打牢,機(jī)構(gòu)要花很長時(shí)間去摸索。新的員工亦缺乏明確的機(jī)構(gòu)文化和指導(dǎo)思想,各類人員之間容易產(chǎn)生矛盾,由此造成前期投入資源的很大浪費(fèi),更會(huì)形成扭曲的機(jī)構(gòu)文化，特別是所提供的服務(wù)難以滿足市民需要及評(píng)估要求。在全社會(huì)對(duì)社工認(rèn)知不足的情況下，影響社工的聲譽(yù)和實(shí)際工作的開展。所幸的是，恩善由于其境外背景及豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，團(tuán)隊(duì)能秉持專業(yè)價(jià)值操守，加上負(fù)責(zé)人善于溝通說服，不易受到行政力量干擾。

（二）保障資金撥付遲緩，服務(wù)成本高企

根據(jù)《廣州市財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施辦法（試行）》(穗民【2010】169號(hào))，廣州市政府將“家庭綜合服務(wù)中心”的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)納入常態(tài)化財(cái)政預(yù)算，按服務(wù)中心每年200萬元的購買經(jīng)費(fèi)預(yù)算來預(yù)留市級(jí)分擔(dān)比例預(yù)算，其中市本級(jí)100萬，區(qū)級(jí)100萬。根據(jù)中標(biāo)合同文件，服務(wù)中心的經(jīng)費(fèi)包括員工薪酬、五險(xiǎn)一金、補(bǔ)貼、水電費(fèi)、通訊費(fèi)、交通費(fèi)、宣傳費(fèi)、活動(dòng)費(fèi)等其他各項(xiàng)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。其中購買經(jīng)費(fèi)的60%用于人員開支（工資、獎(jiǎng)金、五險(xiǎn)一金和以上支出引致的稅費(fèi)等）；10%—12%用于專業(yè)支付（包括聘請督導(dǎo)費(fèi)用、社工入職培訓(xùn)和其他專業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用等）；10%用于開展專業(yè)服務(wù)和活動(dòng)費(fèi)用（包括服務(wù)和活動(dòng)產(chǎn)生的物料、交通、誤餐、組織義工等費(fèi)用）；10%用于日常辦公費(fèi)用（包括辦公耗材、保潔、安保、水電、場地維護(hù)等）；8%-10%用于其他雜費(fèi)（包括中標(biāo)費(fèi)用、評(píng)估費(fèi)、機(jī)構(gòu)年度相關(guān)稅費(fèi)等）。每年付款方式如下：一是服務(wù)合同簽訂之日起10日內(nèi)，支付合同總價(jià)的40%；二是服務(wù)合同簽訂后滿半年，通過中期服務(wù)評(píng)估之日起10日內(nèi)，支付合同總價(jià)的40%；三是服務(wù)合同期滿后，通過末期服務(wù)評(píng)估之日起10日內(nèi)，支付合同余款。

目前政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)并非一次足額撥付，而且由于程序過多，普遍存在撥款遲緩的情況，推遲1—5個(gè)月不等。但社工的工資不能拖欠，恩善的負(fù)責(zé)人就曾向街道借錢及自己墊資為社工發(fā)工資，甚至一部分經(jīng)費(fèi)還需要機(jī)構(gòu)通過香港總部想辦法自籌。目前普遍受質(zhì)疑的是中標(biāo)費(fèi)、稅費(fèi)、物價(jià)上漲和工資增長的壓力都要在200萬之中消化。目前我國缺乏對(duì)NGO和非盈利機(jī)構(gòu)減免稅收的法律依據(jù)，即使是在社區(qū)開展低償服務(wù)，仍然要繳納25%的所得稅和5%的營業(yè)稅，地方政府沒有權(quán)限進(jìn)行減免。面對(duì)資金的壓力，要招募一流的社工人才、管理人員或者聘請資深督導(dǎo)難度很大，護(hù)工、清潔工等輔助人員的資薪水平就更低。沒有足夠的經(jīng)費(fèi),很多拓展性和創(chuàng)新性的服務(wù)就難以開展。

（三）考核評(píng)估指標(biāo)不統(tǒng)一，服務(wù)監(jiān)管困難

廣州市政府對(duì)于社工組織提供服務(wù)的監(jiān)管考評(píng)以及標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理，主要根據(jù)《廣州市政府購買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》（穗民【2010】221號(hào)）以及《關(guān)于印發(fā)廣州市街道社區(qū)綜合服務(wù)中心試點(diǎn)建設(shè)期間三個(gè)工作規(guī)范的通知》（穗民【2010】320號(hào)）。目前有兩家評(píng)估機(jī)構(gòu)，分別是廣州市社協(xié)和深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評(píng)估中心，各區(qū)選擇其中一家機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)內(nèi)家綜服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，區(qū)可定期選擇更換評(píng)估機(jī)構(gòu)。

廣州市社協(xié)從中心運(yùn)營建設(shè)、服務(wù)對(duì)象權(quán)利保障、服務(wù)協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、財(cái)務(wù)管理與人力資源配備及管理等四方面，對(duì)家庭綜合服務(wù)中心進(jìn)行中期、末期兩次評(píng)估；深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評(píng)估中心，從運(yùn)營基礎(chǔ)、人力資源、財(cái)務(wù)管理、服務(wù)管理、服務(wù)質(zhì)量、綜合成效、附加指標(biāo)等七方面對(duì)家庭綜合服務(wù)中心進(jìn)行中期、末期兩次評(píng)估。

由于兩家的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)要素指標(biāo)的設(shè)置并不一致，導(dǎo)致了問題的出現(xiàn)。比如，恩善在不同區(qū)開展同質(zhì)服務(wù)，因評(píng)估機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)不同，在A區(qū)得優(yōu)但在B區(qū)可能只是勉強(qiáng)及格。即使是在同一區(qū)，如若街鎮(zhèn)更換評(píng)估合作伙伴，社工機(jī)構(gòu)就得重新適應(yīng)新機(jī)構(gòu)和新考核標(biāo)準(zhǔn)，重新調(diào)整工作規(guī)劃和內(nèi)容。目前評(píng)估指標(biāo)體系包括了運(yùn)營基礎(chǔ)、人力資源、財(cái)務(wù)管理、服務(wù)管理、服務(wù)質(zhì)量、綜合成效等幾大項(xiàng)內(nèi)容。在服務(wù)管理方面，我們看到在宏觀、中觀層面有具體的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容，但在微觀方面沒有詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容，比如服務(wù)的具體操作、專業(yè)技術(shù)等層面的評(píng)估。在服務(wù)質(zhì)量方面，設(shè)置了合同履行情況、社區(qū)社會(huì)組織培育、社區(qū)公眾評(píng)價(jià)、服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)、滿意度測評(píng)、區(qū)民政局評(píng)價(jià)、主管部門評(píng)價(jià)等內(nèi)容，定性指標(biāo)居多，缺乏量化的測評(píng)工具，難以對(duì)服務(wù)的過程、效果等有關(guān)質(zhì)量方面做出獨(dú)立、科學(xué)的測評(píng)，且此項(xiàng)核心內(nèi)容分值占比不高。

（四）社會(huì)動(dòng)員宣傳不到位，社工人才緊缺

雖然廣州市政府購買服務(wù)工作取得了顯著成效，但與加快政府職能轉(zhuǎn)變、滿足群眾需求還有一定距離，主要是社會(huì)工作專業(yè)人才數(shù)量、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)未能滿足政府購買服務(wù)的需求。目前全市每萬人中僅有2.5名社工，與市委、市政府提出的“到2015全市實(shí)現(xiàn)每萬人中有5名社工”的目標(biāo)還有較大差距。此外市民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍處于成長階段，管理人才緊缺，管理經(jīng)驗(yàn)不足，整體發(fā)展水平不高。

第一，缺乏有工作經(jīng)驗(yàn)的團(tuán)隊(duì)。雖然有些社工機(jī)構(gòu)聘用了科班出身的社工，其中也有比較優(yōu)秀者,但因?yàn)樗麄兓旧隙紕倓偖厴I(yè)1—2年，超過3年的已經(jīng)承擔(dān)項(xiàng)目主任的角色，而在新加坡和港臺(tái)地區(qū)，社工要有7—8年的實(shí)踐積累才可以勝任項(xiàng)目主任。這一群體無論是一線工作經(jīng)驗(yàn)還是管理經(jīng)驗(yàn)都相當(dāng)不足,這給團(tuán)隊(duì)的管理和發(fā)展帶來潛在的挑戰(zhàn)。

第二，社工的督導(dǎo)和在崗培訓(xùn)不能滿足發(fā)展需求，人員架構(gòu)設(shè)計(jì)和管理能力備受考驗(yàn)，能給予社工的有效督導(dǎo)、支援和激勵(lì)不足。社工服務(wù)在內(nèi)地剛起步發(fā)展,一切都處于探索中,一線的社工必須具備吃苦耐勞和勇于開拓的精神,同時(shí)也客觀要求機(jī)構(gòu)能夠給予及時(shí)足夠的工作督導(dǎo)以及精神層面的支援。目前,在內(nèi)地還很少有資深的社工可以勝任督導(dǎo)的角色。恩善利用其境外背景優(yōu)勢,邀請了一批香港的資深社工持續(xù)給予機(jī)構(gòu)的同工督導(dǎo)和培訓(xùn),他們一方面具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),另一方面也較長期地在內(nèi)地了解本土的情況和服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r,能夠進(jìn)行較有效的督導(dǎo)。但是這類機(jī)構(gòu)畢竟為數(shù)甚少,督導(dǎo)資源將面臨短缺。即便有些機(jī)構(gòu)有經(jīng)費(fèi)購買香港督導(dǎo)的服務(wù),也會(huì)由于督導(dǎo)不能較長期持續(xù)地了解內(nèi)地的情況和整體的運(yùn)營,難以給予針對(duì)性的指導(dǎo)。

第三，目前社工的工資水平及職業(yè)成長性相較于其他行業(yè)沒有優(yōu)勢,如果機(jī)構(gòu)不能給予社工一個(gè)較好的個(gè)人成長平臺(tái)和發(fā)展的空間、不能給予其良好的工作文化氛圍,就會(huì)面臨優(yōu)秀人才的流失。中山大學(xué)是最早設(shè)立社工系的，但據(jù)聞前年該系竟無一人入職社工機(jī)構(gòu)，恩善目前的社工中，有來自華農(nóng)、廣大、廣商、深大等院校，唯獨(dú)沒有中大的，可能考公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)或到企業(yè)工作對(duì)其更具吸引力。

政府購買是公共財(cái)政最主要的支出形式，政府購買服務(wù)的探索預(yù)示了政府機(jī)構(gòu)改革后加快職能轉(zhuǎn)變的必然趨勢。購買服務(wù)涉及到資金、授權(quán)、準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管等系列問題，但目前我國在相關(guān)制度評(píng)估、規(guī)則制定等方面是欠缺的，政府與社區(qū)組織的關(guān)系并不平等，缺少第三方的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。誰來評(píng)估？誰來授權(quán)、監(jiān)管？各地自主性過大的評(píng)估，并未從立法的層面建立法制化的評(píng)估體系，行業(yè)主管部門還沒有建設(shè)一套客觀的、科學(xué)的、完整的、可操作的民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支項(xiàng)目的效益評(píng)驗(yàn)體系和實(shí)施辦法。

五、政府與社工組織合作提供社會(huì)服務(wù)的制度安排

在政府與社工組織的合作關(guān)系中，政府作為社會(huì)服務(wù)的安排者而非生產(chǎn)者，主要負(fù)責(zé)的是對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃、運(yùn)營資金的保障和服務(wù)流程的監(jiān)管。而社工服務(wù)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府的一種社會(huì)組織,它和政府之間不存在行政隸屬關(guān)系,而是自主決策、獨(dú)立運(yùn)作和自我發(fā)展,并接受政府的依法監(jiān)管?；趯?shí)踐觀察的問題反映，政府與社工組織要構(gòu)建良性暢順的合作機(jī)制,需要通過制度安排明確政府與社工組織在合作中的角色分工，建立合理的資源分配機(jī)制以及科學(xué)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，以促進(jìn)合作績效的整體提升。

（一）明晰政府的角色定位

一方面，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的安排者角色。秉持可持續(xù)發(fā)展的信念，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)和社工行業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃。社會(huì)服務(wù)與人口學(xué)社區(qū)發(fā)展密切相關(guān)，預(yù)計(jì)未來的需求，比如老齡化，為老服務(wù)要有更深層次的分類，包括殘疾、老年癡呆等個(gè)性化的服務(wù)需求的預(yù)測分析。再如青少年矯治，自我封閉或過度活躍、情緒行為障礙等，都需要在分類研究和規(guī)劃的基礎(chǔ)上通過社工專業(yè)做個(gè)案處理。要深化對(duì)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)(如社工服務(wù)機(jī)構(gòu))等第三部門社會(huì)組織發(fā)展意義的認(rèn)識(shí),改變自己直接從事社會(huì)服務(wù)或公益性事務(wù),既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員的習(xí)慣。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作專業(yè)性的認(rèn)識(shí)，肯定專業(yè)社工人才在解決和預(yù)防社會(huì)問題,在滿足人民更深層次的需求方面的重要作用。社工服務(wù)需緊貼基層市民需要而設(shè)計(jì),政府要有更開放的態(tài)度,容許基層政府部門嘗試創(chuàng)新更多的方式,以鼓勵(lì)更多的民間團(tuán)體參與服務(wù)提供。

另一方面，政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其社會(huì)服務(wù)的監(jiān)管者角色。制定社會(huì)福利服務(wù)的發(fā)展政策和方向,服務(wù)規(guī)劃機(jī)制和服務(wù)評(píng)估方案等,以引導(dǎo)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展,促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提高。應(yīng)當(dāng)出臺(tái)我市政府購買社會(huì)服務(wù)評(píng)估人員名單數(shù)據(jù)庫管理實(shí)施細(xì)則及家庭綜合服務(wù)評(píng)估監(jiān)督細(xì)則，合理設(shè)定服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估期限，健全完善政府購買社會(huì)服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)體系。完善政府購買服務(wù)項(xiàng)目采購的招投標(biāo)管理辦法。加強(qiáng)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的檢查監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正社工機(jī)構(gòu)存在的問題，促進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。

（二）保障社工組織的發(fā)展空間

社工組織作為社會(huì)服務(wù)的具體生產(chǎn)者，亟待提升服務(wù)能力與服務(wù)素養(yǎng)。例如：負(fù)責(zé)人的專業(yè)知識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)能力及經(jīng)驗(yàn);組織動(dòng)員社會(huì)資源的能力;組織的理念及發(fā)展方向；員工的能力、教育背景及持續(xù)訓(xùn)練的資源;治理的理念及模式;組織創(chuàng)新及持續(xù)發(fā)展的能力等。與此同時(shí)我們應(yīng)關(guān)注的一個(gè)重要問題，就是如何避免合作中的行政性干預(yù)，保障社工組織的發(fā)展空間與獨(dú)立性。政府與民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系一定要在支持與獨(dú)立中尋找平衡,也就是說,政府既要給予民間服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、場地和行政上的支持,同時(shí)一定要保障民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的民間性和獨(dú)立性,給予其發(fā)揮專業(yè)性的平臺(tái)和表達(dá)其專業(yè)價(jià)值理念訴求的空間。政府在給予機(jī)構(gòu)撥款的同時(shí)還要確保機(jī)構(gòu)擁有一定的自主權(quán),包括員工的招聘、人員架構(gòu)的安排和薪酬、獎(jiǎng)金的擬定以及服務(wù)的規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)的分配等，才能有效避免有些地區(qū)實(shí)行“人頭性”購買所產(chǎn)生的弊端,使機(jī)構(gòu)在人力資源使用、激勵(lì)以及服務(wù)的靈活安排方面擁有適度彈性。民間服務(wù)機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于行政體系,不應(yīng)受所在街道社區(qū)行政事務(wù)的干預(yù)，集中精力發(fā)揮專業(yè)所長,真正開展社工服務(wù)。另外,社工服務(wù)機(jī)構(gòu)開展服務(wù)要在了解社區(qū)需求的情況下,針對(duì)需求開展,而不是充當(dāng)行政系統(tǒng)任務(wù)的執(zhí)行者。只有這樣,才能有效避免“非專業(yè)的”指導(dǎo)限制，讓社工服務(wù)機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮其專業(yè)所長。當(dāng)然機(jī)構(gòu)要和政府?dāng)M定服務(wù)評(píng)估指標(biāo),保證讓政府實(shí)施必要的考核和監(jiān)督。

（三）建立合理的資源分配機(jī)制

推動(dòng)立法，建立科學(xué)的管理和扶持機(jī)制，制定可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃。據(jù)了解，2013年廣州民政部門著手進(jìn)行立法可行性研究，計(jì)劃在2015年完成立法。首先是財(cái)政方面,政府一方面要增加對(duì)公共社會(huì)服務(wù)的預(yù)算,另一方面也需要制定免稅捐贈(zèng)相關(guān)政策,促進(jìn)社會(huì)捐贈(zèng)的發(fā)展。觀察美國對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，注冊組織可享受政府的優(yōu)惠政策，當(dāng)然享受越多監(jiān)管相對(duì)越嚴(yán)。稅法對(duì)社會(huì)組織的優(yōu)惠體現(xiàn)在組織免稅捐贈(zèng)減稅，稅法規(guī)定服務(wù)于公眾的宗教、教育、慈善、科學(xué)等社會(huì)組織，不僅組織自身的所得稅可以免除，向這類組織提供捐贈(zèng)的個(gè)人或組織也可獲得所得稅的相應(yīng)減免。社會(huì)服務(wù)的發(fā)展離不開政府財(cái)政的支持,這也是政府在社會(huì)福利方面責(zé)任的體現(xiàn)。目前國內(nèi)不少地區(qū)、各級(jí)政府購買服務(wù)的項(xiàng)目普遍具有臨時(shí)性、應(yīng)急性的特點(diǎn),往往帶有領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)決斷色彩,這就帶來了很大的不穩(wěn)定性,而且也增加了經(jīng)費(fèi)層層審批下?lián)艿碾y度。要從根本上改變這一狀況,政府必須在公共財(cái)政預(yù)算中增加對(duì)購買公共社會(huì)服務(wù)的預(yù)算,使之規(guī)范化、制度化。同時(shí)為社會(huì)捐贈(zèng)等良好氛圍的形成創(chuàng)造好的政策環(huán)境。繼續(xù)實(shí)施對(duì)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)一次性資助及以獎(jiǎng)代補(bǔ)措施，從資金層面扶持其發(fā)展。進(jìn)一步拓展市、區(qū)社會(huì)組織培育基地規(guī)模，為更多的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供場地和支援服務(wù)。引導(dǎo)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)拓寬籌資渠道，改變對(duì)政府撥款的單一依賴。在行政方面,要正視和重視在現(xiàn)行行政體系內(nèi)民間組織獨(dú)立開展服務(wù)遇到的困難和阻力,政府系統(tǒng)要在社工服務(wù)機(jī)構(gòu)開展服務(wù)過程中提供必要的支持,這一點(diǎn)非常重要。比如提供一些社區(qū)及居民的資料,如有需要,還要幫助協(xié)調(diào)各單位各部門并給予必要的配合等。此外，政府在安排社工服務(wù)機(jī)構(gòu)場地時(shí)一定要考慮社工工作的特點(diǎn)。一方面這個(gè)場地要設(shè)在社區(qū)內(nèi),以保證其充分扎根社區(qū),充分了解居民的需求；另一方面，該場地最好還要獨(dú)立于政府辦公系統(tǒng),以減弱服務(wù)對(duì)象來尋求社工服務(wù)時(shí)的心理戒備,并保持服務(wù)上的獨(dú)立性。加強(qiáng)對(duì)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)管理人員的培訓(xùn)，切實(shí)提升他們的管理水平及服務(wù)素質(zhì)。

（四）完善科學(xué)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

目前試行的《廣州市政府購買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法》對(duì)評(píng)價(jià)政府購買社會(huì)服務(wù)的工作成果和財(cái)政資金的使用效益，加大對(duì)公益服務(wù)性社會(huì)組織的培養(yǎng)扶持力度，推動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展，保障政府購買服務(wù)工作的順利開展，起到了重要的作用。關(guān)鍵是如何根據(jù)實(shí)踐效果和服務(wù)的購買方、提供方及監(jiān)管方的意見反饋，有效解決目前同時(shí)存在多個(gè)評(píng)估的第三方、兩套考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)接的問題，不斷完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，使之更科學(xué)、客觀、公正、專業(yè)。

第一，民政部門牽頭，組織服務(wù)購買方、提供方、監(jiān)管部門、“第三方”評(píng)估機(jī)構(gòu)等單位代表，以及邀請群團(tuán)組織、專家學(xué)者、資深社工和服務(wù)對(duì)象代表，在廣泛咨詢的基礎(chǔ)上，修訂考核評(píng)估實(shí)施辦法。同時(shí)，財(cái)政部門也要加強(qiáng)對(duì)社工服務(wù)的購買方和提供方對(duì)公共資金的使用進(jìn)行績效考核。

第二，整合兩家評(píng)估機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)的考評(píng)要素和量化指標(biāo)，組成專門的考核評(píng)估小組，重新制定統(tǒng)一的考評(píng)方案，實(shí)現(xiàn)同一時(shí)段考核的標(biāo)準(zhǔn)和方法一致，體現(xiàn)對(duì)服務(wù)提供方評(píng)估結(jié)果的客觀公正。

第三，根據(jù)服務(wù)合同的約定及評(píng)估辦法標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行多樣化的綜合考核評(píng)估，改變目前過于偏重服務(wù)人次、會(huì)談時(shí)數(shù)、個(gè)案結(jié)數(shù)、小組開設(shè)及社區(qū)活動(dòng)次數(shù)的簡單統(tǒng)計(jì)，以及服務(wù)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)管理工作臺(tái)帳查閱的評(píng)估方式，提升專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的分值占比，更側(cè)重考量實(shí)施服務(wù)過程中社工專業(yè)手法的運(yùn)用，包括個(gè)案工作、小組工作和社區(qū)工作等三大手法，以及達(dá)到的實(shí)際目標(biāo)效果、督導(dǎo)意見和案主反饋，包括服務(wù)對(duì)象的改變率、受益情況，服務(wù)區(qū)域的黨政部門和居民群眾的滿意度、認(rèn)可度等，更好體現(xiàn)考核評(píng)估的科學(xué)、客觀、公正、專業(yè)原則。

[1]許玲琳，趙挺.政府購買：社區(qū)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策[J].準(zhǔn)海工學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(12).

[2]譚洛明.一種新型的社區(qū)服務(wù)模式的探討[J].廣州城市職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（8）.

[3]羅觀翠、王軍芳.政府購買服務(wù)的香港經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)地發(fā)展探討[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，（9）.

[4]楊守濤.當(dāng)前國內(nèi)政府購買社工服務(wù)之研究的文獻(xiàn)綜述[J].重慶城市管理職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（3）.

[5]許婷.香港社工發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)國內(nèi)的思考與啟示[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2012，（10）.

責(zé)任編輯：李三虎

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C916

A

1003—8744（2014）01—0051—11

*本文系中共廣州市委黨校處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修班第62期一班小組調(diào)研成果，由曾雪玲、陳建東、彭穗邦三人執(zhí)筆撰寫，指導(dǎo)老師王楨楨。

2013—11—30

曾雪玲（1968—），女，中共廣州市委組織部電教中心主任；陳建東（1969—），男，廣州市物價(jià)局法規(guī)處處長，經(jīng)濟(jì)師；彭穗邦（1963—），男，廣州市檔案局科教處處長。