耕地損毀及其治理分析
——以福建省F鎮(zhèn)為例

楊國永，曾玉榮，甄曉煥，許文興

(1.福建農林大學，福建 福州 350002；2.福建省農業(yè)科學院，福建 福州 350003)

2014年中央“一號文件”強調要建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約集約用地制度[1]。然而，部分地區(qū)卻不按生態(tài)規(guī)律耕種利用，導致耕地地力嚴重下降，或非農占用耕地，污染破壞農業(yè)環(huán)境，對耕地造成不可逆轉的損毀，嚴重削弱農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。筆者運用實地觀察和入戶訪談等方法，在福建省Z縣F鎮(zhèn)開展調查發(fā)現，部分耕地存在不同程度損毀，其中有災毀造成，但更多的是人為生產活動所導致的，甚至部分受損毀的耕地已經難以逆轉復墾，對該鎮(zhèn)社會經濟和生態(tài)環(huán)境產生極其嚴重的不利影響，亟待治理。

1 F鎮(zhèn)耕地損毀及其影響

F鎮(zhèn)地處福建省Z縣縣城東北部45 km處，為該縣沿海重鎮(zhèn)。F鎮(zhèn)海拔200 m以下，全鎮(zhèn)面積80 km2，下轄20個行政村，人口5.8萬人，擁有耕地1860 hm2，人均耕地不足333 m2，多為潮土和水稻土。經過幾十年土壤改良，部分埭田鹽堿土也都基本消失。21世紀以前，大部分耕地種植水稻、地瓜和豆類作物等，產量中等。然而，近十幾年以來，F鎮(zhèn)部分村社違反《土地管理法》與《基本農田保護條例》規(guī)定，占用耕地種樹挖塘、建房開發(fā)，導致耕地面積不斷減少，個別村社可耕土地面積已不足1/3。此外，大部分農戶長期過量施用肥料、不當使用農藥，以及農膜殘留，已造成部分耕地土壤污染板結，生產能力嚴重下降。

1.1 種樹挖塘

近年，國家大力投建公路、景觀等基礎設施，商品綠化苗木需求呈井噴態(tài)勢。加之房地產市場行情火暴，對木材需求非常大。相比種植農作物，綠化苗木和林木種植管理簡單，成材周期短，收益也更高。在此背景下，F鎮(zhèn)部分村社農戶紛紛在耕地上種植綠化苗木、速生楊或巨尾桉，種植面積甚至超過了傳統(tǒng)水稻、豆類作物。而綠化苗木出售時往往會帶走大量肥土，直接破壞地表耕作層。速生楊和巨尾桉對水分和土壤養(yǎng)分需求很大，根系發(fā)達，把耕地養(yǎng)分吸收殆盡，使得種植過這些樹種的耕地基本喪失生產能力，地力極為貧弱，幾盡廢地。而且，這類林木樹干高樹冠寬，根系伸得長，直接影響鄰地其他作物生長。鄰地農戶往往也被迫放棄種植農作物，改種這類林木，從而在F鎮(zhèn)一帶形成連鎖反應。

F鎮(zhèn)水產養(yǎng)殖歷史較長，養(yǎng)殖業(yè)收入明顯高于種植業(yè)。近十年來，臨海村社農戶改變耕地用途，挖塘養(yǎng)魚，發(fā)展?jié)O業(yè)養(yǎng)殖，破壞了種植條件，嚴重毀壞基本農田。為實現更高養(yǎng)殖效益，個別村社甚至還將海水引入新挖池塘，多年改土的耕地又現鹽堿化，短期內難以逆轉。此外，部分村社農戶還在耕地上搞豬、魚立體養(yǎng)殖，直接排放畜禽糞便，造成耕地污染，導致養(yǎng)殖場周邊良田無法耕種。

1.2 只用不養(yǎng)

在農村生產生活方式變遷，以及勞動力大量轉移背景下，長期以來F鎮(zhèn)農戶開展農業(yè)生產普遍依賴無機肥料和化學農藥，以保障和提高農產品產量。但因缺乏科學施用方法指導，加之短期利益驅動，農戶普遍過量施用肥料或不當使用農藥，已造成較為嚴重的農業(yè)面源污染，導致土壤板結、水源污染，以及有毒物質殘留。此外，F鎮(zhèn)農戶還大量使用不易降解的農膜，用后僅人工簡單清除，還有相當部分農膜被棄于土壤中，形成透氣差、不透水的難耕作層，從而直接破壞農業(yè)生產環(huán)境生態(tài)平衡，影響耕地的可持續(xù)發(fā)展能力。

此外，當前各地正在積極推進土地流轉，以遏止耕地拋荒趨勢，充分利用有限耕地資源。但由于缺乏必要的穩(wěn)定機制，即便流轉雙方簽訂了承包年限，F鎮(zhèn)政府、部分村社組織也給予擔保，也難以規(guī)避實際經營者對耕地的掠奪性經營，突出表現為重用地，輕養(yǎng)地；重無機肥，輕有機肥，更難覓農家堆肥或種植綠肥養(yǎng)田。這種“只用不養(yǎng)”的經營方式已然給F鎮(zhèn)耕地的可持續(xù)發(fā)展能力造成嚴重影響。

1.3 非農毀地

隨著農村城鎮(zhèn)化進程逐步加快，小城鎮(zhèn)建設成為Z縣政府積極推進的重要項目，而F鎮(zhèn)也因發(fā)展基礎較好，被列為Z縣小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點鎮(zhèn)。在此過程中，F鎮(zhèn)部分耕地被轉做非農建設使用。與此同時，部分村社新農村建設也多選擇在村莊外圍或道路沿線占用耕地規(guī)劃新村，建設新居民點。然而，新宅基地面積擴大的同時，村中原有宅基地也被廢棄，并沒得到有效復墾，成了“空心村”，從而導致耕地資源損毀情況非常突出。此外，為了招商引資，F鎮(zhèn)政府也把土地使用的優(yōu)惠政策作為引資籌碼，超前圈占耕地，并鋪設道路管網，不僅造成土地利率效率降低，還導致圈而不開的耕地復墾難度加大。而且，近年高速公路、縣道、省道修建，或切斷水源，水田變旱地，或路基抬高，雨天澇害成災。此外，F鎮(zhèn)工業(yè)小企業(yè)“三廢”排放監(jiān)管不到位，生活污水、垃圾直接排放，而除污措施未能及時跟進，大量有毒有害物質進入河流、水溝等農業(yè)生產環(huán)境，甚至直接排放進拋荒耕地里，從而對耕地造成難以逆轉的危害。

2 耕地損毀成因分析

誠如上文所言，耕地損毀，既有災害破壞造成，更有人為不當利用所致。而人為不當利用的背后則潛藏著法律、制度和利益關系調整等諸多方面問題，并構成耕地損毀的直接成因。其中尤以制度設計缺陷所造成的農村土地集體所有權主體虛置，產權不明，監(jiān)管缺失最為關鍵，從而最終導致部分耕地陷入遭受不當利用和非農占用的“公地悲劇”。

2.1 土地執(zhí)法不嚴

我國《土地管理法》明確禁止擅自在耕地上建房、取土；禁止在基本農田挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè)。近年中央政策多次強調不鼓勵工商資本長時間、大面積租賃農民土地，更是嚴禁將流入土地“非農化”。而且《刑法》、《基本農田保護條例》也規(guī)定，對破壞基本農田，包括擅自從事非農業(yè)建設，破壞種植條件等行為的應追究刑事責任。然而，基層土地管理部門執(zhí)法不嚴問題普遍存在，或因瀆職失職而疏于管理；或受地方短期利益驅使，以寬松土地管理政策換取外來投資落戶；或因基層管理人員權力尋租，與土地利用的不法行為形成交易。

2.2 土地意識變化

我國《土地承包法》明確規(guī)定，農民的耕地承包期限為30年。黨的十七屆三中全會又做出了農村土地承包經營權長期不變的承諾，但被部分農民理解為“永久不變”，甚或是“私有化”的暗示，農民的土地主體權利意識也因此明顯增強，種地不種地，或是種什么，用做什么，都是自己的事情，反正也沒人能把我的地怎么著[2]。與此同時，中央對農戶土地承包經營權長期不變的承諾，使得原本由村集體掌握，可約束農戶耕種行為的土地調整權力被弱化了；監(jiān)督和指導農戶合理利用耕地的職能也被淡化了。而且，現行的各種惠農政策基本是村民和中央政策直接對話，導致基層組織不僅不能獲得村民的信任，也失去了治理毀地，保護耕地的權威保障與資源基礎。在此情況下，基層組織和村干部除了勸說農民積極耕種，合理用地外，沒有其他更多有效的辦法制止非農毀地、種樹挖塘的行為。

2.3 耕地因荒變廢

20世紀80年代以來，由于社會經濟發(fā)展驅動影響，耕地拋荒現象在全國多地出現。然而，由于統(tǒng)計上的困難，目前還很難找到能全面準確反映全國耕地拋荒的權威數據。而從F鎮(zhèn)實際情況看，拋荒耕地往往成為“非農化”開發(fā)的主要對象。部分村社片面追求土地流轉規(guī)模和比例，盲目引進工商資本大面積、長時間租賃拋荒耕地改做其他用途，造成耕地“非糧化”、“非農化”現象嚴重，甚至因不當開發(fā)和過度利用對耕地生產條件造成不可逆轉的損害，形成事實上的“毀地”。而農戶種樹挖塘、占地建房、挖地取土也往往是在拋荒耕地上進行的。此外，耕地長時間棄耕拋荒，也容易造成水土流失，土質下降，生產能力受損[3]，最終因荒變廢，成為新的損毀耕地。

3 耕地損毀治理對策

保證耕地數量不減少、質量有提高是保障糧食安全和其他農產品供給，實現我國農業(yè)現代化的前提基礎。耕地損毀不僅直接影響耕地存量，并對其他耕地的地力產生不利影響。針對這樣情況，應采取措施，治理耕地損毀，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 加強土地管理

應嚴格土地執(zhí)法，對違反《土地管理法》、《基本農田保護條例》，種樹挖塘、非農占地乃至毀地行為要嚴厲打擊和懲處。同時對工商資本租賃農民土地要嚴格評審和監(jiān)管，嚴禁在流入耕地上開展非農建設。與此同時，要進一步完善農村土地產權制度，明確集體與農民之間土地權屬關系，解決農村集體土地所有權虛置和主體模糊問題，從而給予集體土地明確的產權所有實體，并賦予所有者履權職能，避免集體所有的土地陷入“公地悲劇”，從而實現對耕地的切實保護，預防、控制各類不當用地行為。

3.2 治理耕地拋荒

應加快完善拋荒耕地監(jiān)控機制，利用農戶調查與遙感相結合的方法，及時掌握耕地拋荒數量、類型、原因及復墾障礙等，建立拋荒耕地信息系統(tǒng)，對其進行實時動態(tài)監(jiān)測，并采取措施防止拋荒耕地被轉作它用。此外，還應根據拋荒耕地的實際情況，分類治理和利用，采取土地流轉、合同托管等方式充分利用拋荒耕地，降低因荒變廢的風險。

3.3 引導科學種田

加大農業(yè)科研支持力度，鼓勵研制低毒、低殘留、低成本的有機肥料、生物農藥和易降解農膜，引導農戶應用農業(yè)新技術，開展科學種田。其中，要加大力度推行財政對農戶購買、施用生物農藥、有機肥料和降解農膜的補貼政策，獎勵農戶種植綠肥和秸稈還田，提升土壤有機質。此外，由于生物農藥的使用技術要求較高，后續(xù)還應針對農戶開展相關技術培訓，真正發(fā)揮生物農藥的防治功效，并減少不當使用化學農藥或過量施用無機肥，以及不可降解農膜殘留導致對農業(yè)環(huán)境和耕地本身的污染，促進農業(yè)環(huán)境生態(tài)平衡，進而提高農產品質量安全。

3.4 開展耕地復墾

要做好損毀耕地現狀調查，掌握地塊基本信息、損毀類型、特征、原因、時間、污染情況，以及所處自然、社會經濟條件等，并對損毀耕地復墾適應性進行科學評價。對災毀耕地地區(qū)，要加強防災減災能力，強化災毀情況監(jiān)測，建立災后復墾機制，及時開展復墾利用。對因生產建設活動損毀的耕地采取綜合整治措施，包括控制“三廢”源頭，清理垃圾，凈化水體，回填、改良土壤以及改善土質等，使其恢復可利用狀態(tài)，實現復墾效益。而對確須占用耕地生產建設的，應當先行剝離表土，分層歸放，優(yōu)先用于復墾耕地的土壤改良。

4 結語

損毀耕地違反我國耕地保護政策，也影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過本文分析發(fā)現，耕地損毀的成因是復雜多樣的，提出有針對性的、可操作的治理耕地損毀的對策是必要的。而治理耕地損毀也是一項系統(tǒng)工程，需要從法律執(zhí)行、制度設計和利益調整等方面進行統(tǒng)籌推進。而且，更為重要的是要預防和控制損毀行為的發(fā)生，防患于未然，避免耕地遭受不可逆轉、修復和復墾的損毀。

參考文獻：

[1] 新華網. 中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》[EB/OL]. [2014-01-19]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/19/c_119033371.htm.

[2] 邢成舉. 耕地拋荒與中國糧食安全的潛在危機——改善中國糧食安全內環(huán)境的新思考[J]. 戰(zhàn)略與管理，2011(3)：15-23.

[3] 馬清欣，何三林. 對當前農村耕地撂荒和耕地質量下降問題的探討[J]. 中國農業(yè)資源與區(qū)劃，2002(4)：19-21.