地方金融立法的現(xiàn)狀與完善

葛 群

(山東大學(xué) 法學(xué)院， 山東 威海 264209)

隨著地方金融市場的發(fā)展，漸漸出現(xiàn)了民間借貸、高利貸等金融風(fēng)險(xiǎn)問題，對地方金融立法的呼聲越來越強(qiáng)烈。如何在立法層面規(guī)范地方的金融監(jiān)管、怎樣協(xié)調(diào)中央與地方金融監(jiān)管都成為我們必須面對的問題。社會主義法律體系的形成使得地方金融立法站在了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，也對地方金融立法提出了新目標(biāo)。地方金融立法的完善是促進(jìn)地區(qū)金融穩(wěn)定的法律保障。上海、溫州等地率先進(jìn)行地方金融立法，不僅是對地方金融綜合改革的有力推動，而且對地方金融立法和完善地方金融管理體制具有重要意義。相比而言，內(nèi)陸省份的地方金融立法工作稍顯滯后，不利于地方金融市場的規(guī)范與完善。因此，規(guī)范地方金融立法成為我國金融體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、地方金融立法的內(nèi)涵

對于金融立法的含義，國內(nèi)外學(xué)者雖早有研究，但也只是對金融立法的范圍和內(nèi)容有共識，沒有對金融立法的概念達(dá)成共識?！敖鹑跇I(yè)地方立法，主要是指省級和大中城市的人民代表大會及其常委會所制定的有關(guān)金融立法的地方性法規(guī)。包括地方政府所制定的有關(guān)金融方面的規(guī)范性規(guī)定?！保?］金融立法屬于地方立法的一部分，地方立法是我國立法的一個(gè)重要組成部分。2011年中國特色社會主義法律體系的正式形成，使得地方立法邁入了一個(gè)新的歷史進(jìn)程，同時(shí)也要求地方立法能夠進(jìn)一步加強(qiáng)自身功能。地方實(shí)施性立法作為地方立法的一種重要類型，對地方立法的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而金融立法正是以地方實(shí)施性法規(guī)的形式來調(diào)整金融交易和規(guī)范行政監(jiān)管的立法活動。地方金融立法的完善也是促進(jìn)地區(qū)金融穩(wěn)定的法律保障。社會主義法律體系的形成，不僅對中國法治建設(shè)有推動作用，同時(shí)也對地方立法提出了新的任務(wù)和要求，對我國地方金融立法同樣提出了新目標(biāo)。

地方金融立法作為地方立法的一個(gè)重要組成部分，通過地方實(shí)施性法規(guī)的形式表現(xiàn)出來，因此在進(jìn)行地方金融立法的過程中要遵循以下幾個(gè)原則:首先地方金融立法要遵循地方立法的一般原則。地方立法的一般原則包括憲法原則、法制統(tǒng)一原則、民主立法原則和科學(xué)立法原則。地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行金融立法的過程中要嚴(yán)格遵循地方立法的一般原則，同時(shí)也要結(jié)合地方金融市場的現(xiàn)實(shí)情況，遵循地方金融立法的原則。其次要堅(jiān)持從地方實(shí)際出發(fā)的原則?！暗胤教厣堑胤搅⒎ǖ撵`魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量和價(jià)值的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。地方立法的首要任務(wù)，就是以立法的形式創(chuàng)制性地解決應(yīng)該由地方自己解決的問題?！保?］解決地方金融實(shí)際問題是地方金融立法的首要任務(wù)。地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行地方金融立法的過程中，要始終堅(jiān)持地方金融立法的指導(dǎo)思想。地方金融立法的指導(dǎo)思想主要是堅(jiān)持從地方實(shí)際出發(fā)的原則，通過法律來規(guī)制地方金融市場秩序，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管，最終促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如上海于2009年通過的《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》就是地方金融立法指導(dǎo)思想的體現(xiàn)。上海主要依托長三角的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與國際接軌，對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)制定地方性法規(guī)予以規(guī)范。溫州在2013年通過的《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》和成為第三個(gè)金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)的泉州在進(jìn)行地方金融立法的過程中，都堅(jiān)持這樣一種指導(dǎo)思想。

完善地方金融立法是非常必要的:第一，地方金融立法是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場穩(wěn)定的法律保障。金融市場具有自身的優(yōu)缺點(diǎn)，僅僅靠市場自身來調(diào)節(jié)的話，會使得金融市場不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此需要法律這個(gè)有形的手來進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。第二，地方金融立法屬于地方實(shí)施性法規(guī)的一種，完善金融立法同時(shí)也是提高地方立法水平的重要體現(xiàn)。社會主義法律體系形成之后，意味著地方立法的重要性提高了。完善金融立法不僅對金融業(yè)的發(fā)展有促進(jìn)作用，更重要的是提高了我國金融立法的質(zhì)量。第三，完善地方金融立法對加強(qiáng)地方金融監(jiān)管有重要作用。中央政府對地方政府金融監(jiān)管的職能有一定政策安排，但是這些都沒有上升到國家法律層面，依然屬于政府部門規(guī)章和規(guī)范性文件的要求。要進(jìn)一步明確界定地方政府金融監(jiān)管的職責(zé)，在立法層面作出規(guī)定，依法設(shè)定地方政府金融管理責(zé)任。最后，加強(qiáng)地方金融立法工作，完善地方金融立法體系也是完善和發(fā)展社會主義法律體系的要求。地方金融立法的完善能夠與中央立法相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮地方立法的功能，進(jìn)而不斷完善社會主義法律體系。

二、地方金融立法的現(xiàn)狀

十一屆三中全會以后，我國開始轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)體制，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也加快了金融領(lǐng)域的法制建設(shè)工作，接連出臺了多部金融法律用以調(diào)整金融市場關(guān)系。例如《中華人民共和國保險(xiǎn)法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國票據(jù)法》這三部金融法律的出臺，主要是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及經(jīng)營范圍，并且也為金融市場秩序的穩(wěn)定提供了法律依據(jù)。另外，在刑事法律中也有涉及，1997年《中華人民共和國刑法》針對金融犯罪作出了統(tǒng)一的規(guī)定，為防范金融犯罪打下了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。除了以上金融法律的頒布和實(shí)施，我國也出臺了許多行政法規(guī)用以規(guī)范地方金融的管理和運(yùn)行?！爸饕?《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》、《儲蓄管理?xiàng)l例》、《現(xiàn)金管理暫行條例》、《金銀管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國外匯管理暫行條例》、《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)特區(qū)外資銀行、中外合資銀行管理?xiàng)l例》等”［3］。除此之外，中國人民銀行依據(jù)已有的法律和行政法規(guī)的規(guī)定，制定了許多金融規(guī)章，主要用來規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的管理和業(yè)務(wù)操作等方面。金融規(guī)章具有可操作性和具體性，能夠及時(shí)根據(jù)金融市場的變化來調(diào)整金融關(guān)系。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在實(shí)踐中，現(xiàn)行的金融法律規(guī)范也逐漸出現(xiàn)許多缺陷，造成了金融法律的滯后，進(jìn)而限制了地方金融市場的發(fā)展。

地方金融立法的發(fā)展現(xiàn)狀可以說是喜憂參半。隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和金融業(yè)自身的不斷完善，迫切需要不斷完善金融立法來調(diào)整金融關(guān)系，尤其是要抓緊完善地方金融立法，使我國金融業(yè)走上健康發(fā)展的軌道。近年來，為了促進(jìn)地方金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各地政府都紛紛采用各種方法，諸如建立一些金融管理協(xié)調(diào)部門，或是建立與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的金融管理體制，或是完善地方金融立法工作。上海、泉州、溫州等地相繼出臺了一些地方金融立法:上海于2009年通過了《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》，該條例被定為地方實(shí)施性立法，是第一部地方金融發(fā)展法規(guī)。溫州于2013年通過了《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》，作為第一部地方金融立法，對規(guī)范民間融資、完善金融管理體制起到了巨大的作用。該條例確認(rèn)了兩種企業(yè)融資方式，規(guī)范了三類民間融資服務(wù)主體，突破了以往的金融體制，將民間借貸納入到政府可控的范圍內(nèi)。2012年國務(wù)院批準(zhǔn)通過《福建省泉州市金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，泉州成為第三個(gè)金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)。根據(jù)方案的精神，泉州將全面推進(jìn)金融服務(wù)綜合改革，探索新模式和新途徑。

實(shí)踐中，各地方金融立法工作仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先是地區(qū)間差異較明顯。江浙一帶金融立法做得較多，而內(nèi)陸地區(qū)針對金融市場的法律規(guī)范相對較少。上海、溫州等地相繼出臺了地方金融立法，對地方金融市場秩序和管理都奠定了法律基礎(chǔ)。而內(nèi)陸省份如四川、湖南等地有關(guān)調(diào)節(jié)金融市場的地方性法規(guī)稀少，湖南僅在2010年制定《財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金管理辦法》，在此之前沒有地方專門性的金融類的法規(guī)。其次，就目前頒布的幾個(gè)地方性金融法規(guī)來看，在內(nèi)容上存在盲區(qū)。例如在溫州金融改革中，由于地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限沒有具體規(guī)定，在進(jìn)行監(jiān)管過程中缺乏合法性的依據(jù)，因此造成了監(jiān)管積極性的下降。如《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》僅僅是對民間融資管理進(jìn)行了規(guī)范，對于民間借貸的規(guī)范卻沒有涉及。中央沒有關(guān)于民間借貸的法律規(guī)范，在這種情況下，地方立法機(jī)關(guān)可以發(fā)揮地方立法的功能，率先制定出地方性法規(guī)，做到先試先行。“在不違背法律、行政法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)之上，適當(dāng)?shù)貙⒕哂械胤教厣南冗M(jìn)管理措施和有效服務(wù)手段及時(shí)地寫進(jìn)地方法規(guī)中，這樣以來，就從法律制度層面上充分確保了地方特色管理與服務(wù)在本地普遍實(shí)施的合法性與正當(dāng)性?！保?］

三、地方金融立法的實(shí)證分析

各地方由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)差異較大，在地方金融立法工作方面的進(jìn)程也是不一致的。江浙一帶相比較而言地方金融立法工作較為完善，而內(nèi)陸省份的地方金融立法工作則相對滯后。通過對比江浙和內(nèi)陸省份的金融立法狀況，從而找出地方金融立法的問題，為完善地方金融立法體系提供理論支撐。

首先是在金融法規(guī)的數(shù)量上。江浙一帶的金融法規(guī)數(shù)量較多。浙江省自1992年以來到目前為止頒布了一系列有關(guān)金融管理方面的地方性法規(guī)，如《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》、《浙江省港口管理?xiàng)l例》、《寧波國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》、《浙江省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》等。上海作為我國地方金融發(fā)展的龍頭，在地方金融立法方面的成就更加顯著。上海市從1993年至今，共頒布了經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)124部，其中有關(guān)地方金融立法的有以下幾部:1996年《上海市外商投資企業(yè)審批條例》、2002年《上海市外商投資企業(yè)享受技術(shù)密集型、知識密集型項(xiàng)目優(yōu)惠待遇的辦法》(現(xiàn)已失效)、2012年《上海推進(jìn)國際貿(mào)易中心建設(shè)條例》、2012年《上海市臨港地區(qū)管理辦法》、2013年《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。由此能夠看出，上海市在進(jìn)行地方立法的過程中，已經(jīng)逐步與國際接軌，并且開始注重吸引國內(nèi)外的金融機(jī)構(gòu)，完善上海的信用環(huán)境。而四川、湖南兩地在調(diào)整金融市場關(guān)系的過程中，主要依據(jù)國家制定的金融法律和行政法規(guī)，有關(guān)本地區(qū)的金融法規(guī)稀少，甚至沒有。地區(qū)間金融立法的差異明顯，地方金融立法工作的滯后，不僅對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要影響，同時(shí)也不利于金融市場的穩(wěn)健運(yùn)行，最終導(dǎo)致地方金融法律體系無法完善。

其次是在地方特色上。江浙等沿海城市在地方金融立法方面突出了本地區(qū)的地方特色?！暗胤教厣琴x予地方立法的目的所在和本質(zhì)要求;地方特色是地方立法原則的體現(xiàn)和要求;堅(jiān)持地方特色是提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵所在和必然途徑?！保?］四川、湖南等內(nèi)陸省份在調(diào)整金融關(guān)系方面主要依據(jù)國家金融法律和行政法規(guī)，缺乏本地區(qū)的金融法規(guī)，在處理本地區(qū)事務(wù)的時(shí)候只能變通有關(guān)的國家金融法律、行政法規(guī)，沒有可以直接依據(jù)的地方金融法規(guī)，缺乏地方特色。浙江和上海兩地，不僅在法規(guī)的結(jié)構(gòu)方面有創(chuàng)新，在法規(guī)的內(nèi)容方面更是突出了地方特色。上海市于2009年頒布的《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》，主要從上海市金融市場體系建設(shè)、人才環(huán)境建設(shè)、金融創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)等方面作了具體規(guī)定。該條例著重調(diào)整上海市金融市場的交易關(guān)系和管理關(guān)系，同時(shí)，有些條款的設(shè)置也突出了與國際接軌的傾向，例如該條例第三條規(guī)定:“本市推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一部署，以金融市場體系建設(shè)為核心，以改革創(chuàng)新和營造環(huán)境為重點(diǎn)，將上海建成與我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民幣國際地位相適應(yīng)的國際金融中心”。

四、完善地方金融立法的對策

地方金融立法不僅對地方金融市場的發(fā)展具有重要作用，對于地方立法的功能的發(fā)揮也具有促進(jìn)作用，完善地方金融立法能夠改善我國目前金融法律體系的現(xiàn)狀。我國金融立法仍處于初期發(fā)展階段，沒有形成統(tǒng)一的地方金融法律體系。因此完善地方金融立法，最重要的是要加強(qiáng)和完善地方金融管理體系。完善地方金融管理體系，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行突破與創(chuàng)新:

第一，明確中央與地方的立法權(quán)劃分，確立地方金融立法權(quán)。溫州金融綜合改革的一個(gè)難點(diǎn)就在于地方金融監(jiān)管的權(quán)限不明確，這就使地方在進(jìn)行金融監(jiān)管的時(shí)候不能大膽創(chuàng)新?！敖鹑诹⒎?quán)主要賦予省級人民代表大會制定符合地方小微金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律，明確地方金融管理部門管理地方金融的職責(zé)權(quán)限?！保?］中央要賦予地方立法機(jī)關(guān)明確的金融立法權(quán)。要明確地方政府在金融業(yè)發(fā)展中所扮演的角色，使地方監(jiān)管部門在進(jìn)行監(jiān)管過程中做到于法有據(jù)。同時(shí)，要堅(jiān)持以地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為原則，促進(jìn)地方立法機(jī)關(guān)的積極性，使其正確行使地方金融立法權(quán)。

第二，加強(qiáng)地方金融立法的創(chuàng)新。首先，地方金融立法的創(chuàng)新要求立法人員不斷更新立法觀念，立足于當(dāng)今社會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢。法律具有滯后性，如果地方金融立法只是針對金融市場的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整的話，制定出的法規(guī)就不能夠適應(yīng)金融市場的發(fā)展。其次，在中央沒有制定出有關(guān)法律、行政法規(guī)時(shí)，要發(fā)揮地方創(chuàng)制性立法的功能。地方創(chuàng)制性立法具有試驗(yàn)田的功能，在同憲法、法律和行政法規(guī)不相抵觸的前提下，根據(jù)本地的實(shí)際情況和需求，把重點(diǎn)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和完善法制建設(shè)上。地方金融業(yè)的發(fā)展首先要找到改革的突破口，在中央不能及時(shí)制定出法律、行政法規(guī)時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)可以率先制定出地方創(chuàng)制性法規(guī)，以適應(yīng)地方金融市場發(fā)展的各種狀況。最后，提高地方金融立法的質(zhì)量，規(guī)范地方金融立法，擴(kuò)大立法創(chuàng)新的空間。地方立法者在制定地方金融法規(guī)的過程中，要注意加強(qiáng)不同地區(qū)對地方金融立法的研究與交流，同時(shí)也要注重研究和借鑒國外關(guān)于提高立法技術(shù)的方法和措施，提高自身素質(zhì)，進(jìn)而提高立法技術(shù)。

第三，加快對地方金融管理體系的創(chuàng)新步伐，同時(shí)建立有序的金融監(jiān)管體系?！敖⒎謱佑行虻慕鹑诠芾眢w系是對分業(yè)垂直監(jiān)管體系的有益補(bǔ)充，促使地方落實(shí)好差異化的貨幣信貸、金融監(jiān)管、財(cái)政稅收等政策。然而，完善地方金融管理體系要掌控好越權(quán)與控權(quán)的關(guān)系，盡量減少地方政府干預(yù)地方金融發(fā)展，更不能代替國家相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能?！保?］首先，地方在行使對金融市場的監(jiān)管職能時(shí)，要避免地方金融管理過度濫用權(quán)力。金融主管部門在進(jìn)行金融市場的調(diào)整時(shí)，要堅(jiān)持民主性原則。在金融立法的同時(shí)，要聽取各金融機(jī)構(gòu)、金融專業(yè)人才以及不同階層人員的意見。其次，地方在進(jìn)行地方金融立法的時(shí)候，要堅(jiān)持以中央監(jiān)管為主的原則。針對民間借貸、高利貸等金融風(fēng)險(xiǎn)問題，地方政府金融管理部門在解決具體問題時(shí)，要在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行。“鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)公平競爭、相互促進(jìn)，共同發(fā)展壯大，共同維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定，建立中央金融管理部門與地方政府之間的溝通協(xié)作機(jī)制，搭建地方政府與地方金融機(jī)構(gòu)的信息交流平臺，促進(jìn)金融監(jiān)管信息共享，提高金融監(jiān)管的有效性?！保?］地方政府金融監(jiān)管部門在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對金融市場進(jìn)行有效的監(jiān)管，與金融市場自身監(jiān)管相配合，共同促進(jìn)地方金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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