地方政務服務中心建設：問題與對策

□譚海波 姚邁新李兵龍（、五邑大學 經(jīng)濟管理學院，廣東 江門 5900；、中共廣州市委黨校 文獻信息研究中心，廣東 廣州 50070；、廣州市廣播電視大學 管理學院，廣東 廣州 5009）

20世紀90年代中后期，我國各地紛紛建立形式不一的政務服務中心（政務服務中心、行政審批服務中心等）。截至2011年底，我國31個?。▍^(qū)、市）共設立政務服務中心2912個。其中，省級10個，市級368個，縣級2534個[1]。已初步建成實體大廳與網(wǎng)上大廳相得益彰、地方政府與職能機構交錯配合的服務體系。政務服務中心在一個集中的地點為企業(yè)、公民提供行政審批、政務信息、便民服務，是一種作為政府整合職能而存在的形式和載體。政務服務中心在提高行政效率、規(guī)范政府行為、推動政務公開等方面取得了顯著成效，體現(xiàn)了政府治理從管制到服務、從部門行政到整體行政、從封閉到開放的邏輯變遷。與此同時，作為地方政府自下而上的改革探索與管理創(chuàng)新。其“類矩陣式”的組織結構和一體化運作的管理模式下，不可避免地遭遇到一些深層次的結構矛盾和運作困境，深入分析我國在建設地方政務服務中心過程中存在的問題，并且提出有效的解決對策，是一個具有時代意義的課題。

一、政務服務中心的功能與績效

（一）政務服務中心是集成優(yōu)化行政審批資源的重要載體

我國傳統(tǒng)行政審批體制屬于一種碎片化的體制。一是審批數(shù)目繁多，涵蓋了行政管理、經(jīng)濟管理、社會管理三大方面，涉及到幾十個不同的政府職能部門；二是審批職能部門地域分散，幾十個審批機關分散在不同的地點辦公，增加了整合服務、提高效能的空間障礙[2]。政務服務中心將所有行政審批機關集中到一個地方，并按照行政審批改革的要求，對行政審批事項開展清理和整合，使行政審批事項的辦事程序和環(huán)節(jié)實現(xiàn)了簡化，并帶來了并聯(lián)審批、協(xié)同審批、網(wǎng)絡審批等多個方面的制度創(chuàng)新。有利于打破傳統(tǒng)政府模式下的部門主義思想，提高政府辦事效率，減少企業(yè)和民眾在不同地方跑審批的時間。

（二）政務服務中心是建設服務型政府的有效途徑

各地政務服務中心非常重視提升政府服務質量，將方便群眾辦事作為服務目標，以“零差錯、零距離、零投訴”作為服務的基本理念，緊抓規(guī)范政府行為及確立服務標準，制定出比較切實可行的服務標準，致力于形成程序合理、行為規(guī)范、及時便捷的服務機制[3]。依托政務服務中心，一些省級政府建立起“縱向到底、橫向到邊、覆蓋全省”、遍布省、市、縣、鄉(xiāng)、村的五級政務服務體系，集中土地、城建、民政和計生等與群眾息息相關的部門審批事項，為群眾提供一站式服務。除此之外，各地政務服務中心還深入推進電子政務建設，依托現(xiàn)代信息技術，對政務服務流程進行優(yōu)化再造，實行網(wǎng)上統(tǒng)一受理和申報。有的優(yōu)化服務環(huán)節(jié)，采用云計算、二維碼識別等技術手段，實現(xiàn)了辦事全流程預約服務。為了更加方便企業(yè)和群眾辦事，有的還將手機、數(shù)字電視開發(fā)為政務載體，進行主動推送式服務。上述措施很好地體現(xiàn)了服務型政府建設的理念。

（三）政務服務中心是政務公開制度建設的展示平臺

各地政務服務中心非常重視政務公開工作，將政務服務中心作為公開查詢場所，依法受理和按期答復政府信息公開申請和辦理政策咨詢，借助于目錄管理和政務公開平臺建設，將各項行政辦理事項的要素予以公開，并及時、準確和全面公開公眾需要的信息。一些地方政務服務中心充分利用政務服務網(wǎng)站、移動通訊設備等技術支持，將按要求公開轉變?yōu)榘葱枰_，為辦事者查詢審批事項的辦事流程、辦事須知、辦事狀態(tài)等提供方便。政務服務中心將政府行政運行的依據(jù)、內容、過程和結果全面向社會公開，并建立行政決策公開、行政權力運行和行政投訴受理處理等全方位并行的工作機制，有利于推進基層民主建設，把行政行為置于群眾的集中監(jiān)督之下，從而更好地保證了群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。[4]

二、當前我國政務服務中心建設存在的問題

（一）法律地位不明確

政務服務中心作為一種新生事物，仍然缺乏對其合法地位予以明確規(guī)定的法律條文和理論支撐。從法律淵源來看，目前政務服務中心的定位，主要是《行政許可法》第二十六條關于聯(lián)合審批的相關規(guī)定，對是否應成立一個機構并沒有明確的規(guī)定。地方政府從實踐出發(fā)創(chuàng)設政務服務中心，只是對法律涵義的拓展[5]。首先，各地各級的政務中心從機構性質來看，還缺乏統(tǒng)一模式。據(jù)調查，一些政務服務中心屬于行政性編制，另一些則屬于事業(yè)單位參照公務員管理，還有一些屬于事業(yè)性編制。這就導致怪現(xiàn)象的出現(xiàn)，即一些本屬于公務管理的行政審批行為，卻由事業(yè)型編制的政務服務中心工作人員以非公務人員身份在予以執(zhí)行。其次，各地各級的政務服務中心被冠以各種各樣的名稱，分別有行政服務中心、行政審批中心、綜合服務大廳和“一站式”審批中心等。盡管核心都在服務，但名稱各異，職能側重點也存在著偏差，最終也不便于對其進行準確的法律定位，更不便于上級政府部門進行宏觀管理與協(xié)調。

（二）管理體制不暢順

當前行政管理體制以“科層制”為理論基礎，屬于以具體公共事務為核心而形成的專業(yè)分工體系。在應對日益復雜的公共事務時，往往產(chǎn)生管理“碎片化”的弊端。政務服務中心的設計與建立，一定程度上就是為了革除這一弊端，并面向公眾提供“一站式”的服務。但是，現(xiàn)實中政務管理的相關體制還不夠通暢，例如，在橫向層級的權力劃分方面，職能重疊、責任歸屬不明確的情況還比較突出，導致“九龍治水”的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，與此同時，由于政出多門、部門分割以及地域分割，經(jīng)常出現(xiàn)政府部門“有利爭功、無利推諉”的現(xiàn)象。當前進駐政務服務中心的機構、部門、項目難以協(xié)調，辦事者來回跑、反復跑的現(xiàn)象并未根除。[6]

（三）缺少激勵保障機制

政務服務中心作為地方政府自下而上的改革探索與管理創(chuàng)新。其“類矩陣式”的組織結構和一體化運作的管理模式下，交織和滲透著地方政府領導、政府職能部門、政務服務中心管理層、窗口人員等多元利益主體之間的復雜博弈關系[7]，尤其是職能部門的態(tài)度和行動策略往往決定運行機制是否順暢。當前，怎么樣來平衡職能部門與政務服務中心的效能、利益、權力、責任之間的矛盾，實現(xiàn)核心利益主體之間的激勵兼容，仍是一個實踐中的難題。此外，政務服務中心對窗口人員也缺乏有效的激勵和保障機制。一方面，一些職能部門開始就對成立服務中心有抵觸情緒，在選派人員時，并不按照要求選派骨干人員到中心，窗口人員得過且過的現(xiàn)象難以避免。另一方面，窗口人員的人事關系、工資關系、福利待遇、職務升遷一般仍在原單位，只是將組織關系轉到服務中心，窗口工作人員身份的雙重性弱化了其與原單位和中心領導層的聯(lián)系和交流，窗口工作人員隊伍的工作熱情未得到充分的發(fā)揮。

（四）信息化水平有待提高

由于我國電子政務的建設在整體上水平不高，信息技術在政府業(yè)務流程整合與再造過程中的作用還未得到充分的發(fā)揮，尤其是網(wǎng)上行政審批的實踐仍處于起步階段。大部分地方政務服務中心沒有建立起真正一網(wǎng)式、全程式的審批管理信息系統(tǒng)，行政審批事項并不能實現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理，需要企業(yè)和公眾提交紙質申請材料，由窗口人員將審批結果錄入信息系統(tǒng)。大多數(shù)政務服務中心網(wǎng)站基本上處于靜態(tài)政務信息提供和發(fā)布的階段，動態(tài)的政務處理以及與公眾、企業(yè)的雙向交流比較少見，在線審批服務方面功能弱小，各個審批部門之間的申報資料信息共享困難，缺乏有效的部門間信息互聯(lián)互通和業(yè)務整體協(xié)同的工作機制，審批過程的并聯(lián)運行和實時監(jiān)控難以實現(xiàn)。這些都嚴重制約了中心網(wǎng)站功能的進一步發(fā)揮。此外，由于電子政務還沒有深入民心，公眾不習慣上網(wǎng)了解問題和辦理業(yè)務，加上對中心網(wǎng)站宣傳推廣的力度不足，導致其公眾知曉度偏弱，影響力低下，政務服務中心所提供的功能并沒有發(fā)揮其應有的作用，造成了極大的資源浪費。

（五）配套改革相對滯后

首先，從政府職能部門和政務服務中心之間的關系來看，由于傳統(tǒng)的政府職能部門之間的“條塊”格局沒有從根本上進行革新，沒有整體地改變各職能部門傳統(tǒng)的行政管理模式，政務服務中心雖然承擔大量的行政審批或服務項目的辦理工作，但仍然只是屬于現(xiàn)有制度的補充成分，無法實現(xiàn)在人事權、財權等方面給部門行政模式帶來結構性變革。其次，從整個政府的改革情況來看，我國服務型政府的建設和發(fā)展，還遠遠跟不上政務服務中心的建設步伐。由于管制型政府模式長期處于主導地位，部門主義思想、行政審批環(huán)節(jié)眾多等依然困擾政務服務中心內部調控和協(xié)調功能。最后，從社會中介組織和公民參與的情況來看，還缺少吸納社會中介組織和公民參與的有效渠道，在管制型政府模式中，公民和其他社會主體只是一個被管理的對象，社會公眾對政務服務中心的批評監(jiān)督權有待落實。雖然有些地區(qū)的政務服務中心已經(jīng)將公民納入監(jiān)督體系之中，但考慮到有效的外部績效考核機制的缺位，事實上在評價政務服務中心績效和窗口服務方面，公民的作用還很不明顯。

三、進一步完善我國政務服務中心的對策建議

（一）界定法律地位，明晰職能定位

首先，應當將政務服務中心確立為政府的行政機構，將其在審批制度改革中的權威性樹立起來。政府要出臺一系列的政策和管理制度，為中心開展工作創(chuàng)造有利條件，時機成熟時可制定《行政程序法》，將政務服務中心設定為政府的常設行政機構，提升其機構地位，從機構定位、崗位設置和人員編制等方面入手加強保障。同時，在目標考核、干部配備、單位排序、宣傳報道等方面也把中心放在較重要的位置予以考慮。通過明確政務服務中心的法律地位，有助于對政務服務中心人員管理力度的增強，有效規(guī)范中心工作人員的行為，實現(xiàn)政務服務中心功能的充分發(fā)揮。

其次，在整個政府職能朝向服務民眾方向變革的背景下，我國政務服務中心的職能定位應當予以拓展。由于當前很多政務服務中心是在改革傳統(tǒng)政府模式下行政審制度的基礎上建立起來的，因而服務于“行政審批”項目是它們的主要職能所在，特別是當政務服務中心的發(fā)展與“數(shù)字”政績觀聯(lián)系在一起的時候，就帶來了政務服務中心在發(fā)展上的“功利主義”色彩，在職能定位上過于追求“招商引資”，服務企業(yè)，尤其是大型企業(yè)，為它們提供優(yōu)質的服務，比如開辟綠色通道、全程跟蹤服務等，而忽視了向普通民眾和中小企業(yè)提供服務的范圍和質量，以至于政務服務中心朝著“庸俗化”的方向發(fā)展。當然，這并不是否認“中心”在改革行政審批方面所取得的顯著成效，而是指新的歷史時期，行政審批制度改革將不斷深化，伴隨行政審批項目的減少，政務服務中心應該致力于拓展自身的服務范圍和功能，滿足社會的不斷上升的公共服務需求。

（二）健全管理體制，完善運行機制

首先，由于政務服務中心是地方政府自下而上開展的政府管理創(chuàng)新，當前在中央層面尚沒有明確的主管部門（暫時掛靠中央紀委領導下的政務公開領導小組），在省一級建立政務服務中心的地區(qū)也只有安徽、廣西、海南、四川等10個省，這種狀況與政務服務中心的發(fā)展趨勢以及本身的作用和效果是不相稱的，而且在我國條塊分割、職責同構的體制格局難以突破的前提下，這種群龍無首的狀況代表著一種合法性地位的缺失，不利于中央對地方政務服務中心的統(tǒng)一指導和建設，也不利于地方政務服務中心在運作過程中同其他各職能部門的協(xié)調、監(jiān)督等管理活動的開展。因此，在現(xiàn)有的政府管理體制下，一個可行的思路是建立正式的自上而下的垂直管理體系，在中央層面成立專門的領導小組，在省一級普遍設立的政務服務中心，加強自上而下的規(guī)劃和指導，在某種程度上改變政務服務中心管理層的弱勢地位，增加其在具體協(xié)調、監(jiān)督過程中的博弈籌碼。此外，政務服務中心管理層應吸收黨委、人大、企業(yè)、民眾多元監(jiān)督力量共同參與，增強政務服務中心管理層協(xié)調和監(jiān)督的權威性，為構建服務型政府的實踐平臺提供有力支持。

其次，政務服務中心要圍繞“三集中”，高度重視“審管分離”體制的建立，將內設機構配置予以理順，推動政府職能轉變，促使政府集中于政策的制定和執(zhí)行，實施管理流程科學再造，建立部門聯(lián)動機制，在對現(xiàn)有工作流程進行客觀診斷的基礎上，實現(xiàn)進駐中心各部門政務服務的項目、內容及方式的有機結合，加強管理流程的串聯(lián)、互聯(lián)與并聯(lián)，縮短辦事環(huán)節(jié)，降低協(xié)調成本，確保流程便捷化、行為規(guī)范化、過程人性化、品質標準化，真正打造具有集中辦公、流水審批、各自促進、合規(guī)高效等特征的“一站式”服務；與此同時，還要加強對社會中介組織的培育建設，不斷提高社會團體、行業(yè)組織和中介機構的分類管理、自律能力及公共服務能力，讓更多的社會中介組織能夠成為政務服務的提供者，豐富和優(yōu)化政務服務的內容及質量，實現(xiàn)政務服務提供主體的多元化。

（三）加強信息技術應用，提升電子政務水平

首先，將信息技術應用于政府公共管理，不斷提升電子政務水平，體現(xiàn)了現(xiàn)代信息技術對傳統(tǒng)政府服務方式和內容的深度革新。由于網(wǎng)絡信息技術具有雙向、交互式的信息系統(tǒng)，并具備強大的信息收集能力，在電子政務模式中，政府決策對信息的收集、加工分析和傳播變得更加便利。一方面，信息技術加快了信息的傳遞，有利于政府組織層級結構的改變，使傳統(tǒng)多層級的金字塔結構改變?yōu)楸馄降木W(wǎng)絡化結構，并打破職能部門之間的條塊分割，有利于實現(xiàn)政府信息資源共享和協(xié)同辦公。另一方面，加強政府門戶網(wǎng)站的建設，方便政府部門、公眾、企業(yè)和其他組織之間的聯(lián)結與溝通，有利于增強政府業(yè)務流程的公開性和透明性，并縮短政府部門與公眾、企業(yè)和其他組織之間的距離，提高政府信息處理和反饋的速度。

其次，在政務服務中心的建設中，由于條塊分割體制和部門主義觀念的影響，各個政府機構熱衷于開發(fā)各自為政的開發(fā)部門業(yè)務信息系統(tǒng)，不論在標準還是規(guī)范上，所使用的系統(tǒng)和應用技術都存在著高度的不一致性，這直接導致政府部門之間、各個應用系統(tǒng)之間無法實現(xiàn)信息的共享，間接導致社會公眾、企業(yè)及其他組織只能在多個機構間和多個應用系統(tǒng)間尋找服務，并重復傳遞及利用基本相同的信息，極大地影響了公眾、企業(yè)及其他組織的辦事效率。由此可見，推行電子政務并不意味著原封不動、簡單地將政府辦公事務及流程等搬上網(wǎng)絡，而是要借助先進的信息技術，科學地開發(fā)管理政府的現(xiàn)有資源，改進優(yōu)化政府業(yè)務流程、工作方式，最終實現(xiàn)政府的工作效率、決策質量及廉潔程度的提升。[8]

（四）加強文化建設，提升人員素質

首先，要加強服務理念的培育。一是通過建立規(guī)范工作人員服務行為的規(guī)章制度來實現(xiàn)外部控制，比如首問首辦負責制、工作人員服務公約、服務承諾制等；二是定期舉行有關公共服務理念的學習班，對工作人員進行行政倫理、業(yè)務素質、公關禮儀等方面的教育與培訓，激發(fā)行政人員在公共服務過程中自覺性的發(fā)揮。此外要加大對政務服務中心的宣傳工作，通過報紙、期刊、電臺以及內部工作簡報廣泛報道，或抓住具體行政活動中的個案來樹立政務服務中心的模范人物以宣傳公共服務理念的重要性，以及開展行政服務工作先進集體和個人的評比，喚醒中心工作人員良心和榮譽感，激發(fā)大家的工作熱情。

其次，要積極探索有效的人員管理新機制。鑒于我國政務服務中心在人員構成和管理方面的“二元結構”并不會在短時期內消失。我國各級機構編制部門應當注意增加政務服務中心的編制，使不具有國家公務員身份的工作人員可以通過“調任”方式，獲得國家公務員身份。各級政府政務服務中心自身應當建立合理的激勵—保健機制，既要鼓勵行政機關工作人員進駐政務服務中心工作，又要為其提供基本的權益保障和激勵措施。凡到政務服務中心工作的，有獲得適當經(jīng)濟補貼的待遇，并將其在政務服務中心的表現(xiàn)作為重要依據(jù)納入晉升、獎懲的考核范圍。此外，為進駐人員提供細致、周到、人性化的后勤服務，開展各種文化活動，強化績效導向和競爭氣氛，積極培養(yǎng)進駐人員的歸屬感和集體榮譽感，造就一批具有改革精神和公共責任感的高素質公務員隊伍，共同打造高素質的服務型團隊。

（五）推進配套改革，優(yōu)化制度環(huán)境

政務服務中心建設要納入法治政府建設、行政體制改革和服務型政府建設的整體視野中進行。首先要進一步打破部門主導立法的現(xiàn)狀，擴大專家、學者和社會公眾參與立法的比例，保證立法的中立性和公正性，推進立法權和執(zhí)法權的分離，實現(xiàn)公共權力與部門利益的剝離，從而從根本上醫(yī)治部門主義頑疾。其次，要進一步深化行政審批制度改革，取消和減少行政審批事項，激發(fā)市場和社會的活力，推動政府從管制型政府向服務型政府轉變。再次，還要改革和強化公共收支和預算制度，實現(xiàn)權力與利益的分離，其著力點在于建設行政和執(zhí)法零收費的政府。只有將行政和執(zhí)法與收費和罰款合理分離，才能使有關部門真正為民服務，才能使部門和個人利益驅動權力的沖動得到有效約束，從而使政府變得清正、廉潔、高效，成為真正意義上的服務型政府，為政務服務中心良性發(fā)展提供更好的體制環(huán)境和制度保障。

[1][3]中國行政管理學會課題組.政務服務中心建設與管理研究報告[J].中國行政管理，2012，（12）.

[2]陳天祥.地方政府行政審批制度創(chuàng)新行為及其限度[J].中國人民大學學報，2012，（5）.

[4]王瀾明.我國政務服務中心的建設和運行[J].中國行政管理，2012，（9）.

[5]姜曉萍等.我國行政服務中心的發(fā)展障礙與對策思考[J].中國行政管理，2007,（10）.

[6]劉熙瑞等.當前我國行政服務中心建設的問題與對策[J].國家行政學院學報，2006，（3）.

[7]何修良.行政服務中心運行的多重博弈分析[J].國家行政學院學報，2011，（5）.

[8]張銳昕等.行政服務中心：發(fā)展愿景、路徑選擇與趨近策略[J].吉林大學學報，2010,（5）.