行政賠償先行處理程序之困境與出路

房 旭

（浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》進(jìn)一步貫徹了法治國(guó)家的責(zé)任政府理念、人權(quán)保障理念，被稱(chēng)為是對(duì)《憲法》賦予人民權(quán)利的兌現(xiàn)。這一點(diǎn)從該法的立法目的中即可得知?！秶?guó)家賠償法》第一條規(guī)定：“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

一、價(jià)值：行政賠償先行處理程序存在之基礎(chǔ)

基于責(zé)任政府和保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益理念的要求，當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)有法定的侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的情況，受害人有取得國(guó)家行政賠償?shù)臋?quán)利。在受害人取得國(guó)家行政賠償?shù)耐瑫r(shí)，也是矯正正義實(shí)現(xiàn)之時(shí)。然而，我們不僅要實(shí)現(xiàn)正義，還要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)正義。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，不僅要強(qiáng)調(diào)行政賠償結(jié)果的公正，還要強(qiáng)調(diào)行政賠償過(guò)程的公正。所謂行政賠償過(guò)程的公正其實(shí)就是指正當(dāng)?shù)男姓r償程序。

行政賠償程序一般可以分為行政賠償行政程序和行政賠償訴訟程序。行政賠償行政程序是指賠償請(qǐng)求人向行政機(jī)關(guān)（一般是指賠償義務(wù)機(jī)關(guān)）提出賠償請(qǐng)求，由該行政機(jī)關(guān)對(duì)賠償請(qǐng)求進(jìn)行處理所遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序的總稱(chēng)。同理，行政賠償訴訟程序是指賠償請(qǐng)求人向法院提起行政賠償訴訟，由法院對(duì)賠償請(qǐng)求進(jìn)行審查和裁判所遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序的總稱(chēng)。

關(guān)于這兩種救濟(jì)程序該如何適用的問(wèn)題，不同國(guó)家、地區(qū)由于習(xí)慣和具體情況不同，所采取的適用方式也不同?？偟膩?lái)說(shuō)可以分為兩種，一是選擇式，即行政賠償請(qǐng)求人可以選擇向相關(guān)行政機(jī)關(guān)或者法院提出賠償請(qǐng)求尋求救濟(jì)；二是前置式，即行政賠償行政程序前置，行政賠償請(qǐng)求人只有先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政賠償請(qǐng)求尋求救濟(jì)，才能單獨(dú)向法院提起賠償訴訟，否則，不得單獨(dú)提起行政賠償訴訟。目前，設(shè)置前置程序是大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的做法。例如，在法國(guó)、美國(guó)、奧地利、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，請(qǐng)求權(quán)人在提起賠償訴訟之前，都要經(jīng)過(guò)一個(gè)前置程序。例如法國(guó)是行政決定前置程序，韓國(guó)是賠償審議會(huì)前置程序，臺(tái)灣地區(qū)是協(xié)議前置程序、美國(guó)是行政處理前置程序［1］。我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》采取的也是前置式，即行政賠償先行處理程序，《國(guó)家賠償法》第九條第2款規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出?！?/p>

從世界范圍來(lái)看，行政賠償先行處理程序的存在具有廣泛性，這種活力更加說(shuō)明了行政賠償先行處理程序所具有的價(jià)值性。實(shí)踐表明，有相當(dāng)一部分的行政賠償案件可以通過(guò)行政賠償先行處理程序來(lái)解決，“先行處理猶如一張過(guò)濾網(wǎng)，將行政機(jī)關(guān)能夠自己解決的賠償限制在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部，而不進(jìn)入司法程序”［2］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)大約有80%至90%的國(guó)家賠償案件都是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決的。在德國(guó)，國(guó)家賠償案件也是大多數(shù)通過(guò)行政機(jī)關(guān)解決的，申請(qǐng)法院作出賠償決定的較少。例如，漢堡州司法部每年受理的國(guó)家賠償案件200件左右，約170件由司法部和當(dāng)事人協(xié)商解決，起訴到法院的僅有30件左右［3］。筆者認(rèn)為，行政賠償先行處理程序具有提高行政賠償效率、有助于實(shí)現(xiàn)行政賠償程序的目的價(jià)值、使行政機(jī)關(guān)能夠自我審查和糾錯(cuò)等價(jià)值，以下將分述之：

（一）提高行政賠償?shù)男?/h3>

遲來(lái)的正義非正義，在行政侵權(quán)發(fā)生后，國(guó)家不僅要賠償受害人的損失，而且還要及時(shí)地進(jìn)行賠償。然而，在處理行政賠償糾紛時(shí)，行政賠償先行處理程序相較于行政賠償訴訟程序，不僅需要的時(shí)間少而且投入的物力、人力資源也較少。首先，與嚴(yán)格、繁雜的訴訟程序相比，行政賠償先行處理程序具有簡(jiǎn)易、便捷等優(yōu)點(diǎn)。這便于受害人獲得賠償。其次，在處理具體的行政侵權(quán)賠償過(guò)程中，由于行政機(jī)關(guān)相較于法院更熟悉侵權(quán)的過(guò)程以及相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，因此，行政機(jī)關(guān)處理賠償請(qǐng)求所投入的資源要少于法院處理賠償請(qǐng)求的投入。在資源有限的世界中，效率是一個(gè)公認(rèn)的價(jià)值。表明一種行為比另一種行為更有效當(dāng)然是制定公共政策的一個(gè)重要因素。效率價(jià)值就是要用最少的投入來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與社會(huì)的公正［4］。

（二）有助于實(shí)現(xiàn)行政賠償程序的目的價(jià)值

行政程序的價(jià)值可以分為目的價(jià)值和形式價(jià)值。行政程序目的價(jià)值即行政主體在實(shí)施行政行為的過(guò)程中通過(guò)嚴(yán)格的程序規(guī)則所能保護(hù)和促進(jìn)的價(jià)值［5］。就行政賠償程序而言，筆者認(rèn)為其主要的目的價(jià)值應(yīng)當(dāng)是使受害人依法獲得國(guó)家賠償。如果我們把行政賠償程序作為一個(gè)整體系統(tǒng)來(lái)看，那么，行政賠償先行處理程序則是這個(gè)系統(tǒng)的重要組成部分。行政機(jī)關(guān)在處理賠償請(qǐng)求時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)做出的處理決定賠償請(qǐng)求人認(rèn)可的話，就無(wú)需再由人民法院來(lái)處理了，行政賠償程序的目的價(jià)值就能得到快速的實(shí)現(xiàn)；如果行政機(jī)關(guān)做出的處理決定賠償請(qǐng)求人不認(rèn)可的話，那么，在經(jīng)過(guò)這一程序的處理后，由于雙方的爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)都已經(jīng)比較明確，也有利于在下一個(gè)訴訟程序中迅速處理賠償請(qǐng)求，進(jìn)而促進(jìn)行政賠償程序目的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（三）使行政機(jī)關(guān)能夠自我審查和糾錯(cuò)

在依法行政原則和責(zé)任政府理念下，行政機(jī)關(guān)不僅要依法行使職權(quán)，而且還要對(duì)自身侵權(quán)造成的損害承擔(dān)責(zé)任，行政機(jī)關(guān)自我審查行政行為的合法性、對(duì)不合法的行為進(jìn)行自我糾錯(cuò)正是這一原則和理念的要求。行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)既有行使公權(quán)力的權(quán)力，也有行使公權(quán)力的義務(wù)，因此，當(dāng)公權(quán)力的行使出現(xiàn)瑕疵給他人造成損害的，亦應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施。法律規(guī)定行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)行政賠償請(qǐng)求進(jìn)行先行處理，既體現(xiàn)了對(duì)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)糾錯(cuò)能力的信心，也是為了調(diào)動(dòng)其工作的積極性。

二、困境：行政賠償先行處理程序的缺陷

（一）《國(guó)家賠償法》沒(méi)有明文規(guī)定賠償決定要說(shuō)明理由

說(shuō)明理由被認(rèn)為是正當(dāng)法律程序的要求之一。然而，我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》僅規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在做出不予賠償決定時(shí)要說(shuō)明理由，并沒(méi)有規(guī)定做出賠償決定時(shí)也要說(shuō)明理由。實(shí)踐中，在做出賠償決定時(shí)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)要么不說(shuō)明任何理由，要么說(shuō)理太過(guò)于抽象、原則，難以使賠償請(qǐng)求人信服。這不僅違反了正當(dāng)法律程序的要求，而且還不利于行政賠償先行處理程序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，即使賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是依法做出的賠償決定，但是由于沒(méi)有說(shuō)明理由或者說(shuō)理不充分，該決定仍然不能獲得賠償請(qǐng)求人的認(rèn)可，使其信服。這就會(huì)導(dǎo)致賠償請(qǐng)求人提起賠償訴訟，增加法院的訴累。原本設(shè)計(jì)行政賠償先行處理程序的目的之一就是為了減輕法院訴累，但是由于說(shuō)明理由的缺失或者說(shuō)理不充分，導(dǎo)致該程序的價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。另外，充分地說(shuō)明理由也有助于行政指導(dǎo)案例制度的建立、行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)范以及政府公信力的提高。

（二）協(xié)商程序成了由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)掌握主動(dòng)權(quán)的選擇性程序

在行政賠償先行處理程序中，協(xié)商程序有助于緩解當(dāng)事人之間的矛盾、便于賠償決定的執(zhí)行。我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以就賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償金額依法與賠償請(qǐng)求人協(xié)商。從“可以”二字能夠看出，協(xié)商是一種選擇性程序而不是必經(jīng)程序。另外，分析該規(guī)定的語(yǔ)法結(jié)構(gòu)可知，“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”是主語(yǔ)，“賠償請(qǐng)求人”是賓語(yǔ)，這導(dǎo)致啟動(dòng)協(xié)商程序的主動(dòng)權(quán)掌握在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)手中。然而，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的意識(shí)里，協(xié)商就等于承認(rèn)錯(cuò)誤。再加上賠償費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)，賠與不賠對(duì)自身的影響不大。因此，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在意識(shí)里就不愿意進(jìn)行協(xié)商。多種原因共同作用導(dǎo)致賠償義務(wù)機(jī)關(guān)掌握了賠償?shù)闹鲃?dòng)權(quán)并且傾向于不與賠償請(qǐng)求人進(jìn)行協(xié)商，使行政賠償程序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)又失去了一重保障。

（三）做出不予賠償決定的期限規(guī)定不合理

從我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》相關(guān)規(guī)定可知，在行政賠償先行處理程序中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)做出不予賠償決定的期限是兩個(gè)月。在大多數(shù)情況下，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)做出不予賠償決定，賠償請(qǐng)求人必然會(huì)提起賠償訴訟。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有意拖延處理期限，那么賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即使在很早就發(fā)現(xiàn)了不予賠償?shù)那樾我矔?huì)等到兩個(gè)月的處理期限屆滿再做出不予賠償?shù)臎Q定。在這種情況下，制度不僅沒(méi)有保障賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)益而且還為不正當(dāng)?shù)哪康姆?wù)，背離了設(shè)計(jì)的初衷。另外，從純粹技術(shù)的角度考慮，做出賠償決定的過(guò)程和做出不予賠償決定的過(guò)程相比，做出賠償決定的過(guò)程可以被分解為兩個(gè)部分：一是判斷賠償與否，二是決定賠償方式、項(xiàng)目、金額。由此可知，做出不予賠償決定的過(guò)程僅僅是賠償決定過(guò)程的一部分，甚至是很小的一部分，后面還有決定如何賠償、賠償什么、賠償多少等過(guò)程。即使這兩個(gè)程序之間的差別如此之大，法律卻對(duì)做出賠償決定與做出不予賠償決定規(guī)定了同樣的期限。這樣不僅是不合理的，而且還可能會(huì)服務(wù)于不正當(dāng)、違法的目的。

（四）法律默許賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以對(duì)賠償請(qǐng)求人的請(qǐng)求不給予任何回復(fù)

按照我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，在行政賠償先行處理程序中，賠償請(qǐng)求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償申請(qǐng)后會(huì)有三種結(jié)果：一是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)做出賠償決定，二是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)做出不予賠償決定，三是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不給予任何回復(fù)。就“不給予任何回復(fù)”這一結(jié)果而言，雖然我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》對(duì)此沒(méi)有明文肯定，但是，一方面《國(guó)家賠償法》沒(méi)有明文禁止賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不給予任何回復(fù)，另一方面《國(guó)家賠償法》還將賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)“不給予任何回復(fù)”作為一項(xiàng)提起賠償訴訟的理由。這實(shí)際上是法律默許了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以“不給予任何回復(fù)”，在實(shí)踐中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不給予任何回復(fù)的情況也大量存在。從行政賠償先行處理程序設(shè)置的價(jià)值初衷來(lái)看，這不僅沒(méi)有便于賠償請(qǐng)求人獲得賠償，而且還從時(shí)間上阻礙了賠償請(qǐng)求人尋求司法救濟(jì)，嚴(yán)重違背了立法的目的。

三、出路：行政賠償先行處理程序完善之建議

（一）《國(guó)家賠償法》應(yīng)明文規(guī)定賠償決定要充分說(shuō)明理由

賠償決定的充分說(shuō)理是指賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在做出賠償決定時(shí)要充分、詳細(xì)地說(shuō)明賠償?shù)囊罁?jù)、采用何種賠償方式、對(duì)哪些項(xiàng)目進(jìn)行賠償以及具體賠償數(shù)額的依據(jù)，包括事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，事實(shí)依據(jù)主要靠證據(jù)來(lái)證明，法律依據(jù)是國(guó)家賠償法定原則的具體體現(xiàn)。同時(shí)，要使賠償決定書(shū)的說(shuō)理經(jīng)得住賠償請(qǐng)求人、專(zhuān)家學(xué)者以及賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自身的考驗(yàn)。首先，說(shuō)明理由是正當(dāng)法律程序的最低限度要求之一；其次，在建立行政指導(dǎo)案例制度的背景下，充分說(shuō)理能夠增強(qiáng)案例的指導(dǎo)性、統(tǒng)一行政法律規(guī)范的適用，也能使行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制；最后，這也是最重要的一點(diǎn)，對(duì)賠償決定進(jìn)行充分說(shuō)理能夠使賠償決定獲得賠償請(qǐng)求人更多的認(rèn)可、諒解。

（二）將協(xié)商程序規(guī)定為一種必經(jīng)程序

協(xié)商程序的價(jià)值就在于能夠緩解矛盾、便于賠償決定的執(zhí)行?，F(xiàn)行法律對(duì)它的規(guī)定不利于其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，筆者建議將協(xié)商程序規(guī)定為行政賠償先行處理程序的必經(jīng)程序，只有這樣才能充分發(fā)揮其功能，實(shí)現(xiàn)行政賠償先行處理程序之價(jià)值。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與賠償請(qǐng)求人就賠償金額、項(xiàng)目、方式進(jìn)行協(xié)商。但是，協(xié)商必須是在自愿、平等、合法、公正的前提下進(jìn)行的。有人認(rèn)為把協(xié)商程序規(guī)定為必經(jīng)程序違背了協(xié)商的自愿性，事實(shí)并非如此。首先，根據(jù)《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定可知，協(xié)商的前提是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)決定賠償了，只是就賠償方式、金額、項(xiàng)目與賠償義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商，而賠償義務(wù)人在這些方面最具有發(fā)言權(quán)，與之協(xié)商可以使國(guó)家賠償真正發(fā)揮彌補(bǔ)受害人之損失的作用。其次，當(dāng)協(xié)商程序成為一種必經(jīng)程序后，“必經(jīng)”僅僅具有程序上的意義并不會(huì)強(qiáng)迫賠償義務(wù)機(jī)關(guān)接受賠償請(qǐng)求人實(shí)體上的不正當(dāng)要求。

正如有的學(xué)者所說(shuō)：“事實(shí)上，采取協(xié)商程序更有利于降低雙方的對(duì)立情緒，更有利于使賠償請(qǐng)求人有被公平對(duì)待的感受，從而有利于糾紛的和平解決。因此，協(xié)商程序應(yīng)當(dāng)成為賠償決定程序的重要一環(huán)或者成為賠償決定程序的必經(jīng)程序?！保?］我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就將協(xié)商程序作為行政賠償先行處理程序的必經(jīng)程序。其“國(guó)家賠償法”第十條規(guī)定：“依本法請(qǐng)求損害賠償時(shí)，應(yīng)先以書(shū)面向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求之。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于前項(xiàng)請(qǐng)求，應(yīng)即與賠償請(qǐng)求人協(xié)議。”在《國(guó)家賠償法》制定之初，協(xié)商程序是作為賠償程序的重要程序加以規(guī)定的?！秶?guó)家賠償法（草案）》曾經(jīng)規(guī)定，賠償請(qǐng)求人應(yīng)當(dāng)首先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)賠償，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)與請(qǐng)求人達(dá)成賠償協(xié)議［7］。

（三）重新規(guī)定作出不予賠償決定的期限

基于做出賠償決定的過(guò)程與做出不予賠償決定的過(guò)程的差異性，筆者建議應(yīng)將做出不予賠償決定的期限規(guī)定為一個(gè)月以內(nèi)。如果遇特殊情況需要延長(zhǎng)，則應(yīng)報(bào)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)并且要對(duì)報(bào)批的條件和程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，但是延長(zhǎng)的期限不得超過(guò)半個(gè)月，也就是說(shuō)做出不予賠償決定的期限最長(zhǎng)為一個(gè)半月。如此一來(lái)，即使賠償義務(wù)機(jī)關(guān)做出不予賠償決定，賠償請(qǐng)求人也能及時(shí)地尋求司法救濟(jì)。另外，將做出不予賠償決定的期限規(guī)定為一個(gè)月以內(nèi)還可以有效地防止賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不正當(dāng)?shù)乩闷谙耷址纲r償請(qǐng)求人的合法權(quán)益。

（四）法律應(yīng)明文禁止賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償請(qǐng)求不做任何回復(fù)

賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)應(yīng)當(dāng)自侵權(quán)行為開(kāi)始并且有了損害后果時(shí)開(kāi)始，而非在法院立案之后開(kāi)始。處理前置程序的設(shè)置，主要是為了盡快確立國(guó)家賠償法律關(guān)系，以便賠償義務(wù)機(jī)關(guān)盡快履行國(guó)家賠償義務(wù)。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以對(duì)賠償請(qǐng)求不做任何回復(fù)，那么，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償請(qǐng)求不予回復(fù)時(shí)，行政賠償先行處理程序的性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化，它不再保障賠償請(qǐng)求人的權(quán)利，而是阻礙賠償請(qǐng)求人獲得賠償。從賠償訴訟的角度來(lái)說(shuō)，“不予回復(fù)”對(duì)賠償訴訟的進(jìn)行無(wú)任何作用。雖然在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出賠償決定或者不予賠償決定后，賠償請(qǐng)求人可能還會(huì)提起賠償訴訟。但是，在進(jìn)入賠償訴訟之前，雙方當(dāng)事人的爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)已經(jīng)很明顯，法院可以有針對(duì)性地解決賠償糾紛，也有助于實(shí)現(xiàn)行政賠償程序的價(jià)值。因此，為了保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，切實(shí)實(shí)現(xiàn)行政賠償先行處理程序的價(jià)值，法律應(yīng)明文禁止賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償請(qǐng)求人的賠償請(qǐng)求不予回復(fù)。

［1］［6］［7］江必新，梁鳳云，梁清.國(guó)家賠償法理論與實(shí)務(wù)（下）［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.1035，1095，1088.

［2］［4］宋廣奇.行政賠償先行處理程序價(jià)值研究［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）.

［3］湯鴻沛，張玉娟.德國(guó)、法國(guó)與中國(guó)國(guó)家賠償制度之比較［J］.人民司法，2005，（2）.

［5］周佑勇，李煜興.行政程序的價(jià)值定位［J］.法學(xué)雜志，2002，（3）.