英美公共部門績效管理發(fā)展歷史及啟示

葛晶爽　張夢麗　唐宇婷

【摘要】在市場經(jīng)濟條件下，隨著以追求企業(yè)經(jīng)濟利潤為主轉向以追求社會效益為主的“新公共管理運動”的廣泛開展，公共部門績效管理應運而生并得到廣泛應用。它在改善政府公務人員工作效率，提升政府形象，構建組織文化方面發(fā)揮不可替代的作用。近年來公共部門績效管理越來越被受到重視，然而不知史是研究不好一門科學的，本文主要回顧英美公共部門績效管理的發(fā)展歷史，對其進行分析，借鑒西方發(fā)達國家的寶貴經(jīng)驗，逐步提高我國公共部門績效管理水平，促進我國公共部門績效管理體系的逐步完善。

【關鍵詞】公共部門 績效管理 發(fā)展歷史

一、英美公共部門績效管理發(fā)展實踐

（一）英國公共部門績效管理發(fā)展歷史

1968年最早出現(xiàn)在英國，當時各個部門的整體生產率指標被英國的國內稅務局、王室土地監(jiān)督局以及就業(yè)局發(fā)布，并制定各種績效指標來指導下屬部門工作?？冃гu估局限于輸入和產出易于識別和調整的執(zhí)行功能，直至20世紀80年代以后，為了改進政府績效、提高行政效率，英國的撒切爾政府、梅杰政府和后來的布萊爾政府才陸續(xù)施行各種改革措施革來推廣和普及組織績效評估。

1.第一階段：20世紀70年代末至80年代中后期?？冃Ч芾碇饕非笮б婧彤a出的最大化，對財政上面臨的困境提出方案。（1）雷納評審：1979年首先任命雷納為其效率顧問，成立效率小組直屬于內閣辦公廳，首要任務是全面的調查、審視和評價中央政府各部門的運作情況，擬定提高組織經(jīng)濟和行政效率水平的具體方案，概括有三點：對某一特定政策或活動進行考察，即使是平時例行的事務；對發(fā)現(xiàn)的問題提出解決方案，并提出建議；監(jiān)督檢查已達成共識的解決方案和改進措施。這一評審重點在于追求金錢的價值，在保證效率和服務質量的前提下，大幅度削減開支，同時也持續(xù)數(shù)年，是英國非常重要的公共部門改革成果之一。（2）部長管理信息系統(tǒng)：運用部長進行有效的監(jiān)督和管理，讓部長知道部里面的人正在做的事情、主要負責人以及完成情況等。部長管理信息系統(tǒng)是融合目標管理、績效評估等現(xiàn)代管理方法和技術而設計的信息搜集和處理系統(tǒng)，是一種重要的管理工具。它隨后在某些中央政府部門和地方政府部門中得到廣泛的應用，并直接導致了財務管理新方案的出臺。（3）財務管理新方案，財政部于1982年5月頒布，主要特征有：第一，高層管理系統(tǒng)，即要圍繞部內的層級結構，建立全方位的信息網(wǎng)絡；第二，目標陳述，包括目標的界定，多重目標的排序，目標具體化而形成的可測定的指標等；第三，績效評估，包括經(jīng)濟效益和效率幾方面，涉及成本與投入，投入與產出，產出與客觀效果之間的關系；第四，分權與權力下放，是財務管理方案最主要的特征，采取財務分權形式，改變了傳統(tǒng)的工作關系，實現(xiàn)財權、人權與責任的統(tǒng)一，有助于提高他們的成本意識和效率意識。

2.第二階段：20世紀80年代末至今。以質量和公共服務為主要內容，三項重大事件推動了這一時期公共部門績效管理的發(fā)展歷史：（1）下一步行動方案，1988年由伊布斯領導的效率評審小組向首相提交了著名的《伊布斯報告》，指出政府部門相同的組織結構，公務員內部統(tǒng)一的層級、工資制度、晉升程序等已不適合新形勢發(fā)展，要求加速改革，建議在部門內部設立“執(zhí)行機構”，并提出新的機構設置指導原則，要求核心部對執(zhí)行機構的運作進行監(jiān)督、協(xié)調和“適距控制”，伊布斯報告主張政策與執(zhí)行職能的分離，其影響是深遠的。（2）公民憲章運動，1991年，梅杰接任英國首相后便發(fā)動了“公民憲章”運動，要求所有公共服務機構和部門制定憲章，內容和實施時間可靈活安排，但設計必須依據(jù)以下指導原則：一是明確的服務標準；二是透明度；三是顧客選擇；四是禮貌服務；五是完善的監(jiān)督機制；六是資金的價值。在梅杰政府的有力推動下，幾乎所有的政府部門、公共服務部門和已私有化的壟斷性公用事業(yè)都對其業(yè)務設定了目標，并公布各主要方面的工作業(yè)績情況效率和質量，公民憲章在英國的公共部門得到廣泛的應用。（3）競爭求質量運動，“公民憲章”發(fā)動四個月后，梅杰政府又發(fā)表了《競爭求質量白皮書》要求提高服務質量和顧客滿意度，政府管理活動通過市場來檢驗，做出考核和評估。引入競爭機制，競爭出質量，競爭出效率，競爭機制的引入與完善是提高公共服務水平和質量的根本之道。擴大競爭的實質就是引入私營部門的經(jīng)營原則。為此，所采用的主要方法是：私營化引入競爭；打破壟斷，鼓勵競爭；政府干預，維護競爭；市場檢驗，激勵競爭。競爭求質量運動可以說是公共部門績效管理競爭觀念的進一步確立和競爭機制制度化的嘗試。

（二）美國公共部門績效管理發(fā)展歷史

1.第一階段（20世紀70年代～80年代末）。1973年，尼克松政府建立以經(jīng)?；⑾到y(tǒng)化、規(guī)范化的公共組織績效評估系統(tǒng)為目標的“聯(lián)邦政府生產力測定方案”。1974年，為了對所有公共機構的主要工作進行成本一效益分析，福特總統(tǒng)成立一個專門機構。1985年成立反對官僚主義“浪費”的格雷斯委員會調查私營部門的成本控制，減少政府內部的浪費和濫用現(xiàn)象，并審查政府如何最佳履行職能以提高公共物品和服務供給的有效性。這一時期聯(lián)邦政府規(guī)章條例的增長率明顯增加，政府規(guī)定的文牘工作時間大量減少。

2.第二階段（20世紀90年代至今）。1992年美國副總統(tǒng)戈爾負責的“國家績效評估委員會”成立，并向國會提交名為《從繁文縟節(jié)到以結果為本——創(chuàng)造一個工作更好并且花費更少的政府》的報告，戈爾和他的委員會主張在政府系統(tǒng)中減少不必要的程序和繁文縟節(jié)，要求建立統(tǒng)一的賞罰分明的考評標準，并提出了具體的四個原則，同時又要體現(xiàn)公平統(tǒng)一的權威性。

1993年，美國國會通過了《政府績效與結果法案》，要求聯(lián)邦政府各部門制定績效戰(zhàn)略規(guī)劃，年度績效規(guī)劃以及年度績效報告等，采用目標管理的方法明確各自的工作目標，提供量化的績效考核標準檢測各部門的工作情況。該法案在公共部門的程序、效率、效果等標準上都做了明確規(guī)定，其中涉及投入產出、效益產出以及生產力測定等重要指標，在美國績效管理改革歷史上有重要作用。endprint

1994年9月，國家績效評論委員會專門出版了《顧客至上，為美國人民服務的標準》專集，分別介紹了政府各部門制定服務承諾的情況，告訴社會與公民，政府應該干什么，正在干什么，將要干什么，這實際上是公共選擇學派官僚經(jīng)濟理論中“解說責任”的具體體現(xiàn)。

1998年聯(lián)邦政府要求所有機構都要作績效報告，要提交上級部門及國會并向利益相關者公開。國會將依據(jù)政府績效表現(xiàn)對該部門的財政撥款，而政府的上級部門則根據(jù)績效情況決定是否繼續(xù)對該部門放松規(guī)制、下放權力等。同年，國會通過了高等教育法修正案，建立了第一個以績效為基礎的聯(lián)邦機構一教育部學生資助局?？冃Ч芾碓诿绹胤秸械膽酶鼮槠毡?，到20世紀90年代中期，已有29個州開展了公共部門的績效管理活動。

2002年，小布什就任總統(tǒng)后，又將績效評估工具應用到聯(lián)邦政府項目管理中，引入項目等級評估工具，主要用來對跨部門項目的績效進行評估，從而在聯(lián)邦政府范圍內形成跨部門的項目績效比較，促進聯(lián)邦項目整體績效水平的提高。

奧巴馬政府又有新的進展，提出政府績效管理的三項戰(zhàn)略：一是利用績效信息來領導、學習和改善結果。二是為結果的實現(xiàn)和公正透明，而持續(xù)、簡明地進行績效溝通。三是增強解決問題的網(wǎng)絡路徑。四是重新設置績效管理的流程。

二、英美公共部門績效管理特點分析

（一）依托政府體質改革績效管理

英美的績效管理在政府管理改革的背景下得以產生并全面發(fā)展。由于新公共管理和政府再造運動，政府在分權化管理、責任機制、結果導向、顧客為本等方面的結構和功能變化凸顯。這種使政府運作趨近于企業(yè)化的市場化的改革方式，在很大程度上改變了官僚體制的原本特征。

（二）評估主體多元化以及公民的廣泛參與

英美公共部門績效管理非常關注公眾和政府機關工作人員的廣泛參與，績效評估已成為公眾行政參與的有效渠道。從評估項目的選擇到評估內容、指標、標準的選擇與確定，到項目的實施過程的監(jiān)督、績效報告的公開透明等，都體現(xiàn)了廣泛的參與性。

（三）重視法制化的評估程序

在英國的公共部門績效管理改革中，政府部門重視法律法規(guī)的作用相繼出臺了如《財務管理新方案》，《地方政府法》、《國家審計法》，《中央政府產出與績效評估技術指南》等一系列法案，使政府績效評估進一步系統(tǒng)化、法律化。在美國，《首席財務官法案》、《政府管理改革法案》及《政府績效與結果法案》等構成了完善的政府部門績效考評制度。

（四）強調結果導向的績效評估指標體系

這是西方國家調整以前過分強調投入指標、過程指標以及產出指標的一種措施。結果導向強調政府績效的衡量標準要以最終的服務效果和社會效益為導向。英美不僅關注政府組織履行職責的最終效果，而且也同時關注為取得最佳效果的創(chuàng)新能力、內部業(yè)務流程、行動計劃等能力類和過程類指標。

（五）成立專門的評估組織進行管理

英美發(fā)達國家公共部門績效評估一般成立專門的機構，具有組織性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和強制性的特點，不僅便于與各方溝通和聯(lián)系以收集各方信息，而且使得評估結果具有可靠性和權威性。還建立了專業(yè)績效評估組織對各部門的績效進行評估總結，有助于指導各個部門開展績效評估工作。例如美國1993年為有效實施《政府績效與結果法》，在聯(lián)邦政府專門成立了國家績效評審委員會，而且在聯(lián)邦國會下還設有總審計署。

三、借鑒西方經(jīng)驗，促進我國公共部門績效管理的發(fā)展

（一）重視理論研究與學習

科學的績效評估理論是實踐中的重要理論支撐，我國在理論研究方面還比較滯后，對公共部門績效評估從內涵、特點作用到操作方法、實施步驟都沒有統(tǒng)一的認識，也沒有把公共部門的績效評估和公務員的考核分開來，這些都不同程度的制約了我國公共部門績效管理發(fā)展，應引用國外先進績效管理理論，結合我國實際情況，在基礎理論指導下，對績效評估的精準度等問題做深入研究。

（二）創(chuàng)新公共部門績效管理理念

西方國家在績效管理過程中提出了“顧客至上、消費者導向”的理念。把公眾價值作為施行政策措施的重要基礎、把公眾需要放在政府工作的首位，這種思想值得我們借鑒。作為社會主義國家，我國施行“人民的利益高于一切”，全心全意為人民服務的指導思想。就我國公共管理的整體價值理念而言，現(xiàn)代市場經(jīng)濟與民主政治所要求的服務行政還未形成。在這種情況下，引入西方政府績效管理的理念就更具針對性。

（三）完善公共部門績效管理的法規(guī)和制度

英美出臺了許多績效管理法律法規(guī)，為復雜而長期的績效改革提供了強有力的法律支持，使得這些國家的公共部門績效評估發(fā)展成一項制度化、規(guī)范化的工作。使得其績效改革能夠得到持續(xù)性的比較規(guī)范的發(fā)展，從而避免了政府績效管理的暫時性中斷。目前我國的績效管理也有所發(fā)展，但是卻只限與地方政府的個別行為，尚處于自發(fā)、無序的狀態(tài)，我們應盡快建立健全績效評估方面的法律法規(guī)，從法律的高度對績效評估的內容、程序、結果反饋及運用等方面的內容專門進行規(guī)定，為績效評估工作的順利開展奠定法制基礎，構建良好的法制環(huán)境，形成有利于全面落實科學發(fā)展觀的法制化、制度化與科學化績效管理新模式。

（四）實現(xiàn)公共部門績效評估主體的多元化

英國公共部門除了進行自我評估外，還要接受來自財政部門的評估和內閣公共服務和公共支出委員的指導和監(jiān)督。在績效評估過程中注重發(fā)揮中介機構的作用，這種多方參與的方式不僅統(tǒng)一公共部門對績效管理的認識，確?？冃Ч芾砟繕说膶崿F(xiàn)，還有利于調動各方的積極性，而且可以避免單方評估的局限性，提高績效考評的專業(yè)性和工作效率。我國也應該鼓勵和支持中介機構對公共部門的績效進行測評，特別要重視和充分發(fā)揮高校、專家學者在公共部門績效評估中的理論、技術和專業(yè)優(yōu)勢，以彌補公共部門自我評估的不足，提高評估的質量估和影響力。此外，還應增加公民在公共部門績效評估中的參與程度，公民參與既能為政府績效評估設計出更適合顧客需要和提高滿意度的績效指標，同時也能更好地監(jiān)督績效評估活動的開展。

（五）建立系統(tǒng)完善的評估指標體系

西方國家大多數(shù)建立了績效評估指標體系，把經(jīng)濟、效率、效果、質量等指標納入考查范圍。我們要借鑒其成功的經(jīng)驗，結合我國具體情況，從有利于改進組織管理、改造業(yè)務流程、關注績效結果三個方面入手，全面建立我國公共部門績效管理評估指標體系，注重增加評估投入、產出、效率、效能的指標。另外，我國地區(qū)差異較大，政府績效評估的指標設計也應有所不同，要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級、不同部門設計出最能測量政府工作成果的指標體系。

作者簡介：葛晶爽（1987-），女，漢族，吉林省吉林市人，廣西大學公共管理學院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：公共組織與人力資源管理；張夢麗（1988-），女，漢族，湖南岳陽人，廣西大學行政管理研究生；唐宇婷（1990-），女，漢族，廣西桂林人，廣西大學行政管理研究生。endprint