我國農村社會管理的歷史沿革及現實困境

林建峰

（武夷學院海峽成功學院，福建武夷山 354300）

我國農村社會管理的歷史沿革及現實困境

林建峰

（武夷學院海峽成功學院，福建武夷山 354300）

中國自古以來以農為本，歷代統治者都十分重視對農村的管轄和統治，在數千年的歷史發(fā)展進程中，農村社會管理屢經變遷，經歷了縣政鄉(xiāng)治，政社合一以及鄉(xiāng)政村治三個主要階段。當前，我國正處在社會轉型時期，農村社會關系復雜化，矛盾多樣化，農村固有的社會管理體制面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，主要體現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織和村委會三者之間的權力的結構性矛盾十分突出，這些問題制約了農村社會的有效管理，不利于農村社會的和諧發(fā)展。

農村；社會管理；歷史沿革；現實困境

中國自古以來以農為本，中華民族有著悠久的農業(yè)文明傳統。農村社會作為中國社會的基礎，歷代統治者都十分重視對農村的管轄和統治。在數千年的歷史演進和文明發(fā)展進程中，農村社會管理跟隨著歷史車輪的前進而屢經變遷，經歷著不同的發(fā)展階段和實踐模式。本文通過回顧我國農村社會管理的歷史沿革，梳理其歷史發(fā)展脈絡，闡述從傳統封建社會到近現代社會以及建國以來農村社會管理的體制機制、方法模式以及政策措施等方面的傳承與變革，探析當前農村社會管理中存在的問題和弊端，以為農村社會管理的重建提供思考和借鑒。

一、縣政鄉(xiāng)治：我國傳統農村社會管理

中國幅員遼闊，地形復雜，以漫長的封建歷史和農業(yè)立國著稱于世，早在七千多年前，先民們便已經擺脫了采集、狩獵經濟，開始從事農業(yè)生產。自古以來鄉(xiāng)村廣布疆域，農村人口眾多。鄉(xiāng)村是傳統國家的社會基礎，農村社會管理工作廣泛而復雜，基層政權不僅承擔著國家賦稅的征收和徭役的征發(fā)，而且還要負責地方的民俗教化、獄訟治安等，因此歷代封建帝國的統治者對農村的社會管理加以重視而不敢有所怠慢，正如顧炎武所言，“惟于一鄉(xiāng)之中，官之備而法之詳，然后天下之治，若魚之在網，有條而不紊”［1］。

自秦漢以來，我國建立并逐步完善了中央集權的封建帝制，農業(yè)經濟是封建帝國的經濟基礎，農村生活空間相對狹小，農村社會更多如滕尼斯所描述的那樣，是在自然下因長期共同生活而形成的具有共同習俗和價值觀念的同質人口所組成關系密切、守望相助、富于人情味的共同體，費孝通曾形象地以“熟人社會”加以形容，對外交往相對封閉，內部開放性較強。由于古代封建帝國的政權機構只設置到縣一級，廣大農村相對于國家而言具有獨立性，因此傳統農村社會是遠離國家政權系統的社會組織，是一種自治性的社會生活共同體，大都實行鄉(xiāng)民自治，“縣政鄉(xiāng)治”成為我國傳統農村社會基本社會管理模式，秦暉將之概括為“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！保?］縣是封建帝國的基層政權，是最直接接近百姓的行政單位，縣以下主要實行鄉(xiāng)村自治，宗族和倫理是社會管理的主要力量和依據，家族族長和鄉(xiāng)紳精英便成為傳統農村社會的組織者和調解員，是政府和群眾之間的媒介和橋梁，既扮演著傳播并帶頭執(zhí)行政府政策法令的角色，又充當著基層社會的政治首領和代言人，“以便上意下達、下意上通，聯絡官民。”［3］不僅如此，他們還擔負著率民為善、鄉(xiāng)村教化責任，以維護地方風氣和儒教信仰。傳統農村社會是一個活動范圍比較狹窄封閉的熟人社會，維系社會秩序依靠的大多是禮俗和倫理道德而非政策與法律，正如黃仁宇所述的，“統治我們這個龐大的帝國，?？繃佬叹ㄊ遣豢赡艿?，其秘訣在于運用倫理道德的力量使卑下者服從尊上，女人聽男人吩咐，而未受教育的愚民則以讀書識字的人作為楷模。”［4］

可以說，傳統農村“縣政鄉(xiāng)治”的社會管理模式之所以能夠有效地維持國家政權的正常運作以及保障基層社會秩序的穩(wěn)定，很大程度上是由于這種社會管理體制契合了封建農村的社會結構。自鴉片戰(zhàn)爭以來，我國遭遇“三千年未有之變局”，受西方資本主義的侵入，我國逐漸融入全球化的進程，農村也發(fā)生著急劇的轉型和變遷，農村社會結構發(fā)生了重大變化。清朝末年，政府在農村推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，以地方自治取代傳統的鄉(xiāng)里制度、保甲制度。20世紀30年代，針對農村社會的破產和衰敗，各地紛紛掀起鄉(xiāng)村建設運動，主要有晏陽初在河北定縣進行的平民教育活動、梁漱溟在鄒平主持的鄉(xiāng)村建設實驗以及黃炎培在江蘇進行的鄉(xiāng)村教育工作，鄉(xiāng)村建設運動志在促使農村逐漸走向現代化，適應時代的潮流。這些都促使傳統農村社會管理模式逐漸消退，淡出歷史舞臺，而代之以國家政權的推進。

二、政社合一：建國后至70年代末農村社會管理

清末以來我國社會的急劇轉型促使農村社會結構發(fā)生重大變化，傳統的“縣政鄉(xiāng)治”格局逐漸被打破。特別是受近代城市文明的刺激和影響，大批開明鄉(xiāng)紳離開鄉(xiāng)土移居城市，直接導致了農村社會管理中鄉(xiāng)紳這股重要力量的流失，留守鄉(xiāng)土的土豪劣紳代之以開明的鄉(xiāng)紳，他們的巧取豪奪激化了農民的矛盾，加劇了農村社會的沖突，國家與鄉(xiāng)土之間的關系日趨失衡。1949年新中國成立以后，為了改變農村社會失控局面，鞏固新生政權，中國共產黨的政權組織開始向基層社會延伸。1950年12月，政務院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，明確規(guī)定鄉(xiāng)、行政村人民政府委員會是本行政區(qū)域行使政府職權的機構，鄉(xiāng)與行政村同為農村基層行政區(qū)劃，同屬區(qū)管轄。1954年9月，我國頒布了新中國的第一部憲法并通過了《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》，撤消了行政村建制，進一步規(guī)范了農村基層政權體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農村的基層政權系統，同時，國家通過法律對基層政權在農村社會的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟和公共安全等社會管理職能作出了明確的規(guī)定。

1958年8月，為適應中央政府提出的依靠農業(yè)積累支撐工業(yè)化趕超的戰(zhàn)略要求，國家出臺了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，對農村社會實行更加有效的整合和控制，以實現工業(yè)化建設所需資金主要依靠農業(yè)和農民提供。此后，人民公社取代了鄉(xiāng)政府，公社管理委員會取代了鄉(xiāng)政權，農村社會逐漸建立了“政社合一”的社會管理模式，實行“三級所有、隊為基礎”的社會管理體制。人民公社體制對農村社會實行統一領導，分級管理，在縣以下以生產隊為最基本的核算單位，形成了“人民公社”、“生產大隊”和“生產小隊”三級建制的嚴密組織體系，對農民的農業(yè)生產、家庭活動、政治生活等實行高度集中統一的管理?！吧a小隊”是執(zhí)行農業(yè)生產任務的最基本單位，以共同生產勞動中形成的工作關系為基本紐帶，由數量不等的個體家庭所組成?！吧a大隊”相當于村級的行政管理機構，由一定數量的生產小隊組成，一般以自然村為單位，不僅承擔著政府分配的生產任務，同時還負責社會的戶籍管理、道德教育、稅收福利等行政事務和公共生活管理?！叭嗣窆纭眲t由若干個“生產大隊”或“自然村”組成，其性質和功能則相當于以往的鄉(xiāng)級政府。人民公社制度實質上是國家依靠行政權力對鄉(xiāng)土社會結構和組織進行變革和重組，把城市的單位制度推廣到農村，將“一堆分散的馬鈴薯”式的農民組織起來，實現鄉(xiāng)土社會的整合［5］，使得單位制成為農村的一種主要的共同體形式，這種共同體不同于我國傳統農村的社會形式，而是一個體現著國家意志的具體單位，是國家意識形態(tài)的縮影，國家行政權力全面深度地滲透到鄉(xiāng)土社會的方方面面，對農村實行全控型管理。

人民公社這種“政社合一”的社會管理模式在我國農村社會延續(xù)二十多年之久，它是一種集基層行政管理、生產管理和社會管理三種功能于一體的組織體系，體現的是行政權力的高度集中統一。這種社會管理體制“建立在計劃經濟及城鄉(xiāng)分離的二元化制度和政策條件下，它本身不僅是計劃經濟體制的產物，也是計劃經濟的重要基礎，同時也是維系城鄉(xiāng)二元化體制的基本制度安排?！保?］為了在工業(yè)極度貧乏和經濟極度貧困的基礎上實現國家的工業(yè)化和國民經濟的復蘇，當時實行了依靠農業(yè)的供給來實現工業(yè)趕超的戰(zhàn)略。建立起城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，并在此基礎上形成了二元糧食供應制度、二元教育制度、二元醫(yī)療保險制度以及二元公共事業(yè)投入制度等以保證對農民實行直接全面的管理和控制，為工業(yè)發(fā)展吸納勞動力，積累資金。這種城鄉(xiāng)二元的社會管理體制使廣大農民被牢牢地束縛在土地上，禁錮在農村中，造成了農村社會的封閉和桎梏，阻礙了生產要素的自由流動，國家通過行政權力壟斷和控制了工農業(yè)生產的所有權利和資源，農民生產經營自治權被剝奪，加上分配過程中實行絕對的平均主義，這些都極大地挫傷了農民的生產積極性，窒息了農業(yè)經濟活力，造成農村經濟長期停滯不前和農民生活普遍貧困落后。同時，城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度使得每個農民被貼上了貧農、雇農、中農和富農的標簽，階級身份被日益凝固化，被嚴格束縛在鄉(xiāng)土社會中，失去了在鄉(xiāng)村之間自由遷徙流動的權利，這必然使得農村社會正常的分化和流動受阻，造成社會變遷的停滯?？傮w而言，這種管理體制雖使國家整合農村的能力得到了強化，把國家對農村社會的控制效力推到了頂點，但是，人民公社結構上的缺陷和功能的障礙，還是嚴重地束縛了農村經濟的發(fā)展，阻礙了農村的社會進步［7］，最終必然走向終結。

三、鄉(xiāng)政村治：改革開放以來我國農村社會管理

20世紀70年代我國開始實行改革開放政策，包括對內改革和對外開放，而對內改革則首先從農村開始，安徽省鳳陽縣小崗村率先實行“家庭聯產土地承包責任制”，隨后這種經濟體制便在我國廣大農村逐漸推行開來。人民公社制度開始失去了其賴以生存的經濟基礎，組織凝聚力迅速弱化，原有的集中經營勞動和統一分配的管理方式再也無法適應農村新型經濟的發(fā)展，農村社會基本上陷入了無組織、無管理、無秩序的混亂狀態(tài)，農村社會原有的“三級所有，隊為基礎”這種政社合一、高度行政化的社會管理體制弊端日益凸顯。

1980年，廣西宜州市合寨村農民自發(fā)組建村民委員會，隨后便以燎原之勢在各地推廣。1982 年12月，《中華人民共和國憲法》改變了農村基層政權體制，設立鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)人民政府作為基層政權組織，并在農村設立村民委員會作為基層群眾性自治組織，我國農村開始廢除人民公社體制，實行政社分開，截至1985年底，全國共設立村委會94萬多個。1987年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》對村委會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等都做了比較明確的規(guī)定。至此，我國農村社會“鄉(xiāng)政村治”的社會管理體制正式建立，農村開始形成了國家行政管理與村民自我管理的二元管理模式。

所謂“鄉(xiāng)政村治”，“是指國家在鄉(xiāng)村一級設立鄉(xiāng)村基層政權，依法對鄉(xiāng)村進行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治，村民依法行使民主自治權利。”［8］這種社會管理體制反映了在改革開放以后社會經濟轉型時期，為適應市場經濟以及農村發(fā)展，國家對以往計劃經濟體制下基層管理方式進行全面改革與調整?！班l(xiāng)政村治”包含兩個層面的意思，“鄉(xiāng)政”體現行政性和集權性，是指以國家強制力為后盾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立基層政權對農村行使行政權力，將國家的政策法規(guī)在農村得以維護并落實，同時維護社會內的公共安全和社會秩序；“村治”體現自治性和民主性，是指農村社會內以村委會和居委會為載體，以居民為主體，在居民自愿的基礎上，通過依法民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，在社會內開展自我管理、自我教育、自我服務。

“鄉(xiāng)政村治”的社會管理體制具有一元二體性，它說明我國農村社會管理體制中存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權和村民自治權兩種相對獨立的權力，行政管理與村民自治二元并存。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權和村民自治權這兩種權力都來源于人民，是人民所賦予的，這體現了我國《憲法》所規(guī)定的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的基本原則?！班l(xiāng)政村治”的二體性體現在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權是國家行政權力在我國基層社會的延伸，其功能是將國家行政管理傳遞到基層社會，為農村提供公共產品、社會服務，并對上級政府負責。二是村民自治權直接來源于農村社會本身，村民自治組織的領導人由民間直接選舉產生，主要負責農村經濟社會發(fā)展的具體事務，同時在國家法律、法規(guī)和政策范圍內，通過村民公約等方式對社會進行自我管理。這種社會管理體制“實際上是基于農村社會形勢變化所采取的管理模式的轉換，它使農村基層社會逐步形成國家政權與社會共治的局面，賦予了鄉(xiāng)村社會一定程度的自主性?！薄霸谫x予廣大農民一定自主管理權的同時，通過外部行政權力的適度干預保障國家政權對鄉(xiāng)村社會的有效控制?！保?］可以說，“鄉(xiāng)政村治”體制是我國鄉(xiāng)村政治里程上的一次進步，它在改革開放以后的很長一段時間內適應了基層社會組織管理的需要，極大地調動了農民生產和生活的積極性，有效地促進了農村社會經濟的發(fā)展。

四、我國農村社會管理的現實困境

自20世紀80年代以來，我國農村社會“鄉(xiāng)政村治”的社會管理體制很大程度上引發(fā)并推進了國家與鄉(xiāng)村社會關系的重構，農村社會各方面的發(fā)展與進步取得了有目共睹的成就。“鄉(xiāng)政村治”確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與基層自治組織之間的責權關系，但隨著農村基層民主的不斷發(fā)展，農村既有的社會管理模式因體制、結構、功能等諸多因素的影響，引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織和村委會三者之間的權力的結構性矛盾，已成為我國農村基層社會有效管理的制約瓶頸，主要體現在以下三個方面：

（一）行政權與自治權之間的矛盾

在當前我國農村“鄉(xiāng)政村治”社會管理體制下，實際上出現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權與村民自治權二元并立的格局?！班l(xiāng)政”與“村治”之間的矛盾，突出表現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求加強對農村的行政管理與村民要求擴大自治之間的矛盾，即所謂的由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民委員會之間的沖突而引發(fā)的“鄉(xiāng)村關系”問題，實質上是行政管理權與村民自治權兩種權力之間的沖突。

村民委員會的自治權來自于全體村民的授權，根據1998年11月頒布的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民直接選舉產生的群眾自治組織，其職責在于根據本村的實際情況以及村民的意見舉辦和管理本村的公共事務和公益事業(yè)，在具體運作中，村民委員會擁有自治權。依法屬于村民自治范圍內的事項，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不得干預，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府是指導、支持和幫助村民委員會的工作，而村民委員會是協助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這說明我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治權力的運行方向和最終目標是一致的，鄉(xiāng)村政治關系是“指導、支持、幫助與協助”的關系，而并非領導與被領導的行政隸屬關系。但是在農村社會管理的實際的操作過程中，行政管理權與村民自治權兩者之間的矛盾時有發(fā)生，突出表現兩個方面：

一方面，強勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府片面地強化對基層的直接控制和行政領導，以絕對的權力在村民中樹立絕對的權威，采取“命令——服從”式管理模式，對農村采取領導、替代甚至包辦具體社會管理事務，弱化了村民自治，最終必然演化成為行政管理權對村民自治權的完全主導和支配，村民委員會完全聽命并執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令和任務，這種命令和指揮式的管理方式根本無法代表和反映村民意愿，必然損害村民的集體利益。另一方面，代表村民利益的村民委員會往往會放大其自治權利，片面地強調自主性，完全忽略了國家行政管理的存在，甚至擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制和管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政和宏觀指導對著干，反其道而行，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其管轄范圍內失效，導致了鄉(xiāng)政與村治關系的脫節(jié)。村民自治的高度自治化和自由化容易造成村民脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導與監(jiān)督，甚至集體抵抗、聚眾鬧事，挑釁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威，背離了我國推行村民自治的初衷。

（二）領導權與自治權之間的矛盾

“鄉(xiāng)政村治”社會管理體制下我國農村社會實行的是村民自治，根據《村民委員會組織法》的規(guī)定：村民委員會是村民自治的主體，由村民民主選舉產生，對村民負責，受村民監(jiān)督，擁有對村級事務的直接處理權。我國《黨章》和《農村基層組織工作條例》同時明確規(guī)定，作為農村一切組織和全部工作的領導核心的村黨支部，在政治上對村委會實施領導，可以對本村重大事項和重要問題作出決策和建議。這樣在社會內同時存在兩個管理事務的正式組織，即村黨支部和村民委員會，就其理論和制度而言，在農村基礎社會中，村黨支部處于領導核心地位，村委會在黨支部領導下依法組織村民自治，二者在職責上本來是各司其職，各負其責，職責區(qū)分十分明確。

但是，往往在現實的操作中，村黨支部委員會和村民委員會的“兩委關系”成為村民自治中難以處理的最主要的問題，由于對村委會和黨支部的權限劃分并沒有十分明確，特別是其中有些抽象、籠統的規(guī)定，使得操作起來很模糊。這樣往往容易產生因村黨支部委員會和村委會之間因權力的分配和使用產生的“兩委矛盾”，實際上是行政領導權與村民自治權兩種權力之間的沖突，主要體現以下幾種情況：

一是村黨支部的領導權力絕對化，片面強調其領導核心地位，超越了自身的權限范圍而專斷或者包辦社會內的重大事項和管理事務，法律賦予村民委員會擁有管理本村事務的權力得不到落實和體現。二是村民委員會超越黨支部的領導，拋開黨支部而獨攬并全權操辦村中社會內一切重大事項，嚴重削弱了黨對農村工作的領導權。三是“兩委”各自為政，公開對抗，對社會內重大事項的決策和管理，往往各自強調自己的權利，互不相讓、明爭暗斗，擰不成一股繩，導致農村組織癱瘓，工作陷入混亂和無序狀態(tài)。四是“兩委”相互推諉、不求作為，特別是社會管理過程中出現問題時，往往兩者都不想履行自身的職責，導致社會內的具體事務無人理會無人管轄。

（三）村委會與村民自治之間的矛盾

依據《憲法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村民委員會來行使權利是由廣大居民群眾通過民主選舉的方式讓渡而來的。因此，村民自治的主體是廣大的居民群眾，村民委員會是居民通過選舉方式形成自我管理、自我教育、自我服務的具體組織者和執(zhí)行者，村民委員會應該履行管理的義務、對居民群眾負責、接受其監(jiān)督并服從其任免。但是現實實行過程中，村民委員會與村民自治的關系處理往往并沒有那么理想，主要體現在：

一方面，雖然村民自治制度的核心框架已經基本確立，即村民自我管理、自我教育、自我服務，但是制度操作的技術性和程序性配套依然相對薄弱，“相關的村民自治制度建設顯得滯后，致使部分村民自治行為難以尋找到充分的制度依據，導致了一些無法可依的情況?！保?0］首先，關于民主選舉相關制度上存在著不少亟待完善之處，如選舉前期的選票和日期的規(guī)范制定、競選的具體規(guī)則制定；選舉過程中的預選、委托投票、唱票、計票的程序化和規(guī)范化制定等。其次，村民自治的“四個民主”制度之間是一個既相對獨立又密切相關的完整體系，各項具體制度只有相互配套整體推進，才能達到最佳效果，但是現實實現過程中卻呈現出內部運轉不協調甚至偏向的狀態(tài)。如村民的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度化和規(guī)范化水平低，具體體現在村務公開程度低、村務決策民主化、程序化不夠，村民監(jiān)督力度有限等。三是廣大群眾的民主、平等、自主意識淡薄，依附觀念較強，缺乏主人翁精神，加上其組織化程度低，對于權益訴求的表達聲音微弱，得不到足夠的重視，嚴重制約了其參與村民自治的積極性和創(chuàng)造性。

另一方面，在我國廣大農村，尤其是在一些偏遠地區(qū)，宗族勢力通過影響村委會選舉以干擾和支配村民自治，他們置法律于不顧，對村民的利益置若罔聞，操縱、干預甚至破壞選舉，在村民自治過程中以直接或者潛在的力量支配著村委會的行為，村民自治成了宗族勢力之間的勢力和利益之爭，廣大居民群眾的合法權益得不到有效的保證，逐漸對村民自治失去信心，表現出無奈、淡漠。

可見，這些問題的存在不僅直接影響了村民自治的實踐績效，也制約了農村社會的有效管理，不利于農村社會經濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。

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1009-6566（2014）04-0051-05

2014-01-15

林建峰（1986—），男，福建莆田人，武夷學院海峽成功學院教師，碩士，主要研究方向為社會管理與和諧社會建設。