完善大調(diào)解機(jī)制論綱

于語和，田學(xué)麗

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

·法學(xué)研究·

完善大調(diào)解機(jī)制論綱

于語和，田學(xué)麗

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解都存在一定的局限性，當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、群體化的趨勢，單一的調(diào)解方式已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)生活中解決糾紛的需要。大調(diào)解機(jī)制具有緩解法院訴訟壓力、整合資源、暢通訴求表達(dá)渠道等優(yōu)勢，其符合構(gòu)建和諧社會(huì)的本質(zhì)訴求。文章以福建莆田市、江蘇南通市、上海楊浦區(qū)對大調(diào)解機(jī)制的探索為經(jīng)驗(yàn)素材，分析了大調(diào)解中存在的問題，并最終提出了完善大調(diào)解機(jī)制的建議和措施。

三調(diào)聯(lián)動(dòng)；大調(diào)解；社會(huì)矛盾糾紛

一、問題的由來

在糾紛解決的實(shí)踐過程中，三大調(diào)解制度基本上是各自為政，互不關(guān)聯(lián)。這樣的局面也顯示出很大弊端。一方面，社會(huì)的發(fā)展和利益關(guān)系的多元化使得當(dāng)前的糾紛呈現(xiàn)出多樣化復(fù)雜化的趨勢，許多糾紛單靠一種調(diào)解方式已經(jīng)很難圓滿地得到解決，必須經(jīng)有關(guān)部門協(xié)調(diào)處理才能化解矛盾。這就凸顯出三大調(diào)解各自為政缺乏配合的弊端；另一方面，三大調(diào)解雖然在受理范圍上有所不同，但是它們都作為調(diào)解的一種形式，在工作原則、工作方式、調(diào)解依據(jù)等方面皆有不少相似之處，而目前這種各自分離的狀況等同于調(diào)解資源的浪費(fèi)。因此，我們完全可以而且有必要進(jìn)行制度創(chuàng)新，將三大調(diào)解的現(xiàn)有資源予以整合，以利于社會(huì)糾紛的調(diào)處。

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制。”通過調(diào)解化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定符合我國和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解作為現(xiàn)存的主要調(diào)解方式，各自存在一些缺陷使其存在不完善之處，三大調(diào)解各自為政已經(jīng)很難在化解矛盾糾紛中起到實(shí)質(zhì)作用。為了更好的解決糾紛，筑牢調(diào)解化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的“第一道防線”，應(yīng)對當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛的復(fù)雜化，達(dá)到和睦當(dāng)事人、減輕法院壓力的目的，構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制成為必然趨勢。因此，如何通過制度安排促進(jìn)三大調(diào)解機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，使其相互配合，更有效率、更加公正、更具權(quán)威地解決民事和其他糾紛是當(dāng)前必須研究的一個(gè)課題。文章首先分析目前調(diào)解機(jī)制的困境，隨后指出構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的必要性，最后結(jié)合三個(gè)案例，指明大調(diào)解機(jī)制在運(yùn)行中存在的問題，繼而探索完善大調(diào)解機(jī)制的方法。

二、目前調(diào)解機(jī)制的困境

人民調(diào)解歷史悠久，在崇尚“無訟”的農(nóng)村有著深遠(yuǎn)的影響力。人民調(diào)解在調(diào)處糾紛中具有靈活性、主動(dòng)性、經(jīng)濟(jì)性等特點(diǎn)，并能充分尊重當(dāng)事人的意思自治，因此化解糾紛的同時(shí)，又能使當(dāng)事人互信互諒、和諧共處，符合調(diào)解的“促和”特點(diǎn)。但是，人民調(diào)解面臨以下困境：（1）人民調(diào)解的地位日漸式微。實(shí)踐中，人民調(diào)解在農(nóng)村矛盾糾紛解決體系中的地位有所下降，尋求訴訟救濟(jì)的當(dāng)事人增加。根據(jù)《中國法律年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：自20世紀(jì)90年代中期以來，調(diào)解組織和調(diào)解人員的數(shù)量下降；調(diào)處的糾紛數(shù)量逐年下降，而法院的訴訟數(shù)量卻在逐年增加，二者的反差不斷加大。2010年頒布《人民調(diào)解法》并沒有給人民調(diào)解工作帶來可喜進(jìn)展，人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量不增反減。（2）人民調(diào)解員的素質(zhì)問題。調(diào)解員文化程度良莠不齊、法律素養(yǎng)不夠、專業(yè)水平不足，難以保障調(diào)解的質(zhì)量和效率?，F(xiàn)代農(nóng)村矛盾糾紛的調(diào)解，不僅需要調(diào)解員具有較高的社會(huì)威望和較深的生活閱歷，同時(shí)需要調(diào)解員具備一定的專業(yè)知識(shí)和法律素養(yǎng)。然而，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前達(dá)到高中、中專以上水平的人民調(diào)解員220多萬人，僅占調(diào)解委員人數(shù)的25%[1]。一些調(diào)解員調(diào)解觀念陳舊，一味的追求“和為貴”，無原則的要求當(dāng)事人互相妥協(xié)，忽略了對糾紛事實(shí)的審查，造成民眾對調(diào)解組織缺乏信任和歸屬感。（3）人民調(diào)解委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)問題。《人民調(diào)解法》規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用?？h級(jí)以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為人民調(diào)解委員會(huì)開展工作提供辦公條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)?！睂?shí)踐中，由于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，人民調(diào)解員得不到任何補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致人民調(diào)解員嚴(yán)重缺編，人民調(diào)解委員會(huì)難以為繼。（4）人民調(diào)解缺少有力的法律支撐。2010年出臺(tái)的《人民調(diào)解法》雖然規(guī)定得略加詳備，尚不能達(dá)到有效適用于實(shí)踐的目的，仍需要出臺(tái)更具操作性的規(guī)范。

2009年最高院頒布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，對行政機(jī)關(guān)的調(diào)解工作給予明確支持，賦予行政調(diào)解協(xié)議以合同性質(zhì)，并作出了可就行政調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的規(guī)定，但規(guī)定仍較為籠統(tǒng)且行政調(diào)解協(xié)議的效力仍然較低[2]。行政調(diào)解同樣面臨困境：（1）部分行政機(jī)關(guān)怠于行使調(diào)解權(quán)。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，部分行政機(jī)關(guān)對糾紛不進(jìn)行調(diào)解或者在調(diào)解遇到困難時(shí)，將矛盾推到法院，讓當(dāng)事人尋求訴訟救濟(jì)。（2）缺乏程序性規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中或依其他行政處理程序或自創(chuàng)程序進(jìn)行調(diào)解，或各自為政，雜亂無章[3]。當(dāng)事人即使對調(diào)解結(jié)果不滿，也沒有明確程序?qū)Ξ?dāng)事人進(jìn)行救濟(jì)。（3）調(diào)解結(jié)果不具備法律效力。行政調(diào)解書沒有直接的法律執(zhí)行力。

2012年修訂的《民事訴訟法》對調(diào)解制度予以專章規(guī)定，但較原《民事訴訟法》，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容并未修改。司法調(diào)解必須由當(dāng)事人訴訟引起，完全是被動(dòng)的。司法調(diào)解具有嚴(yán)格的程序規(guī)定，受案數(shù)量大，具有較強(qiáng)的公信力。司法調(diào)解的困境為：（1）司法調(diào)解容易忽視調(diào)解自愿原則。法官為了規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)，提高辦案效率，在辦案過程中往往以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，從而損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。（2）靈活度不足。法官調(diào)解往往要查清事實(shí)、尋找證據(jù)，忽略了審判與調(diào)解的界限，使得調(diào)解費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

三、大調(diào)解機(jī)制的必要性

正如棚瀨孝雄指出的那樣：“無論什么樣的糾紛解決制度，在現(xiàn)實(shí)中其解決糾紛的形態(tài)和功能總是為社會(huì)的各種條件所規(guī)定的。所以在分析準(zhǔn)審判制度時(shí)也必須將其放在社會(huì)的總的背景中來把握，并對社會(huì)的各種條件如何規(guī)定糾紛解決制度的實(shí)際作用加以具體的考察”[4]。因此在矛盾糾紛呈現(xiàn)多樣化的今天，作為中國主要的非訴訟糾紛解決方式的調(diào)解，為了能夠解決新的社會(huì)矛盾糾紛，必須做出相應(yīng)的調(diào)整——構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制。理由如下：

1.減輕法院訴訟壓力。由于人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解各自存在一定的局限性，造成當(dāng)事人對調(diào)解存在很大誤解，調(diào)解解決糾紛的數(shù)量不斷下降，造成法院的訴訟案件大幅增長，給法院帶來很大的審判壓力，影響審判效率。訴訟所耗費(fèi)的資源遠(yuǎn)大于調(diào)解，一些小額、輕微的糾紛通過訴訟解決，造成解紛成本過大，因此有必要強(qiáng)化調(diào)解方式在化解矛盾糾紛中的作用。

2.糾紛呈現(xiàn)多樣化復(fù)雜化趨勢?！霸卩l(xiāng)村社會(huì)，雖然血緣、地域仍是共同體形成的重要基礎(chǔ)，但觀念、文化的不停流變，以價(jià)值、觀念共同為特征的傳統(tǒng)社會(huì)正在向利益共同的經(jīng)濟(jì)共同體轉(zhuǎn)變”[5]。當(dāng)前，社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)出由個(gè)體到群體、由低到高、由弱到強(qiáng)等特點(diǎn)，一些征地補(bǔ)償、企業(yè)改制等問題敏感、復(fù)雜，單靠一種調(diào)解方式無法得到圓滿的解決，必須經(jīng)有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，否則極易引發(fā)群體事件，這對解決糾紛的方式提出很高的要求。為克服三大調(diào)解各自為政的局限性，大調(diào)解機(jī)制成為必然趨勢。

3.資源整合的需要。雖然三大調(diào)解在受理范圍上有所不同，但是它們作為調(diào)解的一種形式，在工作原則、工作方式、調(diào)解依據(jù)等方面皆有不少相似之處，而目前這種各自分離的狀況等同于調(diào)解資源的浪費(fèi)。因此，我們完全可以而且有必要進(jìn)行制度創(chuàng)新，將三大調(diào)解的現(xiàn)有資源予以整合，以利于社會(huì)糾紛的調(diào)處[6]。

4.暢通訴求表達(dá)渠道的需要。由于現(xiàn)行的調(diào)解制度存在部門重合、功能重合等問題，一些組織、部門相互推諉、拖延，使得當(dāng)事人在尋求調(diào)解解決糾紛的過程中屢屢受挫，從而使得矛盾激化，此種狀況在行政調(diào)解中表現(xiàn)得尤為明顯，行政主體的相互推諉、拖延，使得當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)失去信心，這也是信訪數(shù)量不斷攀升、纏訪頻發(fā)的原因之一。

5.構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。受中國傳統(tǒng)文化的影響，“無訟”一直是民眾所追求的。大調(diào)解機(jī)制的核心價(jià)值就是追求和諧的社會(huì)秩序，因此其具有存在的合理性和社會(huì)價(jià)值。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制?！苯鼇恚醒胝ㄎ岢觯阂晟迫嗣裾{(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的“大調(diào)解”工作體系，把勞動(dòng)爭議、醫(yī)療糾紛、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)好，把工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等各方面力量調(diào)動(dòng)好，形成依靠基層黨政組織、行業(yè)管理組織、群眾自治組織共同及時(shí)有效化解社會(huì)矛盾的機(jī)制。這充分表明大調(diào)解機(jī)制對化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到很大作用，堅(jiān)定了我們?nèi)嫱菩写笳{(diào)解工作的決心和信心，同時(shí)，也為大調(diào)解機(jī)制在全國各地推廣指明了出路和方向。

四、大調(diào)解機(jī)制的先進(jìn)做法

1.福建省莆田市的“三位一體”大調(diào)解機(jī)制

第一個(gè)實(shí)例是莆田市中級(jí)人民法院對調(diào)解銜接機(jī)制的探索[7]。莆田調(diào)解機(jī)制的核心是：“立足訴訟調(diào)解，完善調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，主動(dòng)加強(qiáng)對人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等非訴糾紛解決機(jī)制的支持和銜接，借助并整合社會(huì)力量共同化解矛盾糾紛?！?/p>

莆田市以法院為依托構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制，其主要原因是法院系統(tǒng)相較人民調(diào)解組織更加系統(tǒng)、健全，在整個(gè)大調(diào)解機(jī)制構(gòu)建過程中更加便利、有效節(jié)約成本。在整個(gè)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建中，莆田市采取在基層法院民一庭附設(shè)調(diào)解速裁室的方式，由法官、聘任調(diào)解員和其他工作人員構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)庭前調(diào)解、訴中委托調(diào)解、不可訴的民間調(diào)解、對未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件進(jìn)行速裁速判，相關(guān)的費(fèi)用由各法院承擔(dān)。采取特邀調(diào)解員和聘任調(diào)解員雙軌制，此種選拔方式保證了調(diào)解員的素質(zhì)，行業(yè)精英和富有經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解員作出的調(diào)解結(jié)果更加科學(xué)、可信，大大提高了調(diào)解的公信力，聘任調(diào)解員可獲得補(bǔ)貼和津貼，有效避免了調(diào)解員的大量流失。莆田市效仿仲裁模式，建立調(diào)解員信息庫，當(dāng)事人可以選擇自己信任的調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解，這消弭了當(dāng)事人對調(diào)解員的戒心。法院的高墻大院往往會(huì)給當(dāng)事人造成一定的心理壓力，莆田市采取“走出去”模式，在糾紛較多的行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、交通不便的山區(qū)、海島設(shè)立站點(diǎn)，在人民調(diào)解委員會(huì)中設(shè)立工作示范點(diǎn)，方便當(dāng)事人尋求調(diào)解方式解決糾紛。

大調(diào)解機(jī)制必然涉及三大調(diào)解的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)問題，莆田市采取建立指導(dǎo)調(diào)解工作制度的方式，由人民法院對基層調(diào)解組織和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)溝通，建立與人民調(diào)解、行政調(diào)解的銜接，法院起主要的溝通協(xié)調(diào)作用。

由于司法調(diào)解是法院的主要職責(zé)，法院還要注意平衡司法調(diào)解與其他調(diào)解之間的關(guān)系。莆田市主要通過“三調(diào)解、一確認(rèn)、一指導(dǎo)”來實(shí)現(xiàn)訴訟調(diào)解與非訴訟調(diào)解活動(dòng)的銜接。首先，對于一些家庭、婚姻、鄰里糾紛，在當(dāng)事人立案時(shí)對其進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵(lì)其選擇調(diào)解方式解決。其次，法院在進(jìn)行司法調(diào)解過程中，遇到一些專業(yè)問題，邀請行業(yè)協(xié)會(huì)中的專業(yè)人士協(xié)助調(diào)解。再次，法官在審判過程中，遇到可以調(diào)解解決的案件，將其委托給人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。根據(jù)《人民調(diào)解法》，對于非訴訟調(diào)解形成的調(diào)解書，可以向法院申請效力確認(rèn)。人民法院挑選經(jīng)驗(yàn)豐富的審判員對人民調(diào)解組織的工作進(jìn)行指導(dǎo)。

以上為莆田市構(gòu)建“三位一體”大調(diào)解機(jī)制的嘗試。我們可以看出，莆田市以法院為中心，便利了整個(gè)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，但是審判是法院的主要職能，在訴訟案件數(shù)量不斷增加的同時(shí)，法院是否有足夠的精力去建構(gòu)整個(gè)大調(diào)解機(jī)制，到底能為大調(diào)解機(jī)制付出多少，是否會(huì)影響法院職能的發(fā)揮，是否會(huì)影響法院在審判中的權(quán)威性，是值得我們深思的。

2.江蘇南通構(gòu)建大調(diào)解體系

第二個(gè)實(shí)例是江蘇南通探索建立社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解體系[8]。南通的大調(diào)解具有聯(lián)動(dòng)性、實(shí)體性、專業(yè)性和權(quán)威性等四個(gè)特色。

關(guān)于聯(lián)動(dòng)性方面，江蘇南通的大調(diào)解機(jī)制采取以黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，政法委牽頭協(xié)調(diào)，大調(diào)解中心具體負(fù)責(zé)，相關(guān)部門參與，人民法院提供指導(dǎo)，其他各調(diào)解組織協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的模式。黨委政府這個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是江蘇南通大調(diào)解機(jī)制構(gòu)建的核心，為大調(diào)解中心的建立提供了人員、物質(zhì)支持，使得大調(diào)解中心的運(yùn)作更加規(guī)范化。同時(shí)，由于黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)大的行政力量支撐使得各行各業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)作，公安、檢察、司法、城管、信訪等多個(gè)部門的配合，讓大調(diào)解中心的工作變得更簡捷、更有效率。

關(guān)于實(shí)體性方面，江蘇南通切實(shí)建立大調(diào)解中心，給予其辦公人員、辦公地點(diǎn)、辦公設(shè)施，賦予其行政級(jí)別，大調(diào)解中心主任均由黨委政府指派，配備專職副主任，工作人員若干，專職調(diào)解員至少2名。江蘇南通在落實(shí)工作責(zé)任方面也做得十分出色，賦予縣、鄉(xiāng)調(diào)處中心矛盾糾紛分流指派、調(diào)處調(diào)度、調(diào)處督辦、“一票否決”建議和瀆職責(zé)任追究“五大職權(quán)”[9]。這樣方便了當(dāng)事人表達(dá)訴求，建立追責(zé)機(jī)制使得調(diào)解結(jié)果更具有公信力，也方便當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果不滿時(shí)尋求救濟(jì)。

關(guān)于專業(yè)性方面，江蘇南通針對矛盾糾紛頻發(fā)領(lǐng)域，建立了專門的調(diào)處中心，如醫(yī)患矛盾糾紛調(diào)處中心、勞資矛盾糾紛調(diào)處中心、交通事故矛盾糾紛調(diào)處中心等。

關(guān)于權(quán)威性方面，江蘇南通的大調(diào)解機(jī)制主要由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)開展工作，為維護(hù)調(diào)解的民間性，使大調(diào)解中心具有一定的獨(dú)立性，大調(diào)解中心聘任一些社會(huì)威信高、具有專業(yè)知識(shí)、熱心公益事業(yè)的行業(yè)精英加入，通過他們的號(hào)召力淡化黨委政府在大調(diào)解中心“一言堂”的印象。

以上為江蘇南通構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的嘗試，主要以黨委政府牽頭，沒有依托法院和人民調(diào)解組織而是重新建立了大調(diào)解中心這個(gè)實(shí)體，為大調(diào)解機(jī)制的發(fā)揮提供了許多便利，但是對于黨委政府的過度依賴，可能會(huì)使當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果缺乏信任，尤其是涉及與行政主體之間的糾紛時(shí)。

五、完善大調(diào)解機(jī)制的建議及措施

（一）大調(diào)解機(jī)制在運(yùn)行過程中存在的問題

1.對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)過度依賴

在上文所舉的兩個(gè)構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的先進(jìn)案例中，福建莆田市由中級(jí)人民法院牽頭，以基層人民法院為平臺(tái)構(gòu)建“三位一體”的大調(diào)解格局；江蘇南通以“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、調(diào)處中心具體負(fù)責(zé)、司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)”為模式。以上兩個(gè)案例無不體現(xiàn)了黨委政府、人民法院對大調(diào)解機(jī)制的直接領(lǐng)導(dǎo)。但是，人民調(diào)解組織的定位應(yīng)該是社會(huì)組織解決糾紛，行政力量、司法力量的過度干涉，會(huì)導(dǎo)致人民調(diào)解的群眾性難以顯現(xiàn)。另外，構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的初衷正是為了減輕人民法院的壓力，因此，人民法院更適宜充當(dāng)一個(gè)協(xié)助輔助的角色。

2.有違人民法院“不告不理”原則

在司法調(diào)解中，人民法院在審理民事案件時(shí)，可以在征得當(dāng)事人同意的前提下先行調(diào)解，調(diào)解不成的再行判決，這充分體現(xiàn)了司法的被動(dòng)性。在構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制中，尤其是在糾紛預(yù)防上，調(diào)解具有主動(dòng)排查的功能，人民法院主導(dǎo)大調(diào)解機(jī)制的建設(shè)，有違“不告不理”原則。同時(shí)，司法權(quán)作為社會(huì)正義的“最后一道防線”，正與人民調(diào)解作為社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”的作用相左[10]。

3.缺乏有力的法律支撐

大調(diào)解機(jī)制作為一種新型的非訴糾紛解決機(jī)制，運(yùn)行方式及程序尚在摸索中，通常都是由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)進(jìn)行，并沒有立法進(jìn)行支撐。這導(dǎo)致一些大調(diào)解中心師出無名，當(dāng)事人對大調(diào)解中心缺乏信任，擔(dān)心受到行政權(quán)、司法權(quán)的過度干預(yù)而使自己的合法權(quán)益受到侵害。另一方面，大調(diào)解中心也因?yàn)闆]有具體的立法，導(dǎo)致其對黨委政府、法院的過度依賴，經(jīng)費(fèi)來源局限也必然使其易受黨委政府的影響。同時(shí)，由于沒有具體的程序規(guī)定，很容易造成大調(diào)解中心“重結(jié)果、輕程序”，一味追求息事寧人，導(dǎo)致調(diào)解筆錄過度簡化，當(dāng)事人反悔時(shí)，無有力證據(jù)進(jìn)行維權(quán)。

4.不利于訴權(quán)的保護(hù)

無論是訴訟還是非訴糾紛解決方式，都是為了能夠更好地解決矛盾、化解糾紛、維護(hù)當(dāng)事人的利益。由于在調(diào)解過程中，調(diào)解機(jī)構(gòu)追求“息訟”和調(diào)解成功率，從而造成反復(fù)調(diào)解耽誤訴訟時(shí)效，當(dāng)調(diào)解不成時(shí)，當(dāng)事人無法再通過訴訟渠道維權(quán)。在調(diào)解過程中，調(diào)解機(jī)構(gòu)主要以說服為主，講事實(shí)，擺道理，極少涉及證據(jù)的收集和整理，使得一些證據(jù)滅失，當(dāng)事人再進(jìn)行訴訟時(shí)，往往因?yàn)樽C據(jù)不足而不能有效維權(quán)。

（二）構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的總體定位

構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制應(yīng)該緊扣和諧與發(fā)展兩大主題，以公平公正、務(wù)實(shí)高效地調(diào)處各種糾紛為根本出發(fā)點(diǎn)，要發(fā)揮各種調(diào)解制度的優(yōu)點(diǎn)和特色，做好各種調(diào)解制度的銜接工作，更好的整合調(diào)解資源，使大調(diào)解機(jī)制更好的發(fā)揮作用。

1.主體定位。上海市楊浦區(qū)探索出的三大調(diào)解制度的銜接思路值得借鑒，即在大調(diào)解機(jī)制中，應(yīng)該以人民調(diào)解委員會(huì)為主體，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)為配合來搭建。人民調(diào)解歷史久遠(yuǎn)，具有良好的群眾基礎(chǔ)，其對糾紛的主動(dòng)排查是重要優(yōu)勢。行政機(jī)關(guān)協(xié)助人民調(diào)解組織調(diào)處涉及行政權(quán)的糾紛，而司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人民調(diào)解員的法律專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

2.范圍定位。雖說為了發(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制效用最大化，不應(yīng)對大調(diào)解機(jī)制的調(diào)解范圍進(jìn)行界定，只要當(dāng)事人同意即可調(diào)解，但是，大調(diào)解中心不可避免的與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，例如由行政機(jī)關(guān)主管、撥付經(jīng)費(fèi)等，因此大調(diào)解中心不得對涉及其主管機(jī)關(guān)的行政糾紛進(jìn)行過度干預(yù)，強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解而放棄其他權(quán)利救濟(jì)方式。大調(diào)解中心可以進(jìn)行調(diào)解的案件應(yīng)該包括以下幾種：婚姻家庭糾紛；贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)糾紛；繼承糾紛；收養(yǎng)糾紛；相鄰糾紛；小額民間借貸糾紛；爭議不大的人身及財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛；物業(yè)糾紛等。

3.功能定位。一是促和性。緊扣和諧主題，在依據(jù)法律法規(guī)和政策來明確雙方責(zé)任的同時(shí)，還需融入大量的說理分析，使當(dāng)事人真正認(rèn)識(shí)到發(fā)生糾紛的癥結(jié)所在，使調(diào)解結(jié)果達(dá)到當(dāng)事人提請調(diào)解之前的合理預(yù)期。但是，大調(diào)解機(jī)制不能以“無訟”為目標(biāo)，不能為了達(dá)到減少訴訟案件的目的而對當(dāng)事人的意思自治過度干預(yù)。大調(diào)解機(jī)制的價(jià)值定位應(yīng)該是維護(hù)社會(huì)秩序安定。二是主動(dòng)排查。通過調(diào)解員深入基層，主動(dòng)了解基層的矛盾糾紛情況，預(yù)防矛盾的激化與沖突升級(jí)。

4.效力定位。之所以人民調(diào)解、行政調(diào)解不受當(dāng)事人的青睞，是因?yàn)槠湔{(diào)解結(jié)果不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，費(fèi)盡周折達(dá)成的調(diào)解協(xié)議很有可能變成一紙空文、費(fèi)時(shí)費(fèi)力。上海市楊浦區(qū)在先前的實(shí)踐中，探索了直接賦予人民調(diào)解協(xié)議以執(zhí)行力的工作機(jī)制。對于法院立案前委托駐法院人民調(diào)解工作室調(diào)解成功的案件，若當(dāng)事人達(dá)成了具有給付內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議的，可由法院進(jìn)行立案并由法院出具民事調(diào)解書；對于法院立案后委托駐法院人民調(diào)解工作室調(diào)解成功的案件，若當(dāng)事人達(dá)成了具有給付內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議的，可以由法院直接出具民事調(diào)解書，這樣就使人民調(diào)解協(xié)議獲得了強(qiáng)制執(zhí)行力[11]。

（三）完善大調(diào)解機(jī)制的建議和措施

綜合分析福建莆田市、江蘇南通市構(gòu)建“三位一體”大調(diào)解機(jī)制的先進(jìn)案例，我們可以看到，每一次的嘗試都是為了更好地發(fā)揮各種調(diào)解的優(yōu)勢，將這些優(yōu)勢集中，盡量彌補(bǔ)各種調(diào)解的不足，從而實(shí)現(xiàn)大調(diào)解機(jī)制“調(diào)防結(jié)合、以防為主、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”的方針。

1.通過立法打破困境

沒有法律規(guī)制的大調(diào)解機(jī)制始終是無源之水、無本之木，不能被公眾所信服，也使得先行地區(qū)的實(shí)踐缺少有力支撐。首先，我們應(yīng)該通過立法，解決大調(diào)解機(jī)制的主體定位問題，大調(diào)解機(jī)制由哪個(gè)部門牽頭，哪些部門進(jìn)行配合，政府在大調(diào)解機(jī)制中所起的作用，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解如何進(jìn)行銜接。其次，通過立法對大調(diào)解機(jī)構(gòu)的名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題進(jìn)行進(jìn)一步明確。最后，對于大調(diào)解機(jī)制的程序設(shè)置進(jìn)行規(guī)范。這樣既符合世界各國共同的發(fā)展趨勢，也有利于我國和諧社會(huì)、法治社會(huì)的建立與完善，使大調(diào)解機(jī)制具有合法性、正當(dāng)性。

2.整合各方資源

大調(diào)解機(jī)制面臨的糾紛類型復(fù)雜多樣，這需要多方面的力量進(jìn)行配合。將綜治辦、司法局、維穩(wěn)辦、信訪辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及其他相關(guān)部門進(jìn)行整合，改變各自為政的局面。當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，由大調(diào)解中心牽頭，匯集相關(guān)部門的相關(guān)人員組成調(diào)解速裁組對糾紛進(jìn)行專業(yè)化有針對性的調(diào)處，其他部門給予必要的支撐，使糾紛能夠得到及時(shí)有效的解決。除人民調(diào)解員、法官、政府工作人員以外，還應(yīng)吸收具有專業(yè)知識(shí)的律師到大調(diào)解機(jī)制中來，使得調(diào)解員具有“專家素養(yǎng)”，更容易被民眾所信服，也使得調(diào)解結(jié)果更具專業(yè)性、可信性。

3.三大調(diào)解有效銜接

（1）人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接

法院庭前調(diào)解室的設(shè)立對司法調(diào)解起了很大作用，為了減輕法官的壓力，可以選擇具有專業(yè)素養(yǎng)的人民調(diào)解員進(jìn)駐法院庭前調(diào)解室，開設(shè)“人民調(diào)解窗口”，這樣既減輕了當(dāng)事人對法院“以壓促調(diào)”的印象，緩和法院與當(dāng)事人之間的矛盾，又能減輕法官的壓力。同時(shí)，對于一些輕微的刑事案件、關(guān)系簡單的民事案件、金額較小的經(jīng)濟(jì)案件，當(dāng)事人到法院立案時(shí)，立案人員可以對大調(diào)解機(jī)制進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)當(dāng)事人尋求調(diào)解方式解決糾紛，既節(jié)省費(fèi)用又節(jié)省時(shí)間。當(dāng)事人愿意接受調(diào)解的，法院可以將相關(guān)資料轉(zhuǎn)交大調(diào)解中心。另外，一些家事糾紛可能并不符合立案條件，為了化解糾紛，立案庭可以告知當(dāng)事人尋求大調(diào)解中心的幫助。

訴中委托調(diào)解機(jī)制。對于已經(jīng)進(jìn)入審理程序，在審理過程中如發(fā)現(xiàn)可以通過調(diào)解解決的案件，在征得雙方當(dāng)事人同意之后，可以將案件移交給大調(diào)解中心，法院方面將此案件中止審理。大調(diào)解中心將糾紛成功調(diào)處的，將調(diào)解書遞交法院，法院留檔備案，此案件終止審理。大調(diào)解中心未能將案件調(diào)處的，法院須盡快重新開始審理。此外，大調(diào)解中心應(yīng)該保證此制度的效率，如兩周內(nèi)調(diào)解不成功的，不得繼續(xù)調(diào)解，須將案件交回法院審理。這樣既避免了“久調(diào)不決”，也可以減輕法院訴訟壓力。

未經(jīng)法院立案直接進(jìn)入調(diào)解程序的案件，在調(diào)解不成的情況下，調(diào)解員須將當(dāng)事人的訴訟請求記錄于調(diào)解筆錄上，經(jīng)當(dāng)事人簽字確認(rèn)后，將相關(guān)資料提交法院，法院應(yīng)為此類案件開辟綠色通道，優(yōu)先立案優(yōu)先審理。此外，在審理此類案件時(shí)，法院征得當(dāng)事人同意后，仍然可以進(jìn)行先行調(diào)解。

法官具有專業(yè)素養(yǎng)、經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，大調(diào)解中心可以聘請法官擔(dān)任法律顧問，這樣可以提高大調(diào)解中心調(diào)解結(jié)果的可信度和專業(yè)化。法官可以對大調(diào)解中心遇到的疑難案件給予指導(dǎo)，對調(diào)解書給予專業(yè)化建議，提高調(diào)解書的規(guī)范化水平。而法院對于調(diào)解書的司法確認(rèn)，是賦予調(diào)解書法律效力和強(qiáng)制執(zhí)行力最有效的方式，也是取得當(dāng)事人信任的有效方式。

（2）行政調(diào)解與司法調(diào)解的銜接

倡導(dǎo)當(dāng)事人樹立行政調(diào)解意識(shí)，行政機(jī)關(guān)也要樹立化解糾紛、緩和當(dāng)事人與政府之間矛盾的意識(shí)，對于民眾提出的請求、申訴，不能不聞不問，冷漠的告知當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)，這是極其不負(fù)責(zé)任的。大調(diào)解中心的建立將有效改善這種現(xiàn)象，糾紛涉及的行政機(jī)關(guān)必須派出專人協(xié)助大調(diào)解中心解決矛盾。尤其是一些歷史遺留問題，當(dāng)事人的權(quán)益受到損害，又不符合法院的立案條件，如果行政機(jī)關(guān)擺出一副“我們只承認(rèn)法院判決”的面孔，將嚴(yán)重影響當(dāng)事人尋求和平方式解決矛盾糾紛的信念，導(dǎo)致信訪數(shù)量不斷上升、政府與民眾之間的矛盾不斷升級(jí)。此外，大調(diào)解中心的設(shè)立將有效的解決行政調(diào)解書缺乏法律效力的問題，由司法機(jī)關(guān)賦予行政調(diào)解書以法律效力，提高行政調(diào)解的可信度。

（3）行政調(diào)解與人民調(diào)解的銜接

在群體上訪事件中，由大調(diào)解中心牽頭，組織相關(guān)行政機(jī)關(guān)與群眾開展座談會(huì)，充分聽取上訪群眾的意見想法。會(huì)后，及時(shí)與相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，爭取快速有效的獲取相關(guān)部門的支持，及時(shí)有效的解決矛盾糾紛并通過調(diào)解書的形式賦予調(diào)解結(jié)果以法律效力。

筆者認(rèn)為，上海市楊浦區(qū)在探索人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合的過程中，是以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，以行政調(diào)解和司法調(diào)解為輔助，從具體的制度設(shè)計(jì)切入，很好地將三大調(diào)解機(jī)制銜接起來，更加務(wù)實(shí)高效地調(diào)處各種糾紛和爭議，是值得借鑒的。調(diào)解作為化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的“第一道防線”，具有悠久的歷史和不可忽視的存在價(jià)值，大調(diào)解機(jī)制是對調(diào)解的完善和整合，符合社會(huì)發(fā)展趨勢，這一機(jī)制的完善尚需不斷探索。

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[11]石先廣.人民調(diào)解,行政調(diào)解,司法調(diào)解有機(jī)銜接的對策思考——以上海市楊浦區(qū)整合調(diào)解資源的實(shí)踐探索為視點(diǎn)[J].中國司法，2006,（8）.

The Outline of Improving Grand Mediation Mechanism

YUYu-he,TIANXue-li
(Law School,Nankai University,Tianjin 300071,China)

Since there are some limitations in people's mediation,administrative mediation and judicial mediation,the current social conflicts and disputes showdiversified,complex,population trend,sosingle mediation methods have been unable to meet the needs of resolving disputes in real life.There are several advantages in the grand mediation mechanism such as relieving pressure on the court proceedings,integration of resources and smoothing channels for expressing aspirations,which meets the needs of building a harmonious society. The authors,taking the practice of grand mediation mechanism in Putian City,Fujian,Nantong City,Jiangsu, and Yangpu District,Shanghai for reference,analyzed the existing problems in the grand mediation mechanism,and put forward suggestions and measures for improvingthe grand mediation mechanism.

tree-tone interaction;gand mediation mechanism;scial conflicts and disputes

D902

A

1674-828X（2014）03-0028-07

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2014-04-09

“985工程”南開大學(xué)法學(xué)學(xué)科建設(shè)重點(diǎn)課題，“訴訟調(diào)解與人民調(diào)解對接機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12NFX003。

于語和，男，南開大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事法律文化、民間法研究；

田學(xué)麗，女，南開大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)法律史專業(yè)碩士研究生，主要從事法律史、民間法研究。