以共同利益推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)

劉培明（中共河源市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室，廣東 河源 517000）

以共同利益推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)

劉培明（中共河源市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室，廣東 河源 517000）

產(chǎn)業(yè)政策是當(dāng)前我國區(qū)域競爭的重要手段，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策競爭促進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，但也帶來區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同、資源浪費、區(qū)域關(guān)系惡化等問題。因此，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)非常必要。但產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)面臨諸多障礙，必須從構(gòu)建共同的利益基礎(chǔ)開始，加強區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策的合作與協(xié)調(diào)。

產(chǎn)業(yè)政策；合作；區(qū)域關(guān)系

一、當(dāng)前我國區(qū)域之間的競爭關(guān)系

當(dāng)前我國區(qū)域之間的關(guān)系，以競爭為主，而且這種競爭關(guān)系與國家之間競爭關(guān)系不同。由于區(qū)域邊界與國界不同，其對資源流動的限制少，資源流動自由度高，有更大的開放性，導(dǎo)致區(qū)域之間的競爭比國家之間更加激烈。對發(fā)展機遇、資源、政策等競爭，構(gòu)成區(qū)域關(guān)系的主要方面。

第一，區(qū)域競爭的前提是財政分權(quán)。自1994年分稅制之后，中央與地方財政分開，劃分稅種、各自征收、預(yù)算獨立，地方擁有獨立的財權(quán)與事權(quán)，預(yù)算由軟約束變成硬約束。這種分權(quán)體制如西方經(jīng)濟學(xué)中的財政聯(lián)邦主義，中央向地方財政分權(quán)，地方有獨立的利益追求，雙方為了各自的利益，必定會展開競爭，以吸引更多的資源，加快本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，壯大區(qū)域財政實力。競爭刺激了各地發(fā)展經(jīng)濟的積極性，同時也有效地促進了整個國家經(jīng)濟的高速增長。

第二，我國區(qū)域競爭的動力，除了財政獨立、預(yù)算硬約束之外，主要動力來自于對官員的政績考核、官員間的政績競賽。目前我國各級官員的考核任命，主要是自上而下，以績?yōu)闇?zhǔn)，是一種賽馬式考核，德能勤績，績是首位，而衡量政績主要是經(jīng)濟發(fā)展的GDP、財政收入、工業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)。因此，官員為自己的職業(yè)前景、升遷的需要，必須要做大這些指標(biāo)，實現(xiàn)早日升遷、利益最大化。各官員都需要政績，經(jīng)濟發(fā)展的資源卻有限，這就要競爭，尋找發(fā)展機會，吸引盡可能多的發(fā)展資源，加快區(qū)域的發(fā)展，在政績賽馬中勝出，這是區(qū)域競爭更持久的動力。

第三，區(qū)域競爭的對象是各種資源，重要手段是產(chǎn)業(yè)政策。眾所周知，資本有逐利性，來自世界各地，游走于全世界，在世界范圍內(nèi)尋找投資機會，比較哪里適合投資、哪里投資回報率比較大。因此，各區(qū)域為吸引投資，必須創(chuàng)造有利的、投資回報率高的環(huán)境。這個投資環(huán)境主要由各種產(chǎn)業(yè)政策、制度構(gòu)成，因此產(chǎn)業(yè)政策就成為區(qū)域競爭的重要工具。如何吸引投資，加快區(qū)域發(fā)展，制定合理的產(chǎn)業(yè)政策，是區(qū)域競爭重要的手段。通過產(chǎn)業(yè)政策，改變企業(yè)的預(yù)期，改變微觀主體的行為，引導(dǎo)資金的流向，從而在逐利目的的推動下，吸引更多的投資，加快經(jīng)濟的發(fā)展。

二、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)的必要性

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策競爭促進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，但過度的、惡性的競爭也帶來了一些不良的后果，為區(qū)域之間加強產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)提供了必要性。這些不良后果主要體現(xiàn)為以下幾點：

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重

過度競爭，導(dǎo)致許多地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，缺乏產(chǎn)業(yè)分工合作、區(qū)域比較優(yōu)勢難以發(fā)揮。如從廣東來看，區(qū)域差別非常明顯，珠三角與東北西部發(fā)展條件、資源稟賦千差萬別，比較優(yōu)勢不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點也應(yīng)該不同。但在政績競爭的推動下，雖然區(qū)域條件、資源稟賦的不同，各地的發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點卻非常相似。以河源、韶關(guān)、深圳、惠州、梅州為例，作為欠發(fā)達的山區(qū)市之間，河源、韶關(guān)、梅州資源稟賦相似，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似程度應(yīng)該更高。但通過《廣東統(tǒng)計年鑒2013》的數(shù)據(jù)分析，2012年河源與深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)為0.55，與惠州為0.546，與韶關(guān)為0.666，與梅州為0.40，表明河源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與珠三角發(fā)達地區(qū)的深圳、惠州的相似程度比與同為山區(qū)市的梅州高。同時從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇上來看，深圳、惠州、梅州、河源都選擇“計算機、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)”作為五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，說明各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇相似，尤其是屬于欠發(fā)達地區(qū)的梅州、韶關(guān)、河源之間的產(chǎn)業(yè)競爭比較激烈，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化明顯。

（二）資源浪費、粗放發(fā)展

地方政府的產(chǎn)業(yè)政策競爭，其實是優(yōu)惠措施競爭，如出臺各種產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，用地、用水、用電優(yōu)惠，稅收優(yōu)惠，給予超國民待遇等。產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，往往會扭曲資源真實價格，使資源價格不能反映供求關(guān)系、資源稟賦優(yōu)劣。如土地、礦產(chǎn)資源價格長期偏低，造成各種資源的錯誤配置，導(dǎo)致有些行業(yè)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，資源浪費，產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放。而且區(qū)域競爭還會導(dǎo)致許多“候鳥型”企業(yè)出現(xiàn)，專門追逐各種政策優(yōu)惠，哪里更優(yōu)惠往哪里轉(zhuǎn)移，利用完政策優(yōu)惠就“走人”，這種企業(yè)既不利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，又會造成資源極大浪費。

（三）惡化區(qū)域關(guān)系

區(qū)域之間為各自區(qū)域的利益、政績進行競爭，出臺各種產(chǎn)業(yè)政策，爭奪資源，往往會惡化區(qū)域關(guān)系。如催生地方保護主義，互相設(shè)置市場障礙，防止區(qū)內(nèi)資源流出、區(qū)外產(chǎn)品流入，致使諸侯經(jīng)濟林立、地方主義泛濫，地方政府甚至直接干預(yù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出較強的功利性、排他性和行政導(dǎo)向性。各種惡性競爭，如原料大戰(zhàn)、產(chǎn)品大戰(zhàn)和政策大戰(zhàn)等，導(dǎo)致了無序競爭，市場壁壘林立，相互爭投資、爭項目，又互相提防、甚至互相拆臺、互相挖墻腳，區(qū)域關(guān)系混亂，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無序，導(dǎo)致有些產(chǎn)業(yè)該轉(zhuǎn)移而不能轉(zhuǎn)移或無序轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)集聚難以形成；該升級而難以升級，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化，影響整個國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（四）環(huán)境污染加劇

惡性的區(qū)域競爭，對經(jīng)濟利益的追求，會對區(qū)域的環(huán)境造成負面影響，尤其是跨區(qū)域的河流污染，情況十分嚴(yán)重。各地都追求經(jīng)濟利益，不愿承擔(dān)污染治理的責(zé)任，治污措施、目標(biāo)難落實，如深圳、惠州之間的淡水河，治理了十幾年，污染依舊。

三、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)的障礙

（一）區(qū)域發(fā)展差距大，利益追求不一致

地區(qū)發(fā)展差距，從國家層面來看，存在東中西部的差距；從廣東省域來看，東西北部與珠三角地區(qū)的發(fā)展差距非常大。通過《廣東統(tǒng)計年鑒2013》的數(shù)據(jù)分析，2012年廣東的GDP達到57067.92億元，其中珠三角實現(xiàn)47779.56億，東部4138.87億，西部4683.43億，北部山區(qū)3821.81億，占比分別為：83.72%、7.25%、8.21%、6.7%；但廣東2012年人口總數(shù)8635.89萬人，其中珠三角5689.64萬、東部1709.69萬、西部1556.85萬、北部山區(qū)1637.82萬，占比分別為：65.88%、19.8%、18.02%、18.97%，從人口比例看GDP占比，珠三角以占65.88%的人口，創(chuàng)造了83.72%的GDP，可見珠三角與東西北的發(fā)展差距巨大。發(fā)展差距大，導(dǎo)致區(qū)域之間利益追求不一致，產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)點不同，如發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化，欠發(fā)達地區(qū)追求的是加快發(fā)展，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模；而且欠發(fā)達地區(qū)之間的追求也可能不同。區(qū)域利益追求不同，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點、產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)就不同，產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)存在困難。

（二）地方保護主義

由于區(qū)域利益的相互獨立，各地區(qū)都在追求自己利益的最大化。地方政府是不同地區(qū)利益的主體和代表，為了實現(xiàn)本地區(qū)利益最大化，就要通過產(chǎn)業(yè)政策，吸引人才、資金、技術(shù)等集聚，加快經(jīng)濟發(fā)展，為此勢必加劇地方政府間的利益博弈。由于在資源爭奪上存在優(yōu)劣勢，如欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)常處于劣勢，就會采取地方保護措施來防止資源流出，采取對抗性的產(chǎn)業(yè)政策，保證本地區(qū)發(fā)展的資源需求，服務(wù)本地經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)因此也難以開展。

（三）區(qū)域分工不明確

產(chǎn)業(yè)政策的合作與協(xié)調(diào)是基于區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)分工，如區(qū)域之間沒有分工或分工不明確，產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)也就無從談起。各地都想全面發(fā)展或往產(chǎn)業(yè)鏈高端發(fā)展，缺乏產(chǎn)業(yè)分工的意識，這是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)難的根本原因。由于缺乏分工意識，各地方政府在制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策過程中，不能以全局性的視角去審視自己在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工中的位置，只是從本地區(qū)的利益出發(fā)，追求本區(qū)域經(jīng)濟利益的最大化，或者盲目追求全面發(fā)展、追求高精尖，影響產(chǎn)業(yè)的分工、合作，分工效應(yīng)難體現(xiàn)。

四、構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，促進區(qū)域關(guān)系良性互動

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)，必須構(gòu)建共同的利益基礎(chǔ)，通過利益紐帶，把區(qū)域之間連結(jié)成利益共同體，互相合作，互相補充，共同發(fā)展。區(qū)域間共同利益，包括政治、經(jīng)濟、生態(tài)等方面，要以政治責(zé)任引領(lǐng)，以經(jīng)濟、生態(tài)利益為基礎(chǔ)，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的合作與協(xié)調(diào)。

（一）完善政績考核機制，使區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)成為各級官員的政治責(zé)任

共同富裕、先富幫后富是社會主義的本質(zhì)要求，也是我們各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任。要通過完善政績考核機制，把推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為政績考核的重要內(nèi)容，成為事關(guān)官員政治前途、升遷的重要事項，讓各級官員都來關(guān)心區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)心區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，讓區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕成為共同的責(zé)任和義務(wù)，成為官員個人實現(xiàn)政治理想、追求的重要途徑。

（二）融入?yún)^(qū)域分工，夯實區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)

實現(xiàn)區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展，必須對區(qū)域優(yōu)勢有清醒認識，對區(qū)域角色有明確的定位，從全省、全國范圍考慮本區(qū)域的優(yōu)勢在哪里，在整個產(chǎn)業(yè)鏈條中，本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)扮演什么角色，根據(jù)比較優(yōu)勢與地位找準(zhǔn)自己在區(qū)域內(nèi)部、產(chǎn)業(yè)鏈條中的角色，主動參與區(qū)域分工、產(chǎn)業(yè)鏈分工，通過分工，挖掘分工利益，做大經(jīng)濟蛋糕。如河源在全省的優(yōu)勢是生態(tài)、資源，可以發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、資源深加工產(chǎn)業(yè)，而不能盲目發(fā)展重工業(yè)；在“計算機、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)”產(chǎn)業(yè)鏈條中，河源處于低端的加工裝配環(huán)節(jié)，河源對自己的定位不能過高，不能與深圳、惠州進行創(chuàng)新、研發(fā)等環(huán)節(jié)的競爭，而是要互相合作，主動做好配角，做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，再逐步向產(chǎn)業(yè)鏈條高端發(fā)展。

（三）尋找利益共同點，建立利益協(xié)調(diào)、共享機制

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)，必須尋找共同的利益基礎(chǔ)，共享發(fā)展利益，化解利益沖突。不同地區(qū)有不同的發(fā)展目標(biāo)與利益追求，但也有共同的利益。拿深圳與河源兩市來說，深圳“十二五”的目標(biāo)是“率先建成國家創(chuàng)新型城市、民生幸福城市、國家低碳生態(tài)示范城市”，河源的目標(biāo)是“實現(xiàn)率先崛起，爭當(dāng)全省山區(qū)科學(xué)發(fā)展排頭兵”，兩地發(fā)展目標(biāo)顯然不同，但也有共同利益點。如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，深圳產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)型升級，河源要承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，雙方就有共同利益；又如生態(tài)建設(shè)，河源是深圳的生態(tài)屏障，兩者也存在利益共同點。有了共同利益，還要建立利益協(xié)調(diào)、分享機制，通過定期溝通，解決矛盾沖突，通過探索利益共享機制，實現(xiàn)利益共享，最終推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的合作與協(xié)調(diào)。

（四）加強產(chǎn)業(yè)政策對接，實現(xiàn)區(qū)域共同利益

有了共同利益，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)有了共同基礎(chǔ)，要實現(xiàn)這些利益，還要加強產(chǎn)業(yè)政策的對接，這是區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)的具體體現(xiàn)。還是以深圳與河源為例。為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，深圳必然要推動一些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)轉(zhuǎn)移，河源非常需要承接這些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)來加快發(fā)展，但在市場條件下，這些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)可以選擇很多地方，不一定轉(zhuǎn)移到河源。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作與協(xié)調(diào)就是要創(chuàng)造條件，通過產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，讓這些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)按照雙方設(shè)定的目標(biāo)轉(zhuǎn)移，這就要加強產(chǎn)業(yè)政策的對接。如深圳可以從對口扶持的角度，出臺政策鼓勵一些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)轉(zhuǎn)移到河源的園區(qū)，河源針對深圳轉(zhuǎn)移的企業(yè)出臺一些專門優(yōu)惠鼓勵政策，雙方產(chǎn)業(yè)政策對接，這樣對三方都非常有利，深圳可以騰龍換鳥，企業(yè)不用到處尋找遷入地，河源可以加快發(fā)展，一舉多得，共同利益得以實現(xiàn)和最大化。

責(zé)任編輯：周權(quán)雄

F061.5

A

1003—8744（2014）05—0108—04

*本文系廣東省委黨校系統(tǒng)哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013-2014年度項目《區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作研究——以河源為例》(編號：BJJ08)的階段性成果。

2014—5—21

劉培明（1971—），男，中共河源市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室副主任，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)。