前置行政行為合法性審查之分析

王華偉

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

前置行政行為合法性審查之分析

王華偉

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

行政審判實踐中涉及到多階段行政行為的訴訟逐漸增多，特別是在房屋拆遷行政許可的訴訟中，當(dāng)事人對前置行政行為提起訴訟，人民法院是否予以受理以及受理之后應(yīng)如何裁判，要視其提起訴訟的階段而定。若已進入審查階段，人民法院可將前置行政行為視為一種證據(jù)，依據(jù)證據(jù)規(guī)則的客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)進行審查。

前置行政行為；形式審查；證據(jù)規(guī)則

一、問題提出

房屋拆遷行政許可爭議是行政訴訟中最為常見的案件類型之一，拆遷行政許可本身即是一種多階段行政行為。所謂多階段行政行為，是指一個具體行政行為包含著另一個或多個具體行政行為，且后一個具體行政行為以前一個具體行政行為為前提，也就是行政行為程序前置。在行政訴訟過程中，當(dāng)被訴具體行政行為以另一行政行為為前提時，且對該行政行為的審查關(guān)系到爭訟行為的合法性而該行為本身并不是訴訟之標(biāo)的時，法院將面臨前置性行政行為的審查困境。特別是在拆遷案件審理中，在法院對已發(fā)放的拆遷許可證進行全面審查并確認(rèn)其合法性后，原告仍可就頒發(fā)拆遷許可證的五項前置條件分別提起訴訟，即對建設(shè)項目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明等前置行為尋求救濟，甚至對前置條件本身的前置條件再提起訴訟，如對作為建設(shè)項目批準(zhǔn)文件前置的規(guī)劃選址意見書、環(huán)境影響評價審批等行為提起訴訟。由此致使無休止的聚訟惡果頓生，亦促使結(jié)果合法而原因不合法，具有矛盾表象的判決結(jié)果頻繁發(fā)生。從制度層面探索上述問題的成因及解決方案時，我們發(fā)現(xiàn)，上述亂象及其解決之道的癥結(jié)乃在于：在拆遷許可證訴訟中，法院對作為前置條件的具體行政行為的審查究竟至于何種深度？何種情形應(yīng)作出不予受理或駁回起訴的裁定？通過審查深度的探索進一步明確相關(guān)審理制度構(gòu)造，以防止訟累和解決原因行為與結(jié)果行為不一的矛盾。

二、法理論證

法院對前置行政行為的受理與審查問題，實質(zhì)上是一個國家司法權(quán)介入行政權(quán)的程度問題，同時也是行政行為的構(gòu)成要件效力問題［1］。行政權(quán)和審判權(quán)實質(zhì)上是分工與制衡的關(guān)系。行政行為的構(gòu)成要件效力適用于法院，法院應(yīng)在適度范圍內(nèi)對其尊重，甚至受其拘束；但從權(quán)力制衡的角度分析，法院對行政機關(guān)的行政行為應(yīng)有權(quán)進行合法性審查，通過獨立的司法審查程序來限制行政權(quán)力的無限擴張和濫用。換言之，只有在法院對某個行政行為享有司法審查權(quán)的時候，該行政行為才不對法院具有構(gòu)成要件效力，這也正是行政訴訟制度建立的應(yīng)有之義。但是正如臺灣學(xué)者許宗力指出的，“問題是，法院何時有權(quán)審查行政處分的適法性，從而構(gòu)成構(gòu)成要件效力的例外，非無爭議?！保?］從我國行政訴訟立法原旨和受案范圍來看，司法權(quán)對行政權(quán)具有有限的司法審查權(quán)。但是如何把握“審查的限度”，如何平衡司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，始終是行政訴訟制度設(shè)計面臨的難題。

（一）關(guān)于對前置行政行為的審查深度問題

在多階段行政行為中，前置行政行為往往表現(xiàn)為各種公文書證，如衛(wèi)生許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、處罰決定書等。從證據(jù)學(xué)的角度考量，這些公文書證是行政主體作出被訴具體行政行為的事實依據(jù)，其合法與否，要靠前置行政行為來證明。即對于被訴具體行政行為而言，前置行政行為是以“證據(jù)”角色出現(xiàn)的，起到的是證據(jù)的功能和作用，從邏輯上講應(yīng)當(dāng)按證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對其予以審查。當(dāng)事人之間對于前置行政行為的爭議，實質(zhì)上是對證據(jù)證明力的爭議。當(dāng)然，如果當(dāng)事人在訴訟過程中，又對部分前置行政行為另行起訴，也是允許的。故法院對前置行政行為只能是依據(jù)證據(jù)規(guī)則的客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)進行審查，即對前置行政行為作形式審查。

第一，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，對證據(jù)的審查是對其真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性的審查。作為證據(jù)的前置行政行為的“合法性”與作為被訴具體行政行為的“合法性”不能混為一談，此“合法”非彼“合法”也。對作為具體行政行為合法性的審查，包括具體行政行為認(rèn)定事實是否清楚、適用法律是否正確、程序是否合法、主體是否適格、是否超越職權(quán)與濫用職權(quán)等一系列問題的審查。而對作為證據(jù)的前置行政行為的合法性審查，應(yīng)當(dāng)依據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十五條規(guī)定，主要是從證據(jù)是否符合法定形式、證據(jù)的取得是否符合法律法規(guī)的規(guī)定等方面進行審查。對于被訴具體行政行為來說，前置行政行為大多為公文書證類型，只要是行政機關(guān)依法作出并提供的，即可視為一種證據(jù)予以審查。

第二，我國司法審查實行不告不理原則，法院審理行政案件，不能隨意擴大審查范圍。法院在審查被訴具體行政行為時，若當(dāng)事人未對前置行政行為提起訴訟要求進行合法性審查，法院是無權(quán)對前置行政行為進行審查的。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政訴訟法規(guī)定對被訴具體行政行為實行全面審查原則，只要當(dāng)事人對被訴具體行政行為提起訴訟，就意味著法院獲得了對其之前一系列前置行政行為的司法審查權(quán)。筆者難以認(rèn)同此觀點。我國行政訴訟法規(guī)定的全面審查原則，指的是對被訴具體行政行為進行全面審查，包括作出被訴具體行政行為的主體是否適格、作出程序是否合法、適用法律是否正確等問題的全面審查，而前置行政行為與被訴具體行政行為是兩個不同的對象，因此該全面審查并不涉及對前置行為的審查。所以，人民法院不能任意對前置行政行為進行合法性的實質(zhì)審查。

第三，從訴訟經(jīng)濟角度考量。全面審查前置行政行為必將付出相當(dāng)大的訴訟代價，具體操作也十分困難。因為拆遷行政許可行為與前置行政行為不一定是同一行政機關(guān)作出的，在同一訴訟中全面審查前置行政行為不但要追加被告，還得要求有關(guān)被告提供作出某個前置行政行為的證據(jù)。在審理拆遷許可的過程中，若對其一系列的前置行政行為進行審查，根據(jù)行政訴訟法以及證據(jù)規(guī)定，作出行政行為的主體都要到庭參加舉證和質(zhì)證。另外，還涉及與每一個前置行政行為有利害關(guān)系的第三人參加庭審，若所有作出具體行政行為的行政機關(guān)及利害關(guān)系人到庭參加訴訟，可以想象，要完成這樣一個龐大的庭審，讓法官如何適從？

第四，合法性審查的原則決定了司法審查強度的有限性。《行政訴訟法》第五條規(guī)定人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。第五十四條規(guī)定人民法院有權(quán)對具體行政行為是否濫用職權(quán)、超越職權(quán)以及行政處罰是否顯失公正進行審查。現(xiàn)行合法性審查的原則明晰了司法權(quán)與行政權(quán)的界限：對涉及行政自由裁量權(quán)或高度專業(yè)化的行政領(lǐng)域，法院以不審查為原則，應(yīng)當(dāng)尊重行政機關(guān)的判斷權(quán)。只有出現(xiàn)裁量瑕疵或?qū)M、濫用行政權(quán)時，法院才能對行政機關(guān)的行政行為進行司法審查。而前置行政行為作為行政機關(guān)行政職權(quán)的一種方式，也具有構(gòu)成要件效力，法院對其效力也應(yīng)當(dāng)持尊重和謹(jǐn)慎的態(tài)度。同時，由于司法權(quán)的被動性、中立性、程序性等特點，司法權(quán)也不可能巨細靡遺地對行政機關(guān)的所有行政行為進行全面、主動、及時的審查。

（二）關(guān)于前置行政行為的受理問題

在拆遷許可案件中，當(dāng)事人對前置行政行為提起訴訟，人民法院是否予以受理以及受理之后應(yīng)如何裁判，要視其提起訴訟的階段而定。

1.當(dāng)被訴具體行政行為已審理終結(jié)，并被法院確認(rèn)合法之后，當(dāng)事人獲知前置行政行為，對前置行政行為一一提起訴訟。對此解決方式有兩種觀點。一種觀點認(rèn)為，立項、規(guī)劃許可、土地使用批準(zhǔn)等前置行政行為都是一個個具體的行政行為，只要符合法律規(guī)定的起訴條件，法院就應(yīng)受理。另外，在審查被訴具體行政行為時，對此一系列前置行政行為只是作為證據(jù)進行形式審查，若不允許行政相對人提起訴訟，將會造成相對權(quán)利人的侵害。另一種觀點認(rèn)為，若法院對被訴具體行政行為確認(rèn)合法，作為其條件的前置行政行為即受到生效判決羈束，就意味著前置行政行為合法，相對人再針對前置行政行為起訴，法院應(yīng)不予受理。筆者認(rèn)為，從我國的現(xiàn)有國情以及行政法制發(fā)展?fàn)顩r來看，宜采用后者。

首先，我國改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展帶來的城市建設(shè)急劇擴張，各種社會矛盾也隨之產(chǎn)生，拆遷人與被拆遷人利益訴爭從未停歇過。在發(fā)展經(jīng)濟、維護公共利益以及保護個人權(quán)利之間的利益平衡中，很難達到完美、讓各方都滿意的程度。從我們調(diào)查的筆錄反映出，被拆遷人采用循環(huán)訴訟的主要原因在于對與其他地區(qū)拆遷補償款的攀比心理，認(rèn)為自己的經(jīng)濟利益受到了損害。我們認(rèn)為，被拆遷人對自己經(jīng)濟利益的維護可以通過拆遷裁決來實現(xiàn)，若法院對拆遷裁決進行司法審查并作出判決后，被拆遷人提起循環(huán)訴訟，即是纏訴的表現(xiàn)，從此角度看，應(yīng)作支持開發(fā)建設(shè)的利益衡量。

其次，我國行政訴訟法幾十年的發(fā)展與司法實踐，對行政行為如何規(guī)范性操作已經(jīng)有了相對完整的規(guī)制，行政機關(guān)依法行政的水平得到很大的提高，一般不敢逾越法律的界限去做很明顯的損害相對人權(quán)益的事情。我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，在拆遷案件中，行政機關(guān)做出具體行政行為的程序上有時會存在瑕疵，但實際侵犯被拆遷人合法權(quán)益的情況尚少見。所以，對于行政機關(guān)的行政行為法院應(yīng)持尊重的態(tài)度。

2.被訴具體行政行為審理過程中，當(dāng)事人對前置行政行為提起訴訟。在此階段，法院對被訴具體行政行為還沒有做出最終裁決，故前置行政行為還未受生效判決的羈束。所以，對沒有被羈束的獨立的行政行為來說，如果行政相對人就該前置行政行為向人民法院起訴的話，人民法院是應(yīng)該受理的。

三、合法性審查的進路小結(jié)

最終行政行為即拆遷許可證已被確認(rèn)合法，其前置條件所涵蓋的立項審批等內(nèi)容理應(yīng)在行政審判對行政行為全面審查原則的框架內(nèi)確認(rèn)合法，對其合法性的理解是應(yīng)有之意。但為何對前置條件仍可訴訟，以至于存在這種纏訴浪費大量司法資源的狀況？這種問題的起因是——對拆遷許可證的審查是一種對具體行政行為合法性的審查，即對作出具體行政行為的事實根據(jù)、法定程序、法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件依據(jù)及處理結(jié)果的合法性進行審查。而對五項前置條件僅僅是作為證據(jù)的三性審查，而不是對前置條件程序與內(nèi)容合法的實質(zhì)性審查，如山東省高級人民法院行政審判庭所編的《關(guān)于審理城市房屋拆遷行政案件及相關(guān)問題的調(diào)查報告》即采此觀點［3］。

房屋拆遷許可前置行政行為形成訴訟，一般是房屋拆遷許可相對人或利害關(guān)系人在對拆遷許可提起行政訴訟時，發(fā)現(xiàn)行政前置程序的違法，從而又對前置行政程序提起行政訴訟。我們認(rèn)為，目前此類循環(huán)案件的合法性審查的進路為：如果拆遷許可相對人或利害關(guān)系人只對拆遷許可具體行政行為提起行政訴訟，法院應(yīng)當(dāng)只受理對拆遷許可行為的起訴；如果在對拆遷許可行政行為的訴訟過程中，相對人或利害關(guān)系人對其某一個或某幾個前置行政行為同時提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其另行起訴，因為作出具體行政行為的行政機關(guān)不同，且適用的行政程序和法律法規(guī)規(guī)章也不一樣，所以無法合并受理；如果首次訴訟后，法院對拆遷許可證及其所涉及的文件作全面審查后，對其合法性進行了判決確認(rèn)，當(dāng)事人仍就其中一項或幾項提起訴訟，原則上在審查后裁定不予受理，即人民法院已對最終行政行為作全面審查后，當(dāng)事人對最終行政行為所涉前置行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)作出裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。

［1］德哈特穆特·毛雷爾等.行政法學(xué)總論［M］.北京.法律出版社，2000.269.

［2］許宗力.行政處分［A］.翁岳生.行政法［C］.北京：中國法制出版社，2002.688.

［3］最高人民法院行政審判庭行政執(zhí)法與行政審判（總第九輯）［M］.北京：法律出版社，2004.223.

D912.112

A

1009-6566(2014)04-0089-03

2014-06-20

王華偉（1984—），男，山東寧陽人，中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)博士研究生。