公共文化服務(wù)“多中心”治理研究?——基于“N市”實(shí)踐的分析

(嘉興職業(yè)技術(shù)學(xué)院 浙江嘉興 314036)

1 引言

構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體、普惠均等”的公共文化服務(wù)體系是我國當(dāng)前及今后很長一段時(shí)期內(nèi)公共文化建設(shè)的重要任務(wù)。N市通過政府主導(dǎo)基本構(gòu)建了市、鎮(zhèn)(街道)、村一體化的公共文化服務(wù)體系。但隨著時(shí)代的發(fā)展和服務(wù)的不斷深入，政府供給機(jī)制的局限性也日益突顯，表現(xiàn)為:供給渠道單一，保障水平不高，項(xiàng)目范圍狹窄，享有對象規(guī)模有限，資金缺口大、利用率和供給效率低等?！?〕

公共文化服務(wù)是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，無論是公共文化產(chǎn)品或公共文化服務(wù)均具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)。在我國，公共物品的配置經(jīng)歷了改革開放前的國家邏輯和改革開放后的市場邏輯，但無論是國家邏輯還是市場邏輯均存在著“失靈”現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)“自主治理、契約與合作生產(chǎn)(供給)”的多中心邏輯日益成為國內(nèi)外學(xué)者研究、解決公共問題的熱點(diǎn)。文章擬從“多中心”的理論視角，提出構(gòu)建當(dāng)代公共文化服務(wù)，政府、市場和社會(huì)“多中心”協(xié)同治理的新思路。

2 多中心理論及其應(yīng)用

邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中首先提出了“多中心”的概念，證明了自發(fā)秩序的合理性以及闡明社會(huì)管理可能性的限度，他區(qū)分了社會(huì)的兩種秩序，即指揮的秩序和多中心的秩序?！?〕以博蘭尼思想為基礎(chǔ)，20世紀(jì)70年代的西方社會(huì)掀起了一場以“多中心安排再造社會(huì)結(jié)構(gòu)”的治理革命，它改變傳統(tǒng)的“中心——邊緣”結(jié)構(gòu)的統(tǒng)治型、管理型社會(huì)治理模式，是伴隨著服務(wù)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)而生成的一種新型結(jié)構(gòu)類型。美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆夫婦在繼承并發(fā)展邁克爾·博蘭尼的社會(huì)秩序理論基礎(chǔ)上，從研究五千多個(gè)小規(guī)模公共池塘資源的案例出發(fā)，應(yīng)用制度分析和經(jīng)驗(yàn)分析的方法，證明了公共物品或服務(wù)供給存在國家與市場之外的第三條道路，并提出了公共物品的多中心供給模式?！?〕薩瓦斯在研究公共物品供給中公私部門間關(guān)系的基礎(chǔ)上，同樣認(rèn)為公共產(chǎn)品并不一定非要由政府提供不可，沒有任何邏輯證明公共產(chǎn)品必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭?！?〕目前“多中心治理”已被歐美等國家廣泛運(yùn)用于解決各類“公共池塘資源”管理問題。

我國學(xué)者相繼翻譯了《自由的邏輯》、《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》、《沒有政府的治理－世界政治中的秩序與變革》等多中心理論的代表作〔5－7〕，為該理論在我國的研究和運(yùn)用奠定了良好的基礎(chǔ)。王興倫提出了對多中心理論的理解:多中心是指多個(gè)權(quán)力中心和組織機(jī)制治理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)，它涉及廣泛的公共領(lǐng)域，主要是指生產(chǎn)的多中心和治理體制的多中心，需要借助多樣化的權(quán)力和管理主體來解決不同范圍的公共事務(wù)?！?〕王志剛在對“多中心”與現(xiàn)代“治理”概念分析的基礎(chǔ)上，對多中心治理的含義進(jìn)行描述，認(rèn)為:多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了“搭便車”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動(dòng)的困境”?！?〕吳光蕓、方國雄在分析社會(huì)大眾提供公共物品活動(dòng)時(shí)，指出:一個(gè)健全的社會(huì)公共服務(wù)體系必須同時(shí)包含市場、政府或第三部門這三種機(jī)制和三種力量，應(yīng)充分發(fā)揮政府、市場和第三部門三只手的作用，建立新的公民與政府、市場之間的聯(lián)系與交往方式，構(gòu)建充滿競爭和活力的公共服務(wù)體系，尋求政府、市場和社會(huì)在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的均衡點(diǎn)，建立公共服務(wù)供給的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制?！?0〕

綜觀國內(nèi)外關(guān)于“多中心理論”的研究，其著眼點(diǎn)主要集中于指導(dǎo)并解決公共物品或服務(wù)的生產(chǎn)和供給，將該理論運(yùn)用于公共文化服務(wù)領(lǐng)域，即為:基于共同的治理目標(biāo)，通過政府、市場和第三部門等不同主體的協(xié)同合作，對諸多公共文化事務(wù)實(shí)施有效的生產(chǎn)、供給和管理，提高公共文化服務(wù)的效能和水平。

3 政府“單中心”治理的局限性

3．1 資金來源渠道單一，總量不足

雖然N市地處東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政相對豐裕，政府通過設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金等辦法，解決了基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共文化服務(wù)內(nèi)容和資源、服務(wù)部門(團(tuán)隊(duì))日常運(yùn)行、組織文化活動(dòng)等的基本經(jīng)費(fèi)需求。但從實(shí)踐和發(fā)展來看，按照我國地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置狀況，僅靠政府制度內(nèi)的投入來發(fā)展地方公共文化事業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是在農(nóng)村基層公共文化服務(wù)供給方面，面臨著建設(shè)主體財(cái)力不足或建設(shè)主體缺失(村級服務(wù)沒有相對應(yīng)的公益性建設(shè)主體)而帶來的建設(shè)經(jīng)費(fèi)無法有效保障的問題，目前雖然通過行政撥付或建設(shè)主體上移解決了建設(shè)經(jīng)費(fèi)的問題，但保障程度有限，也缺乏長效機(jī)制。

3．2 公共文化服務(wù)項(xiàng)目范圍狹窄，享有對象規(guī)模有限

盡管N市已基本實(shí)現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村三級公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，并通過提供免費(fèi)培訓(xùn)、輔導(dǎo)、演出、講座、展覽、場地等公共文化服務(wù)和以“點(diǎn)單式”預(yù)約引導(dǎo)廣大市民親近文化、體驗(yàn)文化、參與文化，但僅靠公益場館為主體的設(shè)施和文化主管部門組織的培訓(xùn)、輔導(dǎo)、演出、講座、展覽等，其服務(wù)能力和覆蓋面非常有限，無法有效保障全市500多萬城鄉(xiāng)居民多樣化的公共文化需求。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，因其在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化服務(wù)能力、社會(huì)保障、受教育程度等方面存在的城鄉(xiāng)差異，群眾能夠真正享受到感興趣的服務(wù)項(xiàng)目還不多。

3．3 公共文化服務(wù)供給主體單一，服務(wù)方式缺乏靈活性

政府主導(dǎo)是當(dāng)前我國辦好公共文化服務(wù)的重要體制保障，政府因受多方面條件的限制，目前的供給方式還缺乏靈活性。如:供給主體主要是政府相關(guān)職能部門，群眾主動(dòng)參與不夠，互動(dòng)較少;城鄉(xiāng)間在生產(chǎn)作業(yè)、生活規(guī)律、生活方式等方面也存在較大差異，城鄉(xiāng)同質(zhì)的服務(wù)往往會(huì)存在服務(wù)時(shí)間、地點(diǎn)和形式與農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活規(guī)律和習(xí)慣不相適應(yīng)的情況，影響了農(nóng)村居民的公共文化權(quán)益和公共文化服務(wù)效率。很多村級文化活動(dòng)室(圖書室)因其與當(dāng)?shù)鼐用窳?xí)慣錯(cuò)位的“朝九晚五”的開放時(shí)間，而使其成了“村辦的圖書室”，而非“村民的圖書室”。而相比之下，或許諸如“楊霄松家庭圖書室”之類的“草根”服務(wù)主體在服務(wù)方式、時(shí)間、內(nèi)容等方面的靈活與多樣，更能帶給我們一些啟示。〔11〕

3．4 公共文化服務(wù)隊(duì)伍數(shù)量、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)素質(zhì)有待改善

目前，組成公共文化服務(wù)隊(duì)伍的主體力量是各級政府相關(guān)文化部門的各類專職人員，雖然在村級也配備了專職的文化專管員，但因受制于“編制”財(cái)政，數(shù)量有限，與龐大的服務(wù)人數(shù)形成巨大反差。各級文化職能部門也為節(jié)約人員經(jīng)費(fèi)，普遍聘用了大量的編外合同用工人員，雖然在錄用時(shí)都設(shè)置了相應(yīng)的“門檻”(學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)等)，但人員結(jié)構(gòu)、綜合素質(zhì)還有待提高，且因福利、待遇等問題而難以穩(wěn)定。

3．5 公共文化服務(wù)供給效率、質(zhì)量和資源利用率不高

雖然近年來政府在公共文化服務(wù)領(lǐng)域投入了大量的資金，但與巨大的人口基數(shù)相比，基層公益場館還不足，開放時(shí)間偏少，利用率也有待提高。除了公共圖書館實(shí)行實(shí)體館全年無休12小時(shí)/天開放、網(wǎng)絡(luò)圖書館全天候服務(wù)外，其它場館或多或少都存在著開放時(shí)間短、服務(wù)內(nèi)容少、服務(wù)項(xiàng)目更新慢、資源利用率低等問題。

4 運(yùn)用“多中心”思路，創(chuàng)新公共文化服務(wù)治理模式

4．1 建立“多中心”治理的政策和制度體系

各地實(shí)踐表明，體制、機(jī)制問題是目前阻礙公共文化服務(wù)體系建設(shè)的最大障礙，它貫穿于公共文化服務(wù)供給主體、公共文化服務(wù)投入方式等的方方面面。因此必須在政府主導(dǎo)下，平衡和協(xié)調(diào)不同主體事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，制定并出臺(tái)可操作性強(qiáng)的“多中心”治理政策設(shè)計(jì)和制度安排，建立能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)間、行業(yè)間利益的公共文化服務(wù)財(cái)政體系，同時(shí)努力創(chuàng)造工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的協(xié)同發(fā)展新機(jī)制。

4．2 構(gòu)建“多中心”治理的決策、管理和監(jiān)督機(jī)制

由傳統(tǒng)的“自上而下”行政決策機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝上露稀钡男枨鬀Q定機(jī)制。準(zhǔn)確把握群眾不同的文化需求和偏好是提高公共文化服務(wù)效率和水平的關(guān)鍵，因此必須建立和完善下情上達(dá)的需求和利益表達(dá)機(jī)制、上情下達(dá)的行政回應(yīng)機(jī)制，健全相關(guān)制度安排，增強(qiáng)公眾在公共文化服務(wù)中的話語權(quán)和影響力。借鑒“一臂之距”原則由文化或藝術(shù)理事會(huì)等非政府組織作為代理機(jī)構(gòu)來代理或行使國家或地方的公共文化事務(wù)〔12〕;在區(qū)域性的公共文化發(fā)展規(guī)劃、文化資金使用計(jì)劃、服務(wù)績效綜合評價(jià)等宏觀決策和管理中設(shè)立專家論證、群眾聽證制度;將“供給什么、供給多少、如何供給、何時(shí)供給”等微觀決策，下移至文化受眾層面，通過民薦、民選程序民主決定，提高決策、管理和服務(wù)的科學(xué)性和合理性。2010年12月29日，由社會(huì)科學(xué)界、文學(xué)藝術(shù)界、科技界、教育界及業(yè)界專家和讀者代表等組成的“深圳圖書館理事會(huì)”成立，開創(chuàng)了我國公共文化事務(wù)“理事會(huì)”治理模式的先河。〔13〕

4．3 完善“多中心”的供給體系

4．3．1 多元的供給主體

公共物品的非排他性決定了市場配置的“失靈”和政府供給的必然性，而在政府單一供給模式下，供給數(shù)量、供給質(zhì)量、供給效率和供給方式上的局限性，使得私部門的參與成為提高公共文化服務(wù)能力、水平和效率的重要補(bǔ)充。因此，在我國當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件下，必須推進(jìn)政府職能由“劃槳”向“掌舵”的轉(zhuǎn)變，由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“政府引導(dǎo)”，努力構(gòu)建“政府核心責(zé)任，企業(yè)、第三部門、公民及其它非文化機(jī)關(guān)事業(yè)單位輔助責(zé)任”的多中心治理新模式，形成決策民主、政府引導(dǎo)、混合生產(chǎn)、協(xié)同供給的新格局。

4．3．2 科學(xué)的協(xié)同供給安排

政府供給:對于外溢性強(qiáng)、排他成本高的公共文化物品及服務(wù)(如重大文化活動(dòng)、大中型文化基礎(chǔ)設(shè)施等)，應(yīng)本著以效率、結(jié)果和顧客為導(dǎo)向的原則，由政府供給。

市場供給:而對于公共行政成本高、績效難以估量和具有排他性但進(jìn)入成本又不高的公共文化服務(wù)(如農(nóng)村基層公共文化設(shè)施的管理和服務(wù)，村級文化活動(dòng)室、圖書室等)，可以在明晰產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，通過私人獨(dú)立供給，或政府通過合同承包(租賃或生產(chǎn))、特許(委托)經(jīng)營、直接或間接補(bǔ)貼、公私合營等手段與市場聯(lián)合供給。

第三部門供給:第三部門亦稱為非政府組織、非營利組織或志愿者組織，是除政府和市場(企業(yè))部門之外具有組織性、自愿性、自治性和非盈利性特征的組織或部門?！?4〕在政府與市場存在“雙重失靈”、滿足社群個(gè)性化、多樣化需求的領(lǐng)域，可通過政府給予。經(jīng)濟(jì)和道德上的支持政策，由各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、理事會(huì)、社團(tuán)組織及個(gè)人以“俱樂部產(chǎn)品”的形式供給。

4．3．3 靈活多樣的供給措施

(1)開放公共文化服務(wù)投資渠道，規(guī)范運(yùn)作機(jī)制，鼓勵(lì)各市場主體和志愿組織興辦圖書館(室)、博物館和藝術(shù)館等，整合農(nóng)家書屋、職工書屋、電子閱覽室、個(gè)人藏書室、文化活動(dòng)室(俱樂部)等資源。

(2)努力拓寬公共文化服務(wù)資金來源，建立地方公共文化服務(wù)發(fā)展基金。接受企業(yè)、行業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及其它慈善基金等的捐助;鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)成立文化基金會(huì)，為本地區(qū)公共文化服務(wù)項(xiàng)目或活動(dòng)提供資金資助;借鑒“體育彩票”的申請和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，努力嘗試開辦“文化彩票”。

(3)建立區(qū)域內(nèi)文化資源合理整合、全民共享機(jī)制。整合企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊(duì)等公私部門的各類文化資源，建立實(shí)現(xiàn)公辦單位面向社會(huì)大眾合理開放、私部門自愿或在民辦公助條件下的有條件開放。

(4)努力倡導(dǎo)市民公益、自助公共文化服務(wù)活動(dòng)，大力倡導(dǎo)志愿者服務(wù)。規(guī)范公民參與各類公益文化活動(dòng)、提供志愿服務(wù)的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市民以主人翁的姿態(tài)，積極參與各類公益性文化活動(dòng)的創(chuàng)作、組織、自我管理和服務(wù)。

(5)合理推進(jìn)公共文化服務(wù)競爭性供給的進(jìn)程。完善政府采購、管理和監(jiān)督機(jī)制，借鑒國內(nèi)外公共服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，努力將公共文化服務(wù)或產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給相分離，通過“私部門生產(chǎn)、政府購買”的形式降低服務(wù)成本、提高服務(wù)效率。特別是在基層服務(wù)中，實(shí)行“公辦+民管”或“民辦民管+公助”的形式，將會(huì)提高供給效率。

5 結(jié)語

以公共服務(wù)市場化、社會(huì)化和分權(quán)化為特征的“多中心”治理模式，是目前各國政府為應(yīng)對社會(huì)形勢變化、公眾要求和財(cái)政壓力而普遍采用的公共服務(wù)改革取向，它有助于提高公共服務(wù)的能力、效率、質(zhì)量和水平，給予公民更多的選擇和更好的服務(wù)。將該理論運(yùn)用于公共文化服務(wù)領(lǐng)域，同樣有助于豐富公共文化服務(wù)的微觀主體、拓寬建設(shè)資金來源渠道、促進(jìn)公共文化服務(wù)體制和機(jī)制改革，推進(jìn)我國社會(huì)主義民主化進(jìn)程和公共文化服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程。

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