轉(zhuǎn)變職能提升效率審管分離陽光運行
——成都市武侯區(qū)行政審批制度改革實踐

● 成都市編辦 武侯區(qū)編辦

轉(zhuǎn)變職能提升效率審管分離陽光運行
——成都市武侯區(qū)行政審批制度改革實踐

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▲ 武侯祠

武侯區(qū)成立行政審批局，探索相對集中行使行政審批權(quán)，實現(xiàn)審批部門整體化，為深化行政審批制度改革探索了新路。

2008年12月成都市武侯區(qū)根據(jù)中央“大部門制”和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離的改革思路，成立了行政審批局。2009年4月出臺《武侯區(qū)行政審批新機制運行管理暫行辦法》，縱深推進(jìn)相對集中行政審批權(quán)制度改革，將原來分散在20多個職能部門的60項審批事項及行政審批權(quán)集中至行政審批局，職能部門在審批職能劃轉(zhuǎn)后專注于行使監(jiān)督和管理職能。武侯區(qū)通過創(chuàng)新組織制度與治理結(jié)構(gòu)，探索相對集中行使行政審批權(quán)，理順了審批部門間職責(zé)分工，實現(xiàn)審批部門整體化，為深化行政審批制度改革探索了新路，積累了經(jīng)驗。

一、改革推進(jìn)的三個階段

武侯區(qū)實施行政審批制度改革先后經(jīng)歷了集中辦理、委托審批和職能劃轉(zhuǎn)三個階段。

第一階段：集中辦理（2006年1月至2008年10月）。2006年1月，武侯區(qū)政務(wù)中心正式對外運行，當(dāng)時全區(qū)28個職能部門的大部分審批事項進(jìn)入中心集中辦理。2008年7月開始推行“兩集中兩到位”，全區(qū)部門將審批事項向一個科室集中，將部門的行政審批科向政務(wù)中心集中；部門對窗口事項辦理授權(quán)到位，窗口審批事項辦理到位。

第二階段：委托審批（2008年10月至2009年3月）。2008年10月，依據(jù)行政許可法，武侯區(qū)探索試行了行政審批“委托制”，將常年辦件量小或辦件季節(jié)性強的10個區(qū)級職能部門的行政審批事項委托給政務(wù)中心辦理。

第三階段：職能劃轉(zhuǎn)（2009年3月至今）。武侯區(qū)行政審批局正式運行后，區(qū)政府部門的主要行政審批職能劃轉(zhuǎn)給行政審批局集中統(tǒng)一辦理。

武侯區(qū)行政審批局的職能也經(jīng)過幾次調(diào)整：第一次調(diào)整，將區(qū)發(fā)改局等20個區(qū)級職能部門承擔(dān)的主要行政審批事項劃轉(zhuǎn)給區(qū)行政審批局集中統(tǒng)一辦理；第二次調(diào)整，將前期未劃轉(zhuǎn)的區(qū)教育局、環(huán)保局、衛(wèi)生局等部門全部納入改革，其主要行政審批職能劃轉(zhuǎn)給區(qū)行政審批局辦理；第三次調(diào)整，將新組建的20個區(qū)政府部門所承擔(dān)的主要行政審批職能劃轉(zhuǎn)給區(qū)行政審批局集中辦理。三次職能調(diào)整，使武侯區(qū)區(qū)屬職能部門的行政審批權(quán)基本實現(xiàn)了相對集中。按照武侯區(qū)行政審批局的職能定位，武侯區(qū)行政審批局是主管全區(qū)行政審批工作的政府工作部門，是武侯區(qū)政府的“組閣”局。職能劃轉(zhuǎn)后，武侯區(qū)行政審批局負(fù)責(zé)承擔(dān)相關(guān)職能部門劃轉(zhuǎn)的行政審批事項的辦理，并對審批行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任；相關(guān)職能部門主要承擔(dān)監(jiān)督、管理（執(zhí)法）和服務(wù)職能，從而基本構(gòu)架起審批和監(jiān)管相對分離的管理新格局。

二、改革取得的成效

自武侯區(qū)行政審批局正式運行以來，截至2014年6月底，共辦結(jié)79802件審批，且沒有發(fā)生一起行政訴訟和行政復(fù)議。

（一）審管分離，催生管理新模式。武侯區(qū)行政審批改革的一大特點是行政審批權(quán)相對集中，行政審批職能從各職能部門剝離，行政審批權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)相對分離。改革后，全區(qū)的行政審批職能由新成立的行政審批局承擔(dān)，行政監(jiān)管和服務(wù)職能由各職能部門承擔(dān)，履職情況的督查職能由政府監(jiān)察部門承擔(dān)。這一做法將行政權(quán)力按審批、管理、監(jiān)督進(jìn)行了“三分”，職能部門的權(quán)力、職能、利益實現(xiàn)“瘦身”，行政審批與行政監(jiān)管在分工協(xié)作中相互制衡，催生了行政審批與行政監(jiān)管相分離的管理模式。

（二）職能整合，政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變。改革前，各政府職能部門均同時擁有行政審批權(quán)和行政管理權(quán)，既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，“重審批輕管理”、“重審批輕服務(wù)”、“以審代管”現(xiàn)象突出。改革后，審批權(quán)從職能部門整體轉(zhuǎn)出，職能部門沒有了審批權(quán)，迫使他們加快轉(zhuǎn)變工作方式，深入第一線，更加注重“服務(wù)者”的角色定位，實現(xiàn)了政府角色轉(zhuǎn)變，從機制上推動了服務(wù)型政府建設(shè)。

（三）集約辦件，審批效能大大提速。武侯區(qū)行政審批局按照專業(yè)化審批的要求，將工作重心移至窗口，精簡審批項目，簡化審批流程、減少審批環(huán)節(jié)，推出了網(wǎng)上審批與實體大廳審批相結(jié)合的審批模式，從而實現(xiàn)了集約化辦理。武侯區(qū)辦理行政許可的平均時限較過去縮短了一半。

（四）一崗多能，節(jié)省行政資源。行政審批權(quán)相對集中到區(qū)行政審批局后，實行“一崗多能、一人多?！钡倪\行辦法。過去一個窗口只辦一、兩件事項，現(xiàn)在一個窗口的日辦件量是過去的3倍以上，全區(qū)原需90多人承擔(dān)的審批工作，現(xiàn)僅由30多人承擔(dān)，大大節(jié)約了行政運行成本。

（五）陽光審批，權(quán)力運行更透明。審管一體的體制，缺乏監(jiān)管，容易產(chǎn)生權(quán)力腐敗。在新體制下，所有審批事項都在政務(wù)中心集中辦理，審批科長坐鎮(zhèn)窗口，現(xiàn)場處理，公眾監(jiān)督，陽光透明。同時，審批和監(jiān)管部門相互監(jiān)督，也使得權(quán)力運行更加透明。

三、進(jìn)一步深化改革的思考

（一）加快“三個”提升，推進(jìn)行政審批高效化

1.提升行政審批集中度。一是對仍保留在區(qū)級職能部門分中心辦理的審批事項和由垂直管理部門轉(zhuǎn)為區(qū)級部門承擔(dān)的審批事項，全部轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)行政審批局辦理，實現(xiàn)業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)全覆蓋；二是整合審批環(huán)節(jié)涉及的各要素和各部門分中心，規(guī)范進(jìn)駐區(qū)政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立辦事窗口，實現(xiàn)服務(wù)場所集中率90%以上；三是進(jìn)一步完善行政審批事項清單，全面公開審批事項和環(huán)節(jié)，對各業(yè)務(wù)窗口受理的審批事項，充分授權(quán)，實現(xiàn)現(xiàn)場辦結(jié)。

2.提升簡政放權(quán)效能。上級政府及部門新下放的行政審批事項，原則上直接由區(qū)行政審批局承接，并逐步將與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的審批權(quán)限下放到街道、社區(qū)，保證適合在基層辦的事都在基層辦理。同時加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保下放事項接得住、管得好、用得活。

3.提升運行機制效率。將區(qū)級職能部門承擔(dān)的現(xiàn)場勘查、社會聽證、技術(shù)論證等職能調(diào)整至區(qū)行政審批局，通過有從事專業(yè)政務(wù)審核工作資質(zhì)的社會組織，采取政府購買服務(wù)的方式，由社會組織承擔(dān)行政審批事項的全程代理、代辦、項目跟蹤和現(xiàn)場勘查、社會聽證、技術(shù)論證等專業(yè)化的服務(wù)工作。

（二）實施“三個”探索，推進(jìn)項目審批最優(yōu)化

1.探索以武侯區(qū)特色商圈、工業(yè)集中發(fā)展區(qū)為項目載體的特色審批機制。由審改工作主管部門牽頭，由發(fā)改、投促、行政審批等部門聯(lián)合，以區(qū)特色商圈、工業(yè)集中發(fā)展區(qū)為載體，明確各區(qū)塊功能定位，實施動態(tài)聯(lián)合審批。逐步建立招商引資、審批服務(wù)、后續(xù)監(jiān)管三方結(jié)合的新型企業(yè)服務(wù)模式，為企業(yè)提供事前、進(jìn)駐和落地以后的各類服務(wù)，在實踐過程中以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向、以服務(wù)企業(yè)為目的、以部門信息共享為手段，逐步形成定位準(zhǔn)確、功能齊全、機制優(yōu)化、服務(wù)周到、運行高效、管理有序的新型運行機制。

2.探索推進(jìn)項目模擬審批。依據(jù)企業(yè)申請和需要，在控制法律風(fēng)險和工程量確定的情況下，審批部門制定模擬審批實施細(xì)則，對尚未完全具備基本建設(shè)項目審批條件的項目，審批部門簡化審批手續(xù)，發(fā)揮模擬審批在項目審批提速提效中的作用，促進(jìn)項目早日開工。

3.探索實施項目全程代辦。建立重大項目審批代辦制度，在街道、工業(yè)園區(qū)、專業(yè)商圈組建并整合代辦機構(gòu)，為重大項目審批提供無償代辦服務(wù)，按照企業(yè)意愿，實施從企業(yè)設(shè)立注冊、項目立項到項目開工全過程的行政審批手續(xù)，以及投產(chǎn)運營所涉及的其他相關(guān)服務(wù)事項全程代辦，切實提升服務(wù)、推動項目落地。

（三）強化“四個”規(guī)范，推進(jìn)審批方式便捷化

1.探索以部門為中心的審批流程向以行政相對人為中心的流程轉(zhuǎn)變。根據(jù)企業(yè)發(fā)展的不同階段梳理審批事項，壓縮前置審批時限，減少企業(yè)和公眾在審批及監(jiān)管部門之間耗費的時間成本，避免因政府職能部門之間內(nèi)部協(xié)調(diào)不暢給行政相對人造成不便，提高服務(wù)便利化水平。

2.完善網(wǎng)上政務(wù)大廳功能，強化網(wǎng)上申請受理、辦理狀態(tài)查詢和結(jié)果反饋等功能。積極探索手機客戶端線上咨詢、預(yù)約等功能，有序疏導(dǎo)、分流政務(wù)大廳辦證人流，加強事前服務(wù)與指導(dǎo)，進(jìn)一步提高一次性辦證通過率。

3.推進(jìn)“區(qū)—街道—社區(qū)”三級政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)和聯(lián)網(wǎng)運行。確保同一審批事項的名稱、申請條件及辦理流程在不同層級統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)基層窗口通過辦理平臺提交事項，上級窗口網(wǎng)上審辦、反饋。探索推進(jìn)全轄區(qū)聯(lián)網(wǎng)審批，方便企業(yè)和公眾在武侯全域辦理事項。

4.建立行政審批過程中涉及的中介技術(shù)服務(wù)機構(gòu)目錄庫，逐步引導(dǎo)并規(guī)范中介服務(wù)市場。建立中介機構(gòu)進(jìn)場服務(wù)機制，統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)和辦理時間，優(yōu)選服務(wù)機構(gòu)，為推進(jìn)行政審批制度改革有效補充力量，切實提高審批時效。

（四）完善硬件設(shè)施，建設(shè)統(tǒng)一綜合性的服務(wù)平臺

將政務(wù)服務(wù)、政府采購、公共服務(wù)等要素規(guī)范進(jìn)駐，力爭建成涵蓋勞動保障、民政事項、人口計生、社會救助、建設(shè)管理、商業(yè)服務(wù)、科教衛(wèi)生、中介服務(wù)、公共服務(wù)、信息查詢等服務(wù)在內(nèi)的多功能集約化市民中心，逐步改變分中心過多、業(yè)務(wù)分散的現(xiàn)狀。整合區(qū)內(nèi)多個職能部門咨詢、投訴熱線，實現(xiàn)統(tǒng)一號碼呼入，提供7×24小時的行政審批、社會保障、教育衛(wèi)生、金融商務(wù)、城市建設(shè)與管理等政務(wù)民生類服務(wù)并逐步提供延伸家政、法律援助、餐飲娛樂等社會商業(yè)類服務(wù)，不斷擴(kuò)展政務(wù)服務(wù)的內(nèi)涵和外延。