淺論公共危機(jī)的協(xié)作性治理

王敏敏（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東 廣州 510070）

淺論公共危機(jī)的協(xié)作性治理

王敏敏（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東 廣州 510070）

公共危機(jī)影響重大，以往的應(yīng)對和處理模式的有效性不能令人滿意，而公共危機(jī)的協(xié)作性治理則提出了一個有價值的思路。本文在對傳統(tǒng)公共危機(jī)管理模式反思的基礎(chǔ)上，介紹了協(xié)作性公共管理的主要內(nèi)容，并提出了政府、社會組織和企業(yè)間協(xié)作治理公共危機(jī)的基本思路。

公共危機(jī)；協(xié)作性；治理

協(xié)作性公共管理是公共管理的新興領(lǐng)域。協(xié)作性公共管理不再局限于傳統(tǒng)的“中心—邊緣”社會治理，政府間的協(xié)作以及政府與各類社會組織的協(xié)作也被賦予更多新的內(nèi)容。協(xié)作既存在于強(qiáng)調(diào)政府層級的縱向環(huán)境中，也存在于參與者是地方并代表社會內(nèi)多種利益的橫向環(huán)境里[1]。在公共危機(jī)爆發(fā)頻率和強(qiáng)度不斷上升的網(wǎng)絡(luò)時代，政府單一的公共危機(jī)應(yīng)對模式常常面臨捉襟見肘的局面，協(xié)作性公共管理的理論的提出，為更好應(yīng)對社會沖突、有效化解公共危機(jī)提出了一個有價值的思路。

一、對傳統(tǒng)公共管理應(yīng)對公共危機(jī)模式的反思

古典的管理模式建立在一個權(quán)力中心的基礎(chǔ)之上，在這個權(quán)力中心的控制之下，通過嚴(yán)格的等級制度、行政命令和行政管理來進(jìn)行協(xié)調(diào)，試圖通過金字塔型的科層控制來實現(xiàn)公共管理活動最大限度的專業(yè)化。而在后官僚體制范式下，這種情形已經(jīng)發(fā)生了變化，美國學(xué)者巴頓基于州際協(xié)議的實踐經(jīng)驗認(rèn)為，州際協(xié)議實際上已經(jīng)擺脫了科層控制，它提供一種州政府間的“權(quán)力共享”的途徑。另一位學(xué)者埃瑞·維戈達(dá)則基于更大層面的協(xié)作，認(rèn)為公民也應(yīng)該是公共事務(wù)的參與者，應(yīng)將公民看作伙伴關(guān)系并開展有效協(xié)作。上述觀點正是在觀察到傳統(tǒng)公共管理處理公共事務(wù)捉襟見肘之時，所提出的解決問題的新思路。

從中國的公共管理實踐來看，傳統(tǒng)模式也受到了明顯的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為公共危機(jī)應(yīng)對不夠充分有效?，F(xiàn)行基于常態(tài)公共事務(wù)的政府管理理念、管理體制和管理方式，以及基本由政府單一掌控資源和應(yīng)對公共危機(jī)的行為模式，嚴(yán)重制約了政府公共危機(jī)管理的績效，以至于在某些局部領(lǐng)域出現(xiàn)政府公共危機(jī)治理失靈[2]。這正是本文探討協(xié)作性公共危機(jī)治理的邏輯起點。

由于長期以來政府幾乎是唯一的公共危機(jī)應(yīng)對主體，既導(dǎo)致政府始終是公共危機(jī)的焦點，成為公共危機(jī)衍生和擴(kuò)散的重要成因，也使得政府的公共危機(jī)管理決策壓力過大、力量單薄進(jìn)而導(dǎo)致公共危機(jī)應(yīng)對相對低效，甚至勞而無功，從而招致政府形象方面的巨大損失。尤其是政府對公共危機(jī)的衍生和擴(kuò)散機(jī)理認(rèn)識不夠，或無法擺脫現(xiàn)實利益的“掣肘”，無法對潛在公共危機(jī)以及公眾心理作出靈敏的響應(yīng)，實現(xiàn)“風(fēng)險”的針對性“消解”，從而也就無法阻止?jié)撛陲L(fēng)險的現(xiàn)實危機(jī)化。

就運(yùn)作機(jī)制看，在目前已知制度體系中，人們無法創(chuàng)造出萬無一失的完美制度，制度設(shè)計和實施者的“有限理性”和“獨特利益視角”，使得制度局限性具有必然性。依托現(xiàn)行制度體系，無法實現(xiàn)化解公共危機(jī)的目的，并可能導(dǎo)致政府在公共危機(jī)治理上形成“有組織的不負(fù)責(zé)任”局面。

作為社會公共管理的核心，政府無疑是風(fēng)險社會公共危機(jī)管理的主體，然而，這并不意味著公共危機(jī)應(yīng)對不需要其他的參與者和政府對其他參與者的排斥，以往大量的事實都充分證明，公眾參與才能實現(xiàn)最為有效的公共管理，公共危機(jī)管理也是如此。然而現(xiàn)實情況是，部分領(lǐng)域中壟斷式的常態(tài)公共事務(wù)治理模式，被簡單地移植到政府公共危機(jī)治理上，即使有其他主體參與公共危機(jī)管理，也是被動的且缺乏相應(yīng)制度保障。面對紛繁復(fù)雜的公共危機(jī)，政府往往處于“心有余而力不足”的狀況。

這樣做法的結(jié)果，一方面是導(dǎo)致大量的社會資源沒有做到物盡其用，也挫傷了公眾參與的積極性；另一方面，則是公共危機(jī)處理和應(yīng)對的不盡如人意，不必要的損失和傷害頻頻出現(xiàn)。協(xié)作性公共危機(jī)治理，正是一種包括政府在內(nèi)的多主體公共危機(jī)治理模式。

二、協(xié)作性公共管理的核心是“協(xié)作”

隨著社會生活的不斷復(fù)雜化，人們注意到一個現(xiàn)象，在當(dāng)代，地方政府特別是城市政府受組織間活動的影響不斷增強(qiáng)，政府處理的事務(wù)中，多個不同組織協(xié)作性活動所占的比例不斷提高，甚至經(jīng)常出現(xiàn)單一組織無法或難以完成既定目標(biāo)的現(xiàn)象。在20世紀(jì)90年代中后期，為應(yīng)對政府治理上出現(xiàn)的“碎片化治理”（fragmentationof governance）困境，西方主要國家掀起整體政府（whole of government）改革運(yùn)動，旨在通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益。在整體治理理念中，協(xié)作置于非常重要的位置?；谶@樣一種現(xiàn)實，西方學(xué)者提出了協(xié)作性公共管理的概念。協(xié)作性公共管理指橫向與縱向協(xié)作活動的相互重疊活動的統(tǒng)稱，公共政策制定與行政的橫向環(huán)境，包括由非政府組織、私營機(jī)構(gòu)和區(qū)域地方政府所掌握的地區(qū)間的資源；在縱向管理中，城市政府在州和聯(lián)邦政府的政策與管制框架內(nèi)運(yùn)作，同時有權(quán)使用可以利用的資源[3]。根據(jù)西方學(xué)者的觀點，協(xié)作性公共管理主要內(nèi)容如下：

（一）協(xié)作性公共管理的協(xié)作結(jié)構(gòu)模型

協(xié)作性公共管理的結(jié)構(gòu)模型，主要是由政府、非政府組織和私人構(gòu)成的協(xié)作性關(guān)系構(gòu)成，這也是協(xié)作性公共管理的重點。至于具體的結(jié)構(gòu)模型，學(xué)者們從不同角度提出了三種觀點。從協(xié)作結(jié)構(gòu)考慮，阿格拉諾夫認(rèn)為協(xié)作性公共管理有四種類型：信息網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)、向外拓展型網(wǎng)絡(luò)和行動網(wǎng)絡(luò)。而從公共管理的協(xié)作體制看，奧蘭·揚(yáng)認(rèn)為在公共事務(wù)管理體制中應(yīng)區(qū)分為四類協(xié)作體制：管理體制、程序體制、項目體制和開發(fā)體制。學(xué)者們提出的觀點各有側(cè)重，但均強(qiáng)調(diào)中央與地方、不同層級的政府以及政府各部門、政府以外的多種組織共同采取戰(zhàn)略行動的協(xié)作性。

（二）協(xié)作性公共管理的管理活動

公共服務(wù)的需求內(nèi)容范圍極為廣大，也就決定了協(xié)作性公共管理活動的涉及面比較廣，管理過程比較復(fù)雜。阿格拉諾夫和麥圭爾提出了協(xié)作性公共管理的四個階段：即激活、定位、動員、綜合。阿格拉諾夫和麥圭爾主要關(guān)注城市中組織間鏈條的范圍和復(fù)雜性，從縱向鏈條、橫向鏈條、合伙人和活動間的鏈條三種層面指出：縱向事務(wù)的管理主要是例行的、日常的基礎(chǔ)問題的解決；橫向的協(xié)作性管理是多維度的；許多城市與合伙人戰(zhàn)略性地接觸，在協(xié)作鏈條的構(gòu)成上存在顯著的差異。

（三）協(xié)作性公共管理的政府協(xié)作政策

針對政策碎片化的情況，麥斯·普朗克學(xué)派認(rèn)為基于網(wǎng)絡(luò)的政策制定是一種比較理想的框架。該學(xué)派認(rèn)為，在政策網(wǎng)絡(luò)中，政策的制定過程由政府、非政府組織、個人行動者等所形成的網(wǎng)絡(luò)互動來交換信息和彼此互賴的資源，以最大限度地實現(xiàn)共同的利益追求。網(wǎng)絡(luò)作為一種現(xiàn)代溝通工具，可以成為協(xié)作結(jié)構(gòu)最緊密的協(xié)作組織形式，由于協(xié)作政策決定協(xié)作各方的關(guān)系，因而協(xié)作政策制定和執(zhí)行必然成為協(xié)作性公共管理研究的重要內(nèi)容。

三、協(xié)作性公共管理是公共危機(jī)治理的優(yōu)化選擇

公共危機(jī)的治理需要廣泛的協(xié)作，所謂公共危機(jī)協(xié)作性治理，就是以協(xié)作性公共管理理論為基礎(chǔ)的一種治理模式。協(xié)作性公共管理的核心是協(xié)作，就公共危機(jī)的治理而言，協(xié)作性公共管理強(qiáng)調(diào)的是多元治理公共危機(jī)，是一種全社會共同面對公共危機(jī)的戰(zhàn)略。當(dāng)今社會是一個由非完全同質(zhì)的多元主體、空前復(fù)雜的行為規(guī)則和互動所構(gòu)成的多維網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在這個復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，通過協(xié)作性公共管理來創(chuàng)新危機(jī)治理理念、獲取危機(jī)應(yīng)對資源、提供公共服務(wù)產(chǎn)品，并通過制度安排和組織創(chuàng)新明確以權(quán)力和權(quán)利互動為主的協(xié)作關(guān)系，是妥善應(yīng)對各類公共危機(jī)的重要選擇。協(xié)作性公共危機(jī)治理主要涵蓋了政府、社會和企業(yè)三個維度。

（一）政府與政府間的相互協(xié)作

公共危機(jī)的處置和應(yīng)對，在大部分情況下，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個區(qū)域的政府部門能夠完全面對的，社會人口的流動，信息的爆炸式產(chǎn)生，傳播速度的瞬時性，都使得一個地方所發(fā)生的事情與全國相連，甚至與全世界相聯(lián)系，這就決定著政府間協(xié)作的必要性。這是當(dāng)今時代對政府提出的創(chuàng)新與協(xié)作的要求。要充分、及時、有效地應(yīng)對風(fēng)險社會頻發(fā)的公共危機(jī)，就必須顛覆傳統(tǒng)的政府公共危機(jī)管理理念，形成新的政府公共危機(jī)治理理念，建構(gòu)政府間協(xié)作性公共危機(jī)治理體系，形成全新的協(xié)作治理體系。這就需要各地各級政府確立公共服務(wù)的宗旨是以人為本、公共服務(wù)的行為準(zhǔn)則是以法律為依據(jù)等一系列理念，摒棄官本位和政府為自身謀取利益的歷史陋習(xí)，擺脫一些地方政府和政府組織間各自為政甚至以鄰為壑的消極做法。同時，協(xié)作性公共危機(jī)治理還需要相應(yīng)的體制支撐，要完善剛性規(guī)范體系，建構(gòu)以公共危機(jī)整體性治理為導(dǎo)向的法律法規(guī)體系，規(guī)范各級政府以及政府各組織間的相互協(xié)作行為。此外，還要形成完善的柔性規(guī)范體系，構(gòu)筑可以維系公共危機(jī)治理主體聯(lián)動協(xié)作的道德、習(xí)俗等精神基礎(chǔ)，形成政府各級領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)人員能夠自覺協(xié)作的內(nèi)心規(guī)范。

（二）政府與社會的相互協(xié)作

以政府作為單一主體應(yīng)對公共危機(jī)的模式，其有效性已經(jīng)被證明是極為有限的。應(yīng)對和化解公共危機(jī)，需要全社會的協(xié)作，要盡可能動員各類社會力量和社會資源，以最小的成本實現(xiàn)最大的效益，這就需要重新厘清并重塑危機(jī)前和危機(jī)情境下政府與社會組織之間的界限與關(guān)系，建立廣泛的政府與社會組織間的協(xié)作治理體系。首先是要建立政府與社會組織乃至公民之間的相互信任關(guān)系。信任是一切社會交往的基礎(chǔ)，因此也是構(gòu)建協(xié)作性公共危機(jī)治理體系的基礎(chǔ)，沒有信任，任何協(xié)作都是不可能的。在應(yīng)對重大突發(fā)事件的過程中，政府對社會組織和公眾的信任程度以及社會公眾對政府的信任程度，決定了社會組織與公眾發(fā)揮作用的大小，也決定了社會組織與政府相互協(xié)作的深度，而社會組織對政府和公眾的信任決定了社會組織對社會治理和社會服務(wù)的貢獻(xiàn)程度。其次是要通過政府與社會組織和公眾之間充分有效的溝通，實現(xiàn)政府與社會之間信息共享。這需要在技術(shù)層面建立覆蓋報紙、電話、無線電通信、電視和基層廣播網(wǎng)發(fā)布預(yù)警信息的立體式危機(jī)信息共享網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建不同協(xié)作主體之間暢通無阻的信息交流渠道。

（三）政府與企業(yè)的相互協(xié)作

如前所述，在應(yīng)對公共危機(jī)過程中，任何單一主體的作用都是局部和有限的，這就要求各個主體之間進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)。政府和社會組織的協(xié)作是基于這個觀點，而政府與社會另外一個實力雄厚的主體——企業(yè)之間的協(xié)作，也日益顯示出重要的意義。由于企業(yè)自身的發(fā)展需要和平安定的外部環(huán)境，現(xiàn)代企業(yè)也需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法律、道德、慈善等多方面的社會責(zé)任，因此企業(yè)存在著與政府共同應(yīng)對公共危機(jī)的主客觀需要。企業(yè)是社會富集各類資源的組織，有著極為強(qiáng)大的資源優(yōu)勢和行動能力。如在突然爆發(fā)且影響廣泛的公共危機(jī)出現(xiàn)時，政府資源朝單一方向迅速集中和配置往往存在較大困難，而廣泛分布的企業(yè)及其產(chǎn)品物流網(wǎng)絡(luò)可以快捷便利地為應(yīng)對突發(fā)公共事件提供所需的諸多資源。有關(guān)這一點，軍隊做了大量的實踐活動，全世界的經(jīng)驗都證明是非常有效的。實際上，政府與企業(yè)之間的協(xié)作性公共危機(jī)治理可以達(dá)成一種雙贏的模式。借助政府處理突發(fā)事件的公共平臺有效擴(kuò)大企業(yè)影響力，使企業(yè)得到進(jìn)一步的發(fā)展壯大，是政府與企業(yè)協(xié)作治理公共危機(jī)的重要動力源。換個說法就是，企業(yè)參與公共危機(jī)的治理，并不僅僅是一個資源耗費的過程，同時也可能是資源獲取的過程，在汶川地震中表現(xiàn)突出的一個飲料企業(yè)，正是因為積極參與公共危機(jī)的治理而名聲大噪，從而一躍為行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者。

[1][3]羅伯特·阿格拉諾夫,邁克爾·麥圭爾.協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[2]金太軍.政府公共危機(jī)管理失靈：內(nèi)在機(jī)理與消解路徑——基于風(fēng)險社會視域[J].學(xué)術(shù)月刊，2011，（9）.

責(zé)任編輯：周權(quán)雄

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1003—8744（2014）05—0084—04

2014—8—26

王敏敏（1957—），男，中共廣州市委黨校公共管理教研部副主任、副教授，主要研究方向為公共管理、企業(yè)管理。