我國保障房退出機制的法律檢視
——以產(chǎn)權型保障房與租賃型保障房界分為標準

陳耀東，任容慶

（南開大學法學院，天津300071）

·學術熱點·

我國保障房退出機制的法律檢視
——以產(chǎn)權型保障房與租賃型保障房界分為標準

陳耀東，任容慶

（南開大學法學院，天津300071）

目前，我國保障房可分為產(chǎn)權型保障房和租賃型保障房，現(xiàn)有立法重點關注保障房的分配，卻忽視其退出及交易，這是制約保障房制度順利實施的癥結(jié)所在，構(gòu)建公平、合理的退出機制是使保障房回歸“公共產(chǎn)品”價值屬性之保證。在分析保障房退出機制現(xiàn)存問題的基礎上，提出制定統(tǒng)一的保障房退出事由和采取多元化的退出措施；重塑產(chǎn)權型保障房的物權屬性、建立政府回購體系并推行其交易的“內(nèi)部循環(huán)”；同時，構(gòu)建保障房的長效監(jiān)控機制作為相應的配套措施。

保障房退出；產(chǎn)權型保障房；租賃型保障房

近十年來，我國商品房呈現(xiàn)出過熱發(fā)展之態(tài)勢，不斷攀升的房價遠遠超出普通居民的承受能力，大量中低收入人群寄希望于保障房來改善自身的住房條件。為實現(xiàn)“住有所居”這一民生領域的社會建設目標，黨的十八大提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。”盡管此前中央和地方均出臺了大量調(diào)整保障房的法律和政策文件，但商品房與保障房之間巨大的價差，誘使大量不符合保障標準之人“混入”保障對象致使“公共資源”流失，形成保障房制度實施領域雜亂無序的狀況，嚴重影響了政府在分配、監(jiān)管保障房領域的公信力。當務之急需要建立一套行之有效的保障房退出機制，實現(xiàn)保障房的循環(huán)累積效應，使保障房回歸“公共產(chǎn)品”的價值屬性，以有限的資源實現(xiàn)對廣大中低收入人群的住房保障，這無疑也是當前完善我國居民住房供給結(jié)構(gòu)法律制度的關鍵所在。

一、保障房退出機制的范疇框定

（一）保障房界定與類型劃分

從居民二元住房體系的視角觀之，保障房是一個與商品房對應的概念。就理論定位而言，我國保障房屬于住房保障范疇，住房保障是我國社會保障制度的重要組成部分，伴隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展而產(chǎn)生，其實質(zhì)是政府利用國家和社會的力量解決中低收入家庭的住房問題[1]。具體而言，保障房是指由政府直接出資建造或收購，或者由政府以一定方式對建房機構(gòu)提供補助、由建房機構(gòu)建設，并以較低價格或租金向中低收入家庭進行出售或出租的住房[2]。

從現(xiàn)有法律規(guī)定看，目前我國保障房的開發(fā)建設形成了以經(jīng)濟適用房（以下簡稱經(jīng)適房）、限價房為主的產(chǎn)權型保障房和以廉租房、公共租賃房（以下簡稱公租房）為主的租賃型保障房兩大類型。這兩類保障房的分類標準在于保障對象對房屋所享有權利的屬性不同，經(jīng)適房和限價房的居住人對房屋享有物權；廉租房和公租房的居住人僅對房屋享有債權。

（二）保障房退出的界定及方式梳理

保障房有進有出，才能促進保障房房源的有效配置，使有限的住房資源更好地滿足中低收入人群的住房需求，并減少政府財政負擔。保障房的“進”涉及保障房的分配與交易；“出”意即保障房的退出。退出，是指依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序，保障房居住人因不符合保障標準，自愿或被強制退出所居住的保障房。

由于權利屬性不同，產(chǎn)權型保障房與租賃型保障房的退出方式也不同。經(jīng)適房、限價房的購買者擁有對房屋的物權，權利人可自由行使占有、使用權能，收益、處分權能則受到法律的限制。產(chǎn)權型保障房的退出可區(qū)分為主動退出與強制退出。強制退出，是指當出現(xiàn)某些法定事由時，相關部門強制保障房居住人退出產(chǎn)權型保障房的方式；主動退出，則屬于交易行為之一種，是指保障房居住人因買賣其保障房而退出保障對象之列。交易包含兩種情形：一是“買”，即保障房的居住人依法將保障房的有限產(chǎn)權轉(zhuǎn)化為完全產(chǎn)權，該房屋由保障房演化為商品房；二是“賣”，即居住人將其保障房出售給他人?？梢?，保障房退出的法律效果既有保障對象因不符合法定條件喪失其保障房有限產(chǎn)權，還有保障房有限產(chǎn)權人依法律行為取得保障房的完全產(chǎn)權或者自愿消滅其有限產(chǎn)權。

廉租房、公租房對于權利人來說，只享有占有、使用權，不享有收益、處分權，其財產(chǎn)權利以租賃合同為基礎建立，并不涉及保障房的物權變動。因此，租賃型保障房的退出專指強制退出，即依據(jù)法律設定的條件和程序，出現(xiàn)法定的事由，租賃型保障房的承租人被強行退出所承租的保障房。

二、保障房退出機制的法律檢討

目前，中央和地方頒發(fā)的調(diào)整保障房的法規(guī)和政策性文件數(shù)量龐雜，內(nèi)容涵蓋保障房的建設、分配、監(jiān)管、交易、處罰等方面。對這些法規(guī)和政策性文件梳理后不難看出，我國現(xiàn)有保障房立法“重分配、輕流轉(zhuǎn)”的傾向十分明顯，即重點關注保障房的分配問題，而忽視了分配之后的監(jiān)管、退出及交易環(huán)節(jié)，此立法思想的“結(jié)構(gòu)性缺失”是目前制約保障房制度順利實施的癥結(jié)所在。

（一）產(chǎn)權型保障房退出機制的現(xiàn)存問題

1.主動退出情形下存在的問題

（1）交易對象限制過少。在經(jīng)適房領域，無論是《經(jīng)濟適用住房管理辦法》還是各地方性法規(guī)均規(guī)定，經(jīng)適房不滿5年的，原則上不得直接上市交易，因特殊情況確需轉(zhuǎn)讓的，由政府進行回購；已滿5年的，購房人應向政府交納土地收益等相關價款，但政府可優(yōu)先回購。也就是說，不滿5年的交易對象僅限于政府；5年后的交易對象可能是政府或第三人。

在限價房領域，尚無國家層面的法律規(guī)定，各地方性法規(guī)規(guī)定，限價房3年或5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓或出租，因各種原因需轉(zhuǎn)讓的，應向所在市國土房管局申請回購或安排符合限價房購買資格者購買；3年或5年后轉(zhuǎn)讓或出租的，應補交土地收益價款①。

現(xiàn)有規(guī)定未限制產(chǎn)權型保障房的交易對象，即在一定年限后可以轉(zhuǎn)化為商品房，向非中低收入家庭轉(zhuǎn)讓。這樣規(guī)定有違保障房制度設計的初衷，一方面，國家建設保障房所作的間接投入，在其上市交易時，作為房價的一部分變現(xiàn)給原購買者；另一方面，為滿足新的中低收入家庭對住房的需求，國家不得不再次進行大量間接投入。這樣反復投入必然增加地方政府保障房建設壓力，導致地方財政狀況惡化。

（2）交易利潤收取混亂。在經(jīng)適房領域，首先，土地收益價款的差價計算方式各地作法不一，主要有以下方式：第一，按成交價款的一定比例收?。壳昂苌偈褂茫?；第二，按原購房價格和經(jīng)適房出售價格價差的一定比例收?、郏坏谌?，按轉(zhuǎn)讓時同地段普通商品房與經(jīng)適房差價的一定比例收取④；第四，按現(xiàn)行房屋評估價與現(xiàn)經(jīng)適房購買差價的一定比例⑤；第五，按現(xiàn)行房屋評估價與現(xiàn)經(jīng)適房購買差價的一定比例再加上土地出讓金收?、蕖Ｆ渲?，第三種方式是目前各省、市使用最多的用于向經(jīng)適房權利人收取土地收益價款的計算差價的方式。其次，補交土地收益價款的比例各不相同，收取比例最高的是廣州市，按同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的80%收取；北京市、珠海市、濟南市等地次之，按各地土地收益價款計算差價的70%收??；南寧市按交易價與原購買價差價的60%收??；杭州市按評估價與原購買價之間差價的55%收??；合肥市、太原市按同地段普通商品房與經(jīng)適房差價的40%收??；呼和浩特市按評估價與經(jīng)適房差價20%收取。再次，按簽訂購房合同的先后區(qū)分交納土地收益的多少。在各地作法當中，南寧市的規(guī)定是最詳盡的，區(qū)分了4個不同時段購買的經(jīng)適房，其獲得上市交易的年限各不相同，所補繳的土地收益金也不盡相同⑦。其他一些地方只區(qū)分出兩個階段，體現(xiàn)出不同的年限限制和土地收益金的多少⑧。一些地方以一個時間為界點，僅區(qū)分了該時間前后的土地收益金的差異⑨。

在限價房領域，其上市交易的規(guī)定沒有經(jīng)適房那么復雜，一方面沒有土地收益價款計算差價的多種表述；另一方面沒有按簽訂購房合同的先后來區(qū)分上市交易的年限限制和所交納的土地收益的多少，各地分別規(guī)定了所在轄區(qū)內(nèi)限價房轉(zhuǎn)讓時的統(tǒng)一土地收益價款，而允許交易的年限都統(tǒng)一為5年。與經(jīng)適房相同的是各地對補交土地收益價款的比例亦各不相同⑩。

無論是針對經(jīng)適房還是限價房，各地都明確了相應的利潤分配比例，但在計算標準和比例設定方面卻存在巨大差異，且總體來看向政府交納的部分遠遠低于購買者所能夠獲得的收益。

（3）政府回購力度較小。政府回購，是指由政府出資向產(chǎn)權型保障房的權利人購買其手中的保障房用于繼續(xù)向符合條件的低收入住房困難家庭出售。這里討論的政府回購特指產(chǎn)權型保障房在辦理產(chǎn)權登記之日起3年或5年后上市交易時政府的優(yōu)先回購權。

在經(jīng)適房領域，《經(jīng)濟適用住房管理辦法》和各地方法規(guī)所規(guī)定上市交易程序基本一致，即購買經(jīng)適房滿5年，購房人上市轉(zhuǎn)讓的，應向政府交納土地收益等相關價款，政府可優(yōu)先回購；購房人也可以向政府交納土地收益等相關價款后，取得完全產(chǎn)權。此時，政府回購與購買者取得完全產(chǎn)權之間是什么關系？是先后關系還是并列關系？從條款的字面來理解，回購權前冠以“優(yōu)先”二字，似乎證明只有當政府放棄回購權時，權利人才能取得完全產(chǎn)權。然而，后面的“也可以”字樣，又不免讓人模糊，是否購買者享有選擇權：要么申請政府回購？要么自己取得完全產(chǎn)權?而在實際操作中，由于經(jīng)適房回購中政府職能的缺位和監(jiān)管的不力，導致很多地方經(jīng)適房的轉(zhuǎn)讓都繞過政府回購，直接在交納土地收益后作為商品房向市場出售。

在限價房領域，各地方法規(guī)均未涉及限價房可以上市交易時政府的回購權，可見，我國當前立法對于限價房向商品房的轉(zhuǎn)化交易似乎持肯定甚至有所鼓勵的態(tài)度，條件設置條件也相對較低，購買者可以充分享受到限價房的財產(chǎn)權益；在商品房價格遠高于限價房的情況下，甚至出現(xiàn)通過限價房交易牟利的情況。

2.強制退出情形下存在的問題

（1）退出事由設定不一。在經(jīng)適房領域，因主觀原因?qū)е峦顺龅那樾斡袃深悾旱谝?，獲得經(jīng)適房時，購買者采用弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件的手段，騙購取得經(jīng)適房的行為；第二，使用經(jīng)適房時，購買者實施違法出租、出售、出借、贈予、抵押、閑置及改變房屋結(jié)構(gòu)等行為。因客觀原因?qū)е峦顺龅那樾伟ǎ涸谫徺I經(jīng)濟適用住房未滿5年時，經(jīng)適房的購買者已購買其他住房的；全部家庭成員戶籍遷出經(jīng)適房所在地及經(jīng)適房購房合同約定的其他情況。

在限價房領域，對強制退出事由的規(guī)定較為簡單，各地法規(guī)僅針對購買者的惡意申購行為進行規(guī)定，涉及弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產(chǎn)狀況及偽造相關證明騙購限價房的行為。

（2）退出措施過于單一。經(jīng)適房和限價房共同的退出措施包括兩類：第一，收回所購住房，即出現(xiàn)強制退出事由后，經(jīng)適房由相關主管部門按原購買價并考慮折舊等因素作價收回，限價房由購買者退回后，退還其房款；第二，移交司法機關處理，即對于拒不退房的購買者，相關部門可向法院申請強制執(zhí)行，構(gòu)成犯罪的，可以追究其刑事責任。

此外，經(jīng)適房的退出措施還包括建立不良信用記錄，即把購買者的惡意申購行為作為不良信用納入個人信用聯(lián)合征信系統(tǒng)；限價房的退出措施還包括補交購房款，即購買者惡意騙購限價房的，按同地段商品房價格補足購房款或按限價房購買價格與其市場評估價格的差價上繳差額收益。

（二）租賃型保障房退出機制的現(xiàn)存問題

1.退出事由設定不一。與產(chǎn)權型保障房不同，租賃型保障房除考量保障對象的主觀因素外，還強調(diào)一些客觀情況的變化以及合同約定情形的發(fā)生，這是基于承租人對于租賃型保障房的財產(chǎn)權利相對有限，須嚴格依照租賃合同的相關約定與法律的強制規(guī)定予以行使。

在廉租房領域，《廉租住房保障辦法》和《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》規(guī)定的退出事由有以下五類：第一，消積使用行為，即超過一定期限空置廉租房；第二，逃避義務行為，即超過一定期限未繳納租金；第三，惡意申請行為，即未如實申報家庭收入、家庭人口及住房狀況的；第四，惡意使用行為，即擅自改變房屋用途或?qū)⒊凶獾牧庾》哭D(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租；第五，客觀情形，即因家庭人均收入增加、家庭人數(shù)減少、住房面積增加等導致超出當?shù)亓夥空叽_定的收入、住房標準。武漢、青島、南寧、鄭州等地的廉租房保障辦法均分別規(guī)定了以上強制退出情形。

在公租房領域，《公共租賃住房管理辦法》和各地方性法規(guī)所規(guī)定的退出事由有以下四類：第一，消積使用行為，即超過六個月以上空置公租房；第二，逃避義務行為，即累計超過一段時期未繳納租金；第三，惡意使用行為，即轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租、擅自調(diào)換公租房、改變公租房用途、破壞、擅自裝修且拒不恢復原狀、在公租房從事違法活動；第四，客觀情形，包括租賃期內(nèi)獲得其他住房、承租或承購其他保障房導致不再符合公租房配租條件和租賃期滿后提出續(xù)租申請但經(jīng)審核不符合續(xù)租條件的。

2.退出措施過于單一

現(xiàn)有租賃型保障房的退出措施是根據(jù)提供的保障方式不同分別設計的，在廉租房領域，強制退出措施主要有四種：收回承租的廉租房、停止發(fā)放租賃補貼、停止租金核減、申請法院強制執(zhí)行。停止發(fā)放租賃補貼和停止租金核減是以金錢給付的方式出現(xiàn)，相對易于執(zhí)行，而收回廉租房則與產(chǎn)權型保障房一樣面臨難以執(zhí)行的困境。

在公租房領域，強制退出措施僅有收回所承租的公租房和申請法院強制執(zhí)行，其操作效果和實施力度還不如廉租房。

三、完善保障房退出機制的法律思考與建議

目前，我國保障房退出領域存在的問題并非單純“執(zhí)法不嚴”所致，根本原因還在于立法層面的規(guī)范缺失與混亂。而保障房強制退出與主動退出兩大范疇又各自側(cè)重于公法與私法兩大法域，即保障房的強制退出機制是以國家公權力的強制為主導，主動退出所涉及的交易問題則以民事私權利的自治為內(nèi)核，因此，完善保障房退出機制在立法層面應尋求公法與私法的對接，在行為強制與意思自治之間力求平衡。具體而言，我國保障房退出機制可以從以下方面予以完善：

（一）保障房退出事由與措施的完善建議

1.明確并統(tǒng)一保障房退出事由

就現(xiàn)有規(guī)定來看，中央和地方的規(guī)范性文件雖然均涉及保障房的退出事由，但比較散亂，有的事由重合、矛盾，亟需整合現(xiàn)有規(guī)定，并從國家基本法層面予以統(tǒng)一。具體制定思路上，從產(chǎn)權型保障房和租賃型保障房二者的共性和個性方面予以規(guī)定：

（1）無論是產(chǎn)權型保障房還是租賃型保障房，存在主觀過錯的一律退出。如果申請人弄虛作假或隱瞞家庭真實戶籍、人口、收入、財產(chǎn)狀況等法定審查事項的，均應責令其退出保障房。

（2）對于產(chǎn)權型保障房，如果申請人在一定期限內(nèi)發(fā)生下列情況之一的，應責令其退出保障房：1）家庭成員購買其他住房的；2）全體家庭成員戶籍遷出本級行政區(qū)劃的；3）因繼承、離婚析產(chǎn)或司法判決、裁定、調(diào)解等原因轉(zhuǎn)移保障房產(chǎn)權，而受讓方不符合保障標準的；4）原保障房購買合同中所約定的其他情形。

（3）對于租賃型保障房，如果申請人在租賃期間發(fā)生下列情況之一的，應責令其退出保障房：1）無正當理由連續(xù)6個月未居住所承租的保障房的；2）無正當理由連續(xù)6個月未交納租金的；3）擅自改變房屋用途或結(jié)構(gòu)的；4）將承租房屋轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租的；5）以承租房屋從事營利性活動的；6）原申請人及其家庭成員相關情況發(fā)生變動，不符合保障標準的；7）原保障房租賃合同中所規(guī)定的其他情形。

2.采取多元化的保障房退出措施

我國的保障房退出機制中的強制退出是以司法強制執(zhí)行手段為最終保障，這一制度設計忽視了保障房退出實施領域的執(zhí)行困難，實踐中不僅執(zhí)行成本過高，也極易引發(fā)政府與保障對象之間的二次沖突。鑒于此，應當豐富保障房的退出措施，采取經(jīng)濟、行政乃至刑事等多元化的法律手段，督促符合退出條件的人員及時退出保障房的同時，最大限度的保障相關人群的基本人權。具體制定思路上，同樣以產(chǎn)權型保障房和租賃型保障房的共性與個性區(qū)分考慮：

（1）對于申請人弄虛作假、隱瞞真實的法定審查事項的，責令其在一定期限內(nèi)退出保障房，管理部門可以對相關責任人員和單位處以相應的行政處罰。期限屆滿后，拒不退出的，由司法機關強制執(zhí)行，但執(zhí)行過程中應保障相關人員的基本人權，不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式。

（2）對于申請人嚴重違反保障房退出管理法規(guī)、且拒不退出的，可以采用刑事手段加以制裁。域外住房保障領域有類似規(guī)定，值得借鑒。例如，香港相關的房屋條例規(guī)定，如申請人故意隱瞞資產(chǎn)，房屋署可予以檢控，一經(jīng)定罪，可判罰款2萬港元及監(jiān)禁6個月。

（3）對于產(chǎn)權型保障房，相關人員拒不退出的，司法機關可以扣押、劃撥、拍賣申請人的其他財產(chǎn)性收入，來彌補保障房與同地段商品房之間的差價。

（4）對于租賃型保障房，可通過以下方式實現(xiàn)退出：第一，過渡期收租制度，即給予暫時不能退房的承租人一定的過渡期，這期間按公租房標準收取租金，如果逾期不退房，就按市場價收取租金。鄭州市廉租房即采此作法；第二，租金返還制度，即政府向保障對象收取高于市場水平的租金，然后再通過貨幣補貼的方式，根據(jù)不同的保障對象返還30%～70%的租金。廈門市公租房即采取這一模式，如果承租者不退出，直接停止返還應補貼的資金；第三，保證金制度，即要求保障對象在實際居住前交納一定數(shù)額的保證金，作為保障房合理使用的保證。天津市公租房對此進行了嘗試。

（二）產(chǎn)權型保障房退出機制的設計：以回歸其權利屬性及實現(xiàn)其價值目標為歸宿

1.重塑產(chǎn)權型保障房的物權屬性

物權歸屬秩序的明確是產(chǎn)權型保障房進行交易的前提，就現(xiàn)有立法來看，經(jīng)適房和限價房被界定為“有限產(chǎn)權”，這里的“有限”是針對購買者而言，是對其處分權能的限制。從產(chǎn)權型保障房的權屬來看，實際上處在“政府與個人共有產(chǎn)權”的狀態(tài)，是政府將保障房土地出讓金以及其他減免的行政稅費轉(zhuǎn)化為保障房的投資，并按其投資額與購房者共同享有保障房產(chǎn)權[3]?！坝邢蕻a(chǎn)權”與“共有產(chǎn)權”雖提法不同，但體現(xiàn)了一個權利的兩個方面，正因產(chǎn)權型保障房為政府與購買者所共有，才使得購買者只對其享有有限產(chǎn)權。

那么，如何理解這一“有限產(chǎn)權”，首先，“產(chǎn)權”是一個內(nèi)涵不確定的概念，就法學角度而言，產(chǎn)權是多種權利的組合，包括物權、債權、知識產(chǎn)權等，而其中以所有權為核心和基礎[4]。因此，這一“有限產(chǎn)權”實屬所有權的范疇。其次，這一“有限產(chǎn)權”的核心概念是在所有權行使上相對于傳統(tǒng)所有權的欠缺，傳統(tǒng)不動產(chǎn)所有權人有權全面行使占有、使用、收益和處分權能，而產(chǎn)權型保障房的“購房人對其所購住房享有占有、使用、部分收益和有限處分之權”[5]。但是，將產(chǎn)權型保障房定位為有限產(chǎn)權，其法理基礎存在一定的偏差。盡管民法發(fā)展史表明，所有權經(jīng)歷了從不受限制到受限制，從只受法律限制到受法律、判例限制，再到受當事人約定的限制的發(fā)展過程[6]。立法上對所有權作出適當限制，具有法理上的正當性。但是，所有權是針對市場環(huán)境下的私有產(chǎn)品而言，不適于直接界定經(jīng)適房、限價房這類住房保障領域的公共產(chǎn)品，“有限產(chǎn)權”難以保證產(chǎn)權型保障房社會保障職能的實現(xiàn)。

經(jīng)適房和限價房的產(chǎn)權是現(xiàn)行法基于其社會保障產(chǎn)品的特殊性而作出的特別規(guī)定，與商品房不屬于同一法域范疇，無需將兩者進行類型化比較。鑒于此，我們建議應摒棄那種將政府給付的產(chǎn)權型保障房這一公共產(chǎn)品納入傳統(tǒng)所有權范疇的思維范式，并充分認識到保障房與商品房二元供給體制下對于傳統(tǒng)房屋所有權制度的沖擊，在立法上逐步確立起產(chǎn)權型保障房的獨立物權屬性，這是我國構(gòu)建二元化住房法律體系的基本要求。

2.建立政府對產(chǎn)權型保障房的回購體系

從現(xiàn)有立法規(guī)定看，轉(zhuǎn)讓未滿5年的產(chǎn)權型保障房，必須由國家進行回購；而5年以上的產(chǎn)權型保障房的轉(zhuǎn)讓，在經(jīng)適房領域，國家享有優(yōu)先回購權，同時，購買者也可以取得完全產(chǎn)權。正如前面所分析，這樣的立法表述顯得不夠清晰和嚴謹，難以明確政府回購權與購買者取得完全產(chǎn)權之間的關系。我們建議今后立法修訂中，應明確只有在政府放棄回購時，購買者才有機會取得完全產(chǎn)權。

前面談及產(chǎn)權型保障房“政府與個人共有產(chǎn)權”的權屬，理論界有觀點認為這是一種按份共有，一些地方政府也對產(chǎn)權型保障房按份共有模式進行了嘗試性構(gòu)建。《物權法》第101條規(guī)定,按份共有人在轉(zhuǎn)讓其份額（應有部分）時,其他共有人在同等條件下,有優(yōu)先購買的權利。該條款是政府優(yōu)先回購權的法律依據(jù)。一方面，從權利屬性上看，政府的優(yōu)先回購權類似于共有人的優(yōu)先購買權，是一種附有條件的形成權,是依附于共有關系而生，其所附條件是必須在購買者出賣產(chǎn)權型保障房時，才可以行使該權利；另一方面，它又有別于共有人的優(yōu)先購買權，后者強調(diào)同等條件，即優(yōu)先購買權人支付的價款應當?shù)韧诘谌嗽谫I賣合同中承諾支付的價款?；诒Ｕ戏俊肮伯a(chǎn)品”屬性，政府優(yōu)先回購權則不應以同等條件為前提，而應在購買者所享有的份額內(nèi)，在原購房價與市場價值之間尋找一個平衡點，保證購買者權益的同時也突出了保障房的公益性。政府回購體系的建立有利于保證我國保障房制度的連續(xù)性，消除產(chǎn)權型保障房交易中的尋租謀利現(xiàn)象。

政府回購產(chǎn)權型保障房后應如何處理？是把該保障房繼續(xù)出售給新的符合購買條件的中低收入家庭，還是將其轉(zhuǎn)化為廉租房或公租房向符合條件的低收入家庭出租。我們認為第二種模式更有利于政府對保障房的操控和管理，盡管產(chǎn)權型保障房是“有限產(chǎn)權”，權利人對該保障房所享有的權能受到一定的限制，但該權利的物權屬性決定其實現(xiàn)權利的自主性；而租賃型保障房對于權利人來說只享有使用權，該權利的債權屬性決定權利人只能在合同范圍內(nèi)行使權利。保障房制度設計的初衷是為解決中低收入家庭的住房困難，通過向其提供廉租房或公租房已經(jīng)能實現(xiàn)這一目的。因此，在國家對產(chǎn)權型保障房回購后，逐步實現(xiàn)回購房與廉租房和公租房并軌，形成“租售并舉、以租為主”的低收入家庭住房保障制度，更能發(fā)揮保障房的“保障”效用，真正做到物盡其用，極大地縮小投機者利用保障房牟利的空間。

3.推行可循環(huán)的產(chǎn)權型保障房交易機制

如果政府放棄回購保障房，那么，購買者就可以通過交納土地收益的價款的方式取得完全產(chǎn)權，此后會出現(xiàn)保障房上市交易的情形。盡管目前立法對保障房上市交易采取了嚴格程序和實體限制，但不可回避的是，保障房上市交易“牟利”的空間依然存在，這一難題可以通過推行保障房的“內(nèi)部循環(huán)”機制予以解決，即明確保障房只能在符合保障標準的人群中進行交易，這不僅能夠最大程度的防止保障房作為公共產(chǎn)品性質(zhì)的異化，也是對保障房民事財產(chǎn)價值的肯定。我國個別地方政府，如北京、深圳已經(jīng)嘗試踐行產(chǎn)權型保障房的“內(nèi)部循環(huán)”機制。

產(chǎn)權型保障房“內(nèi)部循環(huán)”機制的建立可以阻斷保障房向商品房的轉(zhuǎn)化，有效解決我國現(xiàn)行退出機制的弊端，這種新制度設計的理論依據(jù)來源于所有權受限理論。從羅馬法、《法國民法典》到《德國民法典》的發(fā)展過程中，所有權受限的規(guī)定一直在立法中予以體現(xiàn)。所有權受限來源于：所有權客體自身特點（資源的稀缺性）；統(tǒng)治階級所代表的社會公共利益與政治需求的具體要求[7]；及可持續(xù)發(fā)展的必要性。保障房對于中低收入家庭來說無疑屬于稀缺資源，我國中低收入家庭比重大，盡管每年政府都增加建設數(shù)量，但面對強大的市場需求，仍力不從心；此外，保障房涉及公共利益，在高昂的商品房面前，保障房應是中低收入家庭解決住房的重要途徑；而從長遠來看，解決好保障房的問題，保障了人民“住”的問題，則可國泰民安，反之，將會帶來嚴重的社會問題，使國家健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展受到限制。因此，產(chǎn)權型保障房具有的公益性和稀缺性，且與國家可持續(xù)發(fā)展息息相關，符合所有權受限的理論依據(jù)，可以對其處分權進行限制，即已購產(chǎn)權型保障房只能轉(zhuǎn)讓給中低收入家庭。

從國際上看，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,對所有權做出符合“人類利益”的限制是各國立法機構(gòu)所面臨的問題[8]，英國、美國、德國、我國香港地區(qū)的保障房制度均經(jīng)歷了初期在中低收入人群中循環(huán)，后期逐步推進保障房向商品房流轉(zhuǎn)的過程，從這一點來看，在我國大力發(fā)展保障房的初期階段，采取可循環(huán)的保障房內(nèi)部交易機制，不僅符合我國當下保障房資源亟缺的國情，也是建立我國保障房與商品房的居民住房二元結(jié)構(gòu)的必經(jīng)之路。

（三）完善保障房退出機制的配套措施：構(gòu)建長效監(jiān)控制度

從保障房的退出事由可以看出，其中涉及大量關于保障房準入條件的核實以及對保障房使用情況的監(jiān)管，而這恰恰被目前保障房相關法律法規(guī)所忽視。鑒于此，有必要建立一套長效監(jiān)控機制作為配套措施，以有效連接保障房的準入與退出機制。具體執(zhí)行思路上，可以考慮從以下三方面入手：

1.更新完善保障房資源數(shù)據(jù)庫

保障房資源數(shù)據(jù)庫是指與保障房相關的各種數(shù)據(jù)分類匯總的電子系統(tǒng)，其內(nèi)容涉及保障對象基本信息、個人征信記錄、保障房信息等很多方面。建立盡可能全面的保障房資源數(shù)據(jù)庫，可為實現(xiàn)保障房“建設、分配、使用”的全過程監(jiān)管發(fā)揮重要作用。完善保障房資源數(shù)據(jù)庫應做到以下三方面：

（1）保證保障對象信息真實完整。對保障對象的戶籍、房產(chǎn)、收入、資產(chǎn)（包括存款、車輛、證券等無形資產(chǎn)）、社保、學歷職稱等資料加以準確掌控，建立互聯(lián)互通的住房保障管理信息系統(tǒng)。同時，結(jié)合公安、民政、房屋、金融、車輛、證券等管理部門的信息，及時對數(shù)據(jù)庫中的保障對象信息予以更新，對日常監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的不符合保障條件的及時啟動相應的退出機制。

（2）建立保障對象個人征信記錄。加強保障房后續(xù)監(jiān)管，對弄虛作假騙購、騙租保障房和騙取貨幣補貼，未按合同約定使用保障房或存在轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售等違規(guī)違約行為的，作為不良行為予以記載、公示于個人征信系統(tǒng)，并向當事人所屬單位進行通報。

（3）完善保障房的房源數(shù)據(jù)庫。將各地經(jīng)適房、限價房、廉租房、公租房等數(shù)據(jù)納入保障房資源數(shù)據(jù)庫，制定科學嚴謹?shù)恼{(diào)查、統(tǒng)計、查詢方案，為政府投資建設保障房決策提供科學依據(jù)，同時也便于保障對象查閱了解保障房相關信息。

2.建立保障房全國聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)

保障房全國聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)是指將各地方保障房的項目規(guī)劃、開發(fā)建設、分配管理、監(jiān)督等落實情況在互聯(lián)網(wǎng)上進行公布，以期實現(xiàn)對全國范圍內(nèi)保障房一體化、全方位的監(jiān)控方式。住建部在2012年已經(jīng)開始計劃推行保障性住房全國聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控試點,保障房全國聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控主要由住房保障監(jiān)督系統(tǒng)、住房保障項目規(guī)劃管理系統(tǒng)、保障房源配置過程管理服務系統(tǒng)、保障房源開發(fā)過程管理系統(tǒng)這四部分組成，基本覆蓋了保障房開發(fā)、建設、分配、管理的全過程。

保障房全國聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)的功能體現(xiàn)在：第一，能夠?qū)崿F(xiàn)對保障房各個環(huán)節(jié)的全面監(jiān)管和所有環(huán)節(jié)信息的實時顯示,便于住建部隨時調(diào)取各地方保障房的相關信息；第二，可以及時發(fā)現(xiàn)保障房的違規(guī)分配行為，加強中央政府對保障房的監(jiān)管,同時，有利于建立房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機制。

3.組建專門性的保障房監(jiān)察機構(gòu)

保障房退出機制能否得到很好的落實，取決于是否有專門的機構(gòu)和人員去貫徹、執(zhí)行和監(jiān)督退出機制的實施，因此，有必要組建一支專門性保障房監(jiān)察隊伍，通過以下兩種方式來開展監(jiān)察工作：

（1）采用動態(tài)核查機制。所謂動態(tài)核查機制是指保障房監(jiān)察機構(gòu)特派監(jiān)察員，以定期和不定期的方式，實地對保障房的使用情況進行調(diào)查，及時掌控相關信息，并決定是否啟動相應退出機制的監(jiān)督程序。與傳統(tǒng)監(jiān)督方式相比，動態(tài)核查機制體現(xiàn)了固定性與隨機性的結(jié)合，通過突擊性的臨時檢查可以避免檢查對象有針對性的應付檢查，更有利于監(jiān)察機構(gòu)掌握保障房實施情況的真實。

（2）建立舉報投訴機制。所謂舉報投訴機制是指允許公眾對保障房的實施情況進行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)有違反國家規(guī)定的行為，可以向保障房監(jiān)察機構(gòu)進行舉報、投訴的監(jiān)督機制。該機制涉及兩方面的內(nèi)容：第一，對保障對象的舉報。公眾一旦發(fā)現(xiàn)保障對象有弄虛作假騙購、騙租行為，或違法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等一系列違反保障房法律規(guī)定的行為，可以向保障房監(jiān)察機構(gòu)進行舉報；第二，對保障房管理部門的投訴。公眾一旦發(fā)現(xiàn)保障房管理部門有違法分配保障房或怠于、遲延工作的情況，可以向保障房監(jiān)察機構(gòu)進行投訴。對于公眾的舉報和投訴，監(jiān)察機構(gòu)應認真對待，及時組織人員去調(diào)查核實，并盡快把最終核查結(jié)果向舉報者和投訴者反饋，同時向社會公開核查報告。

四、結(jié)語

在黨的十八大《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》的報告中，首次提出“加強保障性住房建設和管理”，可見保障性住房作為重大民生問題，是中央未來政策的重要著力點，其在改善民生、平衡市場供求、抑制房價等方面將起到更加積極的作用，亦必將呈現(xiàn)出更加蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。與此相適應，保障性住房的相關法律法規(guī)也亟需重新審視和重構(gòu)。在這一過程中，退出機制作為其法律制度的“軸心”，不僅對各類保障房內(nèi)部流轉(zhuǎn)的意義重大，對我國居民住房整體結(jié)構(gòu)的平衡與完善也具有舉足輕重的地位。因此，未來的保障房立法應當在二元化住房結(jié)構(gòu)的視野下，對此予以重點規(guī)制，在制定統(tǒng)一的退出事由、采取多元化的退出措施和建立長效監(jiān)控機制的同時，進一步發(fā)揮政府的能動性，形成產(chǎn)權型保障房退出機制的雙層保護，即在產(chǎn)權型保障房轉(zhuǎn)讓時，先由政府積極、合理參與回購；在回購不成的情況下，再促使產(chǎn)權型保障房在中低收入家庭之間“內(nèi)部循環(huán)”。這樣才能杜絕保障房“只進不出”、“一保終身”的制度弊端，最大限度地發(fā)揮保障房的效用，切實保證中低收入者能真正享受到保障房的福利待遇。

注釋：

①《寧波市限價房管理辦法（試行）》第20條、《北京市限價商品住房管理辦法（試行）》第26條。

②《太原市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第24條。

③北京市《關于已購經(jīng)濟適用住房上市出售有關問題的通知》第2條、《武漢市經(jīng)濟適用住房上市交易的若干規(guī)定》第4條。

④《珠海市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第28條、《太原市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第31條。

⑤《杭州市人民政府辦公廳關于規(guī)范杭州市區(qū)經(jīng)濟適用住房上市交易和回購管理的實施意見（試行）》第1條。

⑥《呼和浩特市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第35條。

⑦《南寧市人民政府關于規(guī)范經(jīng)濟適用住房管理的通知》第4條。

⑧《廣州市已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市繳納的土地出讓金及收益分配管理規(guī)定》第1條。

⑨北京市《關于已購經(jīng)濟適用住房上市出售有關問題的通知》第2、3條。

⑩《關于印發(fā)北京市限價商品住房申購家庭收入、住房和資產(chǎn)準入標準及已購限價商品住房上市交易補交比例的通知》第3條。

[1]陳伯庚,顧志敏,陸開和.城鎮(zhèn)住房制度改革與實踐[M].上海:上海人民出版社,2003.186.

[2]符啟林.房地產(chǎn)法[M].北京:法律出版社,2009.365.

[3]陳耀東.保障性住房物權變動研究[J].法學雜志,2011,（S1）.

[4]尹德洪.產(chǎn)權理論及其法律制度的經(jīng)濟學分析[M].北京:對外經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社,2008.57.

[5][6]崔建遠.住房有限產(chǎn)權論綱[J].吉林大學社會科學學報,1994,（1）.

[7]曾新名,廖斌.論所有權的限制[J].河北法學,2003,（5）.

[8]萬志紅,楊云鵬.論可持續(xù)發(fā)展與所有權的限制[J].云南大學人文社會科學學報,2000,（4).

Inspection of Law on Exit Mechanism of Affordable Housing——DistinguishingOwnershipTypeofAffordableHousingand LeaseholdTypeofAffordableHousingasaStandard

CHENYao-dong,RENRong-qing
(Law School,Nankai University,Tianjin 300071,China)

Atpresent,theaffordablehousingcanbedividedintoownershiptypeandleaseholdtypeof affordablehousinginChina.Theexistinglawspay moreattentiontothedistributionofaffordablehousing,butignore thewithdrawal and transaction.It's themain reason of restricting the smooth implementation of the institution of affordable housing.Toestablish a fair and reasonable exit mechanismof affordable housing can assure the affordablehousing going back thevalueattributeof"public products".Based onanalyzing theproblemof exit mechanismof affordablehousing,theauthors formulatetheunified causes of withdrawal and takethediversifiedmeasures of withdrawal;remodel thenatureof real right,set upthesystemof government repurchase,and carryoutthe"internal circulation"oftransaction;meanwhile,constructalongandeffectivemonitoringmechanismofaffordablehousingassupportingmeasures.

withdrawal of affordablehousing;ownership typeof affordablehousing;leasehold typeof affordablehousing

D923.2

A

1674-828X（2014）01-0031-08

（責任編輯：張穎）

2013-11-03

中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目“我國保障性住房制度的法律檢視：成就、問題與展望”的階段性成果，項目編號：NKZXYY1103。

陳耀東，男，南開大學法學院教授，博士生導師，主要從事房地產(chǎn)法與不動產(chǎn)物權研究；

任容慶，女，南開大學法學院2013級民商法學專業(yè)博士研究生，云南省高級人民法院民二庭助理審判員，主要從事房地產(chǎn)法研究。