人民政協(xié)在中國(guó)政治發(fā)展中的功能研究
——基于協(xié)商民主的理論分析

夏正林 張麗瓊（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006）

人民政協(xié)在中國(guó)政治發(fā)展中的功能研究
——基于協(xié)商民主的理論分析

夏正林 張麗瓊（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006）

隨著中國(guó)政治發(fā)展走向現(xiàn)代化、民主化及法治化，人民政協(xié)的功能幾經(jīng)變遷，與中國(guó)政治的發(fā)展緊密相關(guān)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，要求發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用。本文通過對(duì)西方協(xié)商民主理論的梳理，結(jié)合我國(guó)人民民主專政理論，認(rèn)為我國(guó)是民主集中制下的協(xié)商民主。新形勢(shì)下，需要通過對(duì)協(xié)商制度的法制化、協(xié)商形式的程序化和加強(qiáng)人民政協(xié)自身的建設(shè)，促進(jìn)人民政協(xié)充分發(fā)揮為人大分擔(dān)部分政治參與功能和利益表達(dá)及整合功能以進(jìn)行有效的社會(huì)疏導(dǎo)。

人民政協(xié)；協(xié)商民主；政治發(fā)展；功能

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，并要求發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。[1]強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主是社會(huì)主義民主的重要形式并突出人民政協(xié)在協(xié)商民主中的渠道作用，無(wú)疑大大提高了人民政協(xié)在我國(guó)政治發(fā)展中的地位。從協(xié)商民主的理論內(nèi)涵和人民民主專政的理論與實(shí)踐出發(fā)，人民政協(xié)在我國(guó)民主政治中應(yīng)發(fā)揮怎樣的功能？如何發(fā)揮？這是本文要著力解決的問題。

一、人民政協(xié)在中國(guó)政治發(fā)展中的功能變遷

政治發(fā)展，主要是指政治體制從不發(fā)達(dá)走向發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的過程中在政治領(lǐng)域發(fā)生的變化，以政治的現(xiàn)代化、民主化的建設(shè)及完善和法治的發(fā)展為核心內(nèi)容。自新中國(guó)成立以來(lái)，在不同的歷史時(shí)期，人民政協(xié)在我國(guó)政治體制中具有不同的地位，發(fā)揮著不同的功能。一般認(rèn)為，人民政協(xié)的誕生成長(zhǎng)共經(jīng)歷五個(gè)重要階段。[2]其中，以1978年黨的十一屆三中會(huì)的召開為分水嶺，1978年以前可分為兩個(gè)階段，1978年之后可再細(xì)分為三個(gè)階段。

（一）1978年以前人民政協(xié)在中國(guó)政治發(fā)展中的地位及功能

人民政協(xié)自成立之日起在我國(guó)政治發(fā)展中就具有舉足輕重的地位。學(xué)界一般將1978年以前的人民政協(xié)分為兩個(gè)發(fā)展階段。

第一階段，1949年9月人民政協(xié)成立到1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大召開之前，為人民政協(xié)創(chuàng)始階段。人民政協(xié)會(huì)議的開始是一個(gè)偶然的制度設(shè)計(jì)。周恩來(lái)在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開前向政協(xié)代表做的題為《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問題》的報(bào)告中指出：“那時(shí)我們所設(shè)想的這個(gè)會(huì)議，不過是個(gè)百八十人的會(huì)議而已，沒有想到象今天有這么廣大的解放地區(qū)和在交通這樣便利的情況下來(lái)開這樣大規(guī)模的會(huì)?！盵3]1948年中共中央發(fā)布的《紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)》第5條也提出：“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府?！盵4]可見，對(duì)于新中國(guó)成立的初始構(gòu)想是分三步走：政協(xié)—人大—政府。基于當(dāng)時(shí)革命形勢(shì)的變化和普選產(chǎn)生新政府的條件顯然不成熟，在“五一”口號(hào)發(fā)布后，很快獲得了“在香港的各民主黨派，在上海、北平和海外的各人民團(tuán)體、華僑人士的響應(yīng)”，且46個(gè)單位的人選，涵括了工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、革命軍人、知識(shí)分子、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)、少數(shù)民族、海外華僑及其他愛國(guó)主義者，使得此次政治協(xié)商會(huì)議“成為集中代表全國(guó)人民力量的大會(huì)”，[5]至此，人民政協(xié)則代行了全國(guó)人大的職權(quán)承擔(dān)了建國(guó)使命。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的召開不僅宣示了人民政協(xié)的成立，會(huì)上還通過了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》、具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，選舉了中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)。在這一階段，人民政協(xié)實(shí)際上代行權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》第十三條所規(guī)定的，在中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議閉幕后，設(shè)立全國(guó)委員會(huì)，行使如下職權(quán)：“協(xié)商并提出對(duì)中華人民共和國(guó)中央人民政府的建議案”，“協(xié)助政府動(dòng)員人民參加人民民主革命及國(guó)家建設(shè)的工作”，“指導(dǎo)地方民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作”等，人民政協(xié)在政治上起到廣泛吸納精英和進(jìn)行動(dòng)員形成人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能。

第二階段，1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開到1978年十一屆三中全會(huì)召開之前。1954年通過的《憲法》取代了《共同綱領(lǐng)》，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》取代了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，人民政協(xié)代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束，但其仍有存在的必要。在此期間，人民政協(xié)的功能較為單一，退回到人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，“主要政治功能是配合國(guó)家意識(shí)形態(tài)的一體化工程進(jìn)行‘服務(wù)與改造’?！盵6]1954年12月，毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》的講話中指出，雖然人大、國(guó)務(wù)院和各省市人民委員會(huì)各方面都容納了許多人，但還需政協(xié)委員來(lái)商量事情。政協(xié)的性質(zhì)有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如果把政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國(guó)二公，是不行的，政協(xié)是黨派性的機(jī)關(guān)。其任務(wù)除了協(xié)商、提意見外還要學(xué)習(xí)馬列主義。1956年，第二屆政協(xié)全國(guó)委員會(huì)發(fā)布了“關(guān)于組織各界民主人士和工商業(yè)者進(jìn)行政治學(xué)習(xí)和理論學(xué)習(xí)的決定”。各省、市、自治區(qū)委員會(huì)根據(jù)這一決定，舉辦了政治學(xué)校和工商業(yè)者短期講習(xí)班。此外，全國(guó)政協(xié)還在北京創(chuàng)辦了社會(huì)主義學(xué)院，1961年改稱中央社會(huì)主義學(xué)院，專門負(fù)責(zé)政協(xié)各界人士的思想學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作。但在“整風(fēng)”運(yùn)動(dòng)和“整風(fēng)”急轉(zhuǎn)為“反右”的階級(jí)斗爭(zhēng)的形勢(shì)下，1958年第十次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議的中心議題，是研究對(duì)資產(chǎn)階級(jí)分子和民主黨派的改造問題，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定的《改造民主黨派的工作綱要》認(rèn)為，“民主黨派作為資產(chǎn)階級(jí)政治代表的作用日漸削弱；作為自我改造、自我教育工具的作用日益加強(qiáng)。”[7]但在其后的政治運(yùn)動(dòng)中，民主黨派逐漸被“邊緣化”，政協(xié)工作甚至一度停頓，幾乎陷于癱瘓狀態(tài)。不過，在此期間奠定的委員視察制度和“兩會(huì)制”具有深遠(yuǎn)而重大的意義。1955年11月，彭真對(duì)《全國(guó)人大常委會(huì)和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于1955年秋后視察工作的通知》（草稿）作了說明，并于當(dāng)日由全國(guó)人大常委會(huì)和政協(xié)常委會(huì)聯(lián)合發(fā)出關(guān)于1955年秋后視察工作有關(guān)事項(xiàng)的通知。會(huì)后，全國(guó)政協(xié)代表與全國(guó)人大代表一道到各地視察農(nóng)村和城市的各項(xiàng)工作。此后，政協(xié)便把組織委員視察列入自己的工作日程，每年安排春秋兩次視察，視察制度從此開始設(shè)立。1959年4月，三屆政協(xié)全國(guó)委員會(huì)會(huì)議同全國(guó)人民代表大會(huì)同時(shí)召開，政協(xié)委員列席了此次人大會(huì)議，聽取了政府工作報(bào)告，并參與討論。此后，政協(xié)委員開始列席全國(guó)人民代表大會(huì)，并形成慣例。

（二）1978年之后人民政協(xié)在中國(guó)政治發(fā)展中的地位及功能

自1978年十一屆三中全會(huì)召開以來(lái)，中國(guó)的政治發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段，人民政協(xié)也獲得了深刻的變化和發(fā)展，體現(xiàn)為政治發(fā)展過程中的三個(gè)階段。

第一階段，1978年十一屆三中全會(huì)到1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》發(fā)布之前，隨著黨和國(guó)家對(duì)“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”這一錯(cuò)誤的糾正，并將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)四化上，人民政協(xié)得以逐步恢復(fù)，其在政治發(fā)展中的地位也得以重新確立并發(fā)揮政治協(xié)商和民主監(jiān)督的職能。1979年6月，鄧小平明確指出：各民主黨派已成為各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分擁護(hù)社會(huì)主義的愛國(guó)者的政治聯(lián)盟，是為社會(huì)主義服務(wù)的政治力量，為其性質(zhì)正名。[8]此后，1979年10月，鄧小平在全國(guó)政協(xié)、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部宴請(qǐng)各民主黨派和工商聯(lián)代表時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，并認(rèn)為：“在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行多黨派的合作，這是我國(guó)具體歷史條件和現(xiàn)實(shí)條件所決定的，也是我國(guó)政治制度中的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)?！盵9]這是首次將多黨派合作上升為政治制度的層面來(lái)理解，為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的進(jìn)一步形成夯實(shí)了基礎(chǔ)。根據(jù)1978年到1983年五屆政協(xié)歷次會(huì)議的思想，1982年的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第一次將“政治協(xié)商”和“民主監(jiān)督”作為政協(xié)的主要職能確定下來(lái)。同時(shí)，還將黨的十二大明確提出的中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和無(wú)黨派人士“長(zhǎng)期共存”、“互相監(jiān)督”、“肝膽相照”、“榮辱與共”的方針寫入該章程。在此方針的指導(dǎo)下，人民政協(xié)作為最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織內(nèi)部的一致性進(jìn)一步加強(qiáng)，中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派的關(guān)系更加融洽。

第二階段，1989年底《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）出臺(tái)后到2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》出臺(tái)前，是人民政協(xié)獲得全面發(fā)展，切實(shí)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能的階段?！兑庖姟吩陂_頭就闡述道，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度。”并在其后指出人民政協(xié)是“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式。”作為對(duì)我國(guó)的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的重要補(bǔ)充，基本政治制度的確立，將人民政協(xié)的發(fā)展與我國(guó)政治發(fā)展更加緊密地聯(lián)系在一起。為貫徹這一精神，1993年憲法修正案增加了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”條款。此外，《意見》還首次以黨的文件的形式明確了人民政協(xié)在新時(shí)期的政治地位，各民主黨派“是接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中共通力合作、共同致力于社會(huì)主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨?！闭J(rèn)為“人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為各黨派、各人民團(tuán)體、各界代表人物團(tuán)結(jié)合作、參政議政的重要場(chǎng)所?！盵10]2004年修訂的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》將人民政協(xié)的性質(zhì)歸納為中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)、我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式；將其職能歸納為政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，是對(duì)《意見》精神的充分體現(xiàn)。在此階段，人民政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主這兩大主題，繼續(xù)發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，為建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)廣泛吸納人才，并以自身的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)，按界別劃分，代表人民參與國(guó)家政治生活，反映其意見和利益訴求，與人大代表一同商討國(guó)事，體現(xiàn)了廣泛的社會(huì)主義民主。

第三階段，2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》出臺(tái)后至今，是人民政協(xié)穩(wěn)步發(fā)展的階段。該意見明確指出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！盵11]2007年11月，《中國(guó)的政黨制度》白皮書對(duì)此進(jìn)一步加以闡述，概括為“選舉民主”和“協(xié)商民主”，并認(rèn)為選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)，拓展了社會(huì)主義民主的深度和廣度。[12]2012年十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了協(xié)商民主的意義并要求充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用。2013年黨的十八屆三中全會(huì)重申了這一主張。因此，在這一階段，在我國(guó)政治發(fā)展面臨新情況、新問題，如利益多元化、社會(huì)矛盾突出的時(shí)代背景下，人民政協(xié)不單要強(qiáng)調(diào)其吸納人才，動(dòng)員、團(tuán)結(jié)各界力量進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，監(jiān)督黨和政府的功能，還應(yīng)突出其作為參政黨與執(zhí)政黨議政、協(xié)商，整合并表達(dá)公眾利益訴求的功能。

人民政協(xié)的地位和功能幾經(jīng)變遷后走向協(xié)商民主，一方面是因?yàn)槲覈?guó)政治發(fā)展中越來(lái)越強(qiáng)調(diào)民主政治，突顯人民當(dāng)家作主的本質(zhì)，以及中國(guó)共產(chǎn)黨開放的執(zhí)政態(tài)度和多元利益調(diào)和的需要。另一方面是因?yàn)槿嗣裾f(xié)在發(fā)展過程中形成的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的三大職能使得其本身就具有協(xié)商民主的組織和表達(dá)能力。此外，人民政協(xié)在廣泛聯(lián)系和凝聚社會(huì)各階層、各界別力量方面具有舉足輕重的地位，在長(zhǎng)期的聯(lián)系過程中，與各階層、各界別的群眾形成了緊密友好的關(guān)系，體現(xiàn)了“從群眾中來(lái)”的特點(diǎn)，清楚各階層、各界別群眾的利益主張。

二、民主集中制下協(xié)商民主的特點(diǎn)和措施

興起于20世紀(jì)80年代的協(xié)商民主理論是以自由主義、共和主義和批判理論為基礎(chǔ)并實(shí)現(xiàn)了對(duì)它們的超越。當(dāng)今協(xié)商民主理論主要來(lái)源于羅爾斯的公共理性和哈貝馬斯的理想的演說情景的思想。

（一）西方協(xié)商民主的條件和措施

西方協(xié)商民主理論主要關(guān)注的是公共協(xié)商，即自由平等的公民在理性的討論和協(xié)商的過程中，通過減少偏好的分歧，縮小偏好間的差距，以發(fā)現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)。其中，理性強(qiáng)調(diào)主體在交往過程中要依理?yè)?jù)論證和進(jìn)行反駁。而交往理性需要以交往資質(zhì)理論和言語(yǔ)行為的有效性作為前提條件。即真實(shí)性、正確性和真誠(chéng)性是哈貝馬斯交往行動(dòng)的一般前提。

共識(shí)是指參與者在協(xié)商過程中將偏好轉(zhuǎn)向公共利益或是在交往過程中通過協(xié)商對(duì)共識(shí)的語(yǔ)境加以明確。哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)協(xié)商過程的包容性態(tài)度并認(rèn)為交往主體是在生活世界的視野內(nèi)達(dá)成共識(shí)。但也有學(xué)者認(rèn)為協(xié)商民主很難達(dá)成共識(shí)。對(duì)此，協(xié)商民主論者博曼提出從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，協(xié)商民主并不要求所有公民基于相同理性而融合即形成單一性共識(shí)，還存在著多元性共識(shí)，而多元性共識(shí)僅要求持續(xù)性的合作。德雷澤克也認(rèn)為，“在一個(gè)多元社會(huì)里，共識(shí)是難以達(dá)到的、不必要的，也是不受歡迎的。更切實(shí)可行和有吸引力的是形成可操作的意見，這時(shí)，參與者在行為過程上就達(dá)成了一致意見，雖然是處于不同的原因。”[13]共識(shí)是協(xié)商的結(jié)果，不是協(xié)商的最終目的。作為治理形式的協(xié)商，其最終目的是達(dá)至擴(kuò)大公民政治參與甚至是公民自治的理想。哈貝馬斯認(rèn)為，協(xié)商民主可通過交往行動(dòng)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，對(duì)話原則是基本原則，語(yǔ)言是交往行動(dòng)模式的溝通媒介。

（二）民主集中制下協(xié)商民主的特點(diǎn)

民主集中制是我國(guó)政治生活的基本原則。與西方協(xié)商民主不同，協(xié)商民主作為我國(guó)人民民主的重要形式，強(qiáng)調(diào)的是民主集中制下的協(xié)商民主，即在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度之下，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主。民主集中下的協(xié)商民主的主要特點(diǎn)在于：

1、協(xié)商作為一種程序，集中決策之前要求民主協(xié)商，而且協(xié)商是在堅(jiān)持一黨執(zhí)政、多黨參政的理念下進(jìn)行的。

2、在我國(guó)政治結(jié)構(gòu)中，協(xié)商機(jī)構(gòu)主要是整合利益、匯聚意見，為決策機(jī)構(gòu)提供訊息和建議方案，起到咨詢商議的作用。

3、在協(xié)商民主和選舉民主的關(guān)系上，不僅強(qiáng)調(diào)二者相互補(bǔ)充、相輔相成，即協(xié)商民主對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)式選舉民主起到一種輔助和糾正的作用,主要是彌補(bǔ)選舉民主的不足,而不是全盤取代選舉民主的運(yùn)作。而且，與選舉民主相比，在我國(guó)的政治領(lǐng)域，立法、行政決策中，協(xié)商民主將會(huì)成為一種更加常態(tài)化的制度性安排。

（三）民主集中制下協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的措施

民主集中制要求不采納權(quán)力分立互相制約原則，這意味著中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨；人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政協(xié)是協(xié)商的場(chǎng)所。因此，通過人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主，需要在確保中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，各民主黨派在國(guó)家重大事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題上享有平等參與、表達(dá)利益主張的權(quán)利，以完善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力。

同時(shí)，十八屆三中全會(huì)提出，“完善中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商。各級(jí)黨委和政府、政協(xié)制定并組織實(shí)施協(xié)商年度工作計(jì)劃，就一些重要決策聽取政協(xié)意見?！边@意味著黨委、人大和政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)尋求協(xié)商、樂于協(xié)商，將單向型集中決策模式與雙向型互動(dòng)協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合，而且協(xié)商不應(yīng)流于形式，應(yīng)在決策過程中起到匯聚民意、達(dá)成共識(shí)的作用，融協(xié)商于決策中，加強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性。另一方面，人民政協(xié)與其他協(xié)商民主的渠道相比，如公眾座談會(huì)、懇談會(huì)等，具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。這不但體現(xiàn)在其自身發(fā)展過程中與中國(guó)共產(chǎn)黨形成的親密友好關(guān)系，還有廣泛的界別代表性和良好的組織性。

三、協(xié)商民主形式下人民政協(xié)的功能定位

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期存在著多元利益、矛盾沖突頻發(fā)的新形勢(shì)下，人民政協(xié)作為協(xié)商民主不可代替的主渠道，其應(yīng)突出為人大分擔(dān)部分的政治參與功能，以維護(hù)政治體制結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與和諧；整合并表達(dá)不同階層、不同行業(yè)的利益訴求，進(jìn)行社會(huì)疏導(dǎo)的功能。

政治參與功能，是指人民政協(xié)參與國(guó)家政治生活，并就公共決策進(jìn)行協(xié)商討論，參與政策的制定和實(shí)施過程。它具有廣泛性和政黨性。廣泛性是指人民政協(xié)有來(lái)自各黨派、社會(huì)團(tuán)體的代表，也有各界別的代表，還有港澳同胞和特別邀請(qǐng)人士。十一屆全國(guó)政協(xié)委員中，來(lái)自13個(gè)界別的政協(xié)委員共1047名，占全部政協(xié)委員的46.8%，十二屆全國(guó)政協(xié)委員中，該比例達(dá)到47.1%。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》的指示，“由界別組成是人民政協(xié)組織的顯著特色。要根據(jù)界別的特點(diǎn)和要求開展活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)各界別參政議政的積極性，認(rèn)真探索發(fā)揮界別作用的方法和途徑?！盵14]13個(gè)界別1000多名政協(xié)代表若能有效參與國(guó)家政治生活，則可以體現(xiàn)協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)，實(shí)現(xiàn)并擴(kuò)大公民有序的政治參與。政黨性體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨與8個(gè)民主黨派一同議政，人民政協(xié)成為各民主黨派發(fā)表意見、開展政治活動(dòng)的重要場(chǎng)所。

利益表達(dá)及社會(huì)疏導(dǎo)功能。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不同，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)利益多元化、利益格局多變，在人大作為區(qū)域利益表達(dá)渠道之外，人民政協(xié)作為黨派性的機(jī)關(guān)，涵括了各黨派、各界別、各社會(huì)團(tuán)體，發(fā)揮了界別利益表達(dá)渠道的優(yōu)勢(shì)。每個(gè)黨派、每個(gè)界別、每個(gè)社會(huì)團(tuán)體都是一條利益整合和表達(dá)的渠道，緊密的聯(lián)系性和暢通的表達(dá)，可協(xié)調(diào)不同的利益并對(duì)社會(huì)各階層的利益訴求進(jìn)行疏導(dǎo)，緩和利益沖突。

四、影響人民政協(xié)功能發(fā)揮的因素

人民政協(xié)的設(shè)立和功能的有效發(fā)揮是我國(guó)政治發(fā)展所需，從我國(guó)政治體系的現(xiàn)狀、民主集中制下協(xié)商民主的要求和政協(xié)自身出發(fā)，有以下因素影響了人民政協(xié)功能的發(fā)揮。

（一）國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中的人民政協(xié)定位和功能缺乏法律保障

與執(zhí)政黨處于權(quán)力的核心、人大是立法機(jī)關(guān)和政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)并具有憲法和法律上的保障不同，人民政協(xié)的定位和功能的發(fā)揮大多是依靠執(zhí)政黨和國(guó)家的政策，及執(zhí)政黨的態(tài)度和政治開放情況而定，缺乏人民政協(xié)章程和法律法規(guī)的保障。這使得人民政協(xié)作為政治制度實(shí)施的主體、協(xié)商民主的重要渠道作用發(fā)揮得不夠充分。

（二）協(xié)商缺乏程序化和制度化

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》對(duì)人民政協(xié)的政治協(xié)商職能只是綜合性的描述，雖然各省市在根據(jù)《章程》和黨的相關(guān)意見的基礎(chǔ)上有形成自身的規(guī)程或意見，也在一定程度上規(guī)定了協(xié)商的基本程序，如《中共海南省委關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》分別規(guī)定了協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動(dòng)的組織和協(xié)商成果的報(bào)送或辦理與反饋，但總體上規(guī)定不完善和不詳細(xì)，且缺乏制度化。

（三）政協(xié)委員在協(xié)商民主中的代表性及能否有效表達(dá)利益訴求的問題

在協(xié)商民主中，履行職能的主體是公民；在人民政協(xié)中，履行職能的主體是政協(xié)委員。人民政協(xié)要成為協(xié)商民主的主渠道和主要形式，必須研究如何讓政協(xié)委員更好地反映公民的利益訴求并成為協(xié)商民主的主體。

五、充分發(fā)揮人民政協(xié)功能的途徑

民主集中制下的協(xié)商民主為中國(guó)共產(chǎn)黨的一元領(lǐng)導(dǎo)與各民主黨派、各界別人士、各階層代表的多元參與的有機(jī)統(tǒng)一提供可能，并促進(jìn)公民廣泛的政治參與。因此，要充分發(fā)揮人民政協(xié)功能，需要在以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心主體、以憲法為最高權(quán)威、以制度為基本平臺(tái)、以合作為基本價(jià)值和以協(xié)商為基本手段等原則的基礎(chǔ)上，對(duì)人民政協(xié)中的協(xié)商民主制度加以完善。[15]

（一）協(xié)商制度的法制化和加強(qiáng)人民政協(xié)功能的規(guī)范化和制度化

協(xié)商制度的法制化可先根據(jù)憲法精神制定一部政協(xié)組織法，明確政協(xié)的政治地位和功能。并在《憲法》的序言或總綱中寫入“選舉民主和協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是協(xié)商民主的重要渠道”。以國(guó)家法并且是根本法作為協(xié)商制度、作為人民政協(xié)在政治發(fā)展中的保障。此外，應(yīng)該在執(zhí)政黨的規(guī)范性文件和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中明確規(guī)定人民政協(xié)作為協(xié)商民主主渠道，應(yīng)發(fā)揮擴(kuò)大政治參與、進(jìn)行利益表達(dá)和整合以實(shí)現(xiàn)社會(huì)疏導(dǎo)的功能定位。

（二）協(xié)商形式的程序化和制度化

實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主需要規(guī)范協(xié)商的程序，“經(jīng)驗(yàn)表明，沒有合理的程序選擇，再好的民主制度也難以在實(shí)際運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)，更不用談價(jià)值的實(shí)現(xiàn)問題?！盵16]協(xié)商程序需要對(duì)以下幾點(diǎn)進(jìn)行著重設(shè)計(jì)：

1、協(xié)商議題的提出和明確。一方面，圍繞黨委和政府的年度重要立法、決策計(jì)劃和實(shí)際中發(fā)生的與人民群眾切身利益息息相關(guān)的事件，由政協(xié)常務(wù)委員會(huì)或各黨派、各界別政協(xié)委員通過提案的方式提出和明確。另一方面，由黨委和政府交題目的形式確定議題。后者要突顯出對(duì)口協(xié)商的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)黨委和政府部門與政協(xié)各委員會(huì)的對(duì)口聯(lián)系。

2、協(xié)商會(huì)議的參與者。參與者范圍的確定以利益相關(guān)為原則，既要包含直接和間接利益相關(guān)者（可按比例分配）的政協(xié)代表，也要包含提出此議題、對(duì)此議題關(guān)注并有專業(yè)或合理適當(dāng)見解的政協(xié)代表。

3、協(xié)商過程的設(shè)計(jì)。協(xié)商過程中，各協(xié)商主體應(yīng)有平等、自由的發(fā)言和辯論的機(jī)會(huì)和時(shí)間。各黨派、各界別、社會(huì)團(tuán)體的利益類型應(yīng)得到有效區(qū)分，并進(jìn)行不同層次上的協(xié)商，對(duì)各階層表達(dá)的利益，黨委和政府應(yīng)再進(jìn)一步整合。將民主黨派同共產(chǎn)黨之間的政黨政治協(xié)商作為協(xié)商政治的第一層次，將共產(chǎn)黨和政府組織同各人民團(tuán)體、社會(huì)界別之間的政治協(xié)商作為協(xié)商政治的次一級(jí)層次。在不同類型的協(xié)商機(jī)構(gòu)中運(yùn)用不同的協(xié)商原則和協(xié)商機(jī)制。

4、協(xié)商成果的實(shí)效化及反饋。在協(xié)商達(dá)成共識(shí)之后，協(xié)商決定應(yīng)得到有效的實(shí)施。在此過程中更強(qiáng)調(diào)協(xié)商成果實(shí)施的監(jiān)督和反饋環(huán)節(jié)，尤其是由人民政協(xié)主動(dòng)提出的議題所獲得的協(xié)商成果。如《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》規(guī)定，“高度重視協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，重要協(xié)商成果要列入省委常委會(huì)議或省政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行研究，形成采用意見，作為決策的重要依據(jù)。省委、省政府督查部門要分別將省委常委會(huì)議、省政府常務(wù)會(huì)議對(duì)協(xié)商成果的討論決定，以及省領(lǐng)導(dǎo)的批辦事項(xiàng)納入督辦范圍，各承辦單位要及時(shí)向督查部門和省各民主黨派反饋辦理有關(guān)情況。并于省委常委會(huì)議、省政府常務(wù)會(huì)議結(jié)束之日起三個(gè)月內(nèi)書面向參加協(xié)商的省各民主黨派、無(wú)黨派人士反饋辦理結(jié)果?！币虼耍谥贫壬蠎?yīng)規(guī)定決策機(jī)關(guān)對(duì)人民政協(xié)的提案，所涉及的意見建議進(jìn)行歸類分析（歸類也可先由人民政協(xié)事先完成），及時(shí)向參與協(xié)商的政協(xié)委員反饋意見建議的采納情況和理由說明。

（三）加強(qiáng)人民政協(xié)自身的建設(shè)

一方面，在保障國(guó)家政治生活穩(wěn)定有序的前提下，適當(dāng)放寬各民主黨派發(fā)展其成員的一些限制，以改善領(lǐng)導(dǎo)成員和骨干成員老齡化的狀況、解決組織資源不足的問題。另一方面，要讓政協(xié)委員更好地反映公民的利益訴求并解決簡(jiǎn)單地順應(yīng)所聯(lián)系的人民群眾的意思，政協(xié)委員不應(yīng)有自己獨(dú)立思考、行事的能力和政協(xié)委員對(duì)公共利益隨意表述而不應(yīng)對(duì)所聯(lián)系的人民群眾的意見的盲目服從這樣一種“獨(dú)立論”和“順從論”之間的矛盾。這需要從哈貝馬斯的交往資質(zhì)理論著手，提高政協(xié)代表的交往資質(zhì)能力，即不僅要表達(dá)和“再現(xiàn)”公民的利益訴求，還要對(duì)其合理性和合法性進(jìn)行論證。通過第一個(gè)層面的認(rèn)知能力，對(duì)公民的利益進(jìn)行“表述”和“再現(xiàn)”，要說清楚公民的利益訴求“是什么”的問題，要求表達(dá)的真實(shí)性；再通過第二個(gè)層面的言語(yǔ)能力對(duì)利益或觀點(diǎn)的合理性進(jìn)行論證，此時(shí)更傾向于說服其他的協(xié)商參與者，需要言語(yǔ)能力或修辭技巧，要求論證的正確性；最后通過反思能力，即考慮他者所提出的利益訴求和公共利益而不單只考慮“私利”，或是在多元利益和觀點(diǎn)沖突的情況下，從公共利益角度看待“私利”以達(dá)成共識(shí)，此時(shí)需要論證自身的利益主張符合公共利益，甚至?xí)龠M(jìn)公共利益的提升，要求合法性論證。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社.2013.29.30.

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[3][5]中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中共中央文獻(xiàn)研究室.周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選[M].北京：人民出版社，1984.130.133.

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[15][16]林尚立.協(xié)商政治：對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展的一種思考[J].學(xué)術(shù)月刊，2003，（4）.

責(zé)任編輯：黃旭東

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D902

A

1003—8744（2014）01—0020—08

2013—11—12

夏正林（1973—），男，法學(xué)博士，華南理工大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)；張麗瓊（1990—），女，華南理工大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)憲法與行政法碩士研究生，主要研究方向?yàn)樾姓ā?/p>