關于政府信息公開社會評議制度的思考

李淑華

（中國人民公安大學公安情報學系，北京 100038）

關于政府信息公開社會評議制度的思考

李淑華

（中國人民公安大學公安情報學系，北京 100038）

政府信息公開的監(jiān)督包括兩個部分：內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，其表現(xiàn)形式主要為內(nèi)部考核和社會評議。社會評議是公眾參與信息公開法治的重要途徑，但其制度建設和實際運行都存在一些問題。本文以《中華人民共和國政府信息公開條例》、《北京市政府信息公開規(guī)定（草案送審稿）》、《上海市政府信息公開規(guī)定》、《廣州市政府信息公開規(guī)定》為考察對象，對我國各級政府相關法制和實踐工作中的社會評議制度進行剖析和反思，對加強和完善社會評議制度提出思考和建議。

信息公開；社會評議；公眾參與；考核；監(jiān)督

自政府信息公開制度正式確立以來，信息公開的監(jiān)督機制研究在我國不斷發(fā)展。政府信息公開的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分，社會評議作為外部監(jiān)督的主要形式，在推動信息公開的有效實施和持續(xù)發(fā)展方面具有重要意義。

一、關于社會評議的制度建設

我國各級政府的信息公開規(guī)章制度均在監(jiān)督和保障一章中規(guī)定了社會評議制度，展現(xiàn)出公眾參與在政府信息公開法治中的獨特價值［1］。《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十九條規(guī)定：各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。為落實《條例》精神，各地政府對社會評議制度做出了細化：北京市政府最新擬定的《信息公開規(guī)定（草案送審稿）》第四十一條規(guī)定，行政機關可以采取多種方式開展社會評議，征求公民、法人或者其他組織對本機關政府信息公開工作的意見和建議。對于合理的意見和建議，行政機關應當予以采納?！渡虾Ｊ姓畔⒐_規(guī)定》第三十條規(guī)定，市和區(qū)（縣）政府信息公開主管部門應當會同同級監(jiān)察機關、信息化部門組織對各行政機關的政府信息公開工作進行社會評議。社會評議結果應當予以公布?！稄V州市政府信息公開規(guī)定》第二十七條規(guī)定，市人民政府政務公開主管機構主要通過下列方式對政府信息公開行為進行監(jiān)督：（一）對公開義務人的政府信息公開情況進行定期或不定期檢查；（二）在各公開義務人內(nèi)部開展評議活動，聽取其工作人員對政府信息公開工作的意見；（三）通過舉辦民主議政日活動等渠道，廣泛傾聽社會各界的意見；（四）設立政府信息公開投訴電話和信箱，及時查處違法或失當行為，并向投訴人通報處理情況。

以上規(guī)定在規(guī)范政府信息公開行為、促進民主監(jiān)督方面確實起到了一定作用，但無論從理論還是實踐的角度看，社會評議制度都存在著不容回避的問題，值得我們深入思考、研究解決。

二、社會評議制度中存在的主要問題

（一）社會評議的重要性未受到應有的重視

理論上講，政府信息公開的監(jiān)督包括兩部分：內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。其中，內(nèi)部監(jiān)督由政府部門自行開展，以內(nèi)部考核為主要形式；外部監(jiān)督由公民、法人和其他組織開展，以社會評議為主要形式。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督缺一不可、共存并重。盡管制度設計強調(diào)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合，但在實踐中往往側重于加強內(nèi)部監(jiān)督，如調(diào)整考核的內(nèi)容、創(chuàng)新考核的形式、改善考核的方法等，而對于外部監(jiān)督即社會評議的關注度卻很低，其重要性遠未受到應有的重視，政府信息公開的監(jiān)督呈現(xiàn)單一化、片面化特點。例如，2009年安徽省創(chuàng)新全省政務公開的考評工作，首次邀請網(wǎng)友參與打分。然而按照考評分值分配，代表社會評議的網(wǎng)民測評僅占總分的5%。盡管這5%比重作為一種創(chuàng)新值得稱道，但權重之小幾乎可以忽略不計，它更多體現(xiàn)出一種象征意義，社會評議的邊緣化、非主流監(jiān)督地位顯而易見。

（二）社會評議的開放度較低

為落實社會評議制度，許多地方政府都制定了具體的操作細則，但由于開放程度較低，社會評議存在表面化、封閉化問題。第一，從評議內(nèi)容來看，社會評議多以聽取意見和征求建議為主，而對于更能反映公眾評判傾向的社會評價，從評價形式、內(nèi)容到參與廣度、深度都受到很大制約；第二，從評議時間來看，社會評議以事后評議為主，即對已經(jīng)結束的政府信息公開工作情況進行評價、征求意見，而對于信息公開工作中涉及自身利益的決策、爭議問題公眾則沒有實際參與權；第三，由于現(xiàn)行行政管理體制的限制，公眾缺乏深入了解政府信息公開工作的機會和途徑，這在很大程度上導致社會評議成為一種流于表面的監(jiān)督形式。

（三）社會評議的客觀性遭到質(zhì)疑

盡管社會評議的主體是社會公眾，但負責組織社會評議的卻是信息公開的主管部門——政府機關本身。出于自身利益的考慮，政府機關在選擇參評人員、設定評議規(guī)則等方面，必然會向有利于自己的方向傾斜，這實際上使政府機關在信息公開的監(jiān)督工作中既充當“監(jiān)督員”，又充當“被監(jiān)督人”，根本無法克服“自己監(jiān)督自己”的弊病，社會評議的獨立性、客觀性無從談起。因此，由政府機關擔當組織主體，注定成為社會評議制度的先天缺陷。此外，社會評議多以參評公眾的直觀感受為主，評價標準簡單粗糙，且公眾感受易受情緒、能力、知識背景影響，難免出現(xiàn)以片概全的現(xiàn)象，其評價的客觀性同樣遭到質(zhì)疑。

（四）社會評議結果的公開不足

與內(nèi)部考核相比，社會評議結果的公開問題更加值得關注。相關規(guī)章制度對公開年度考核情況做出了明確規(guī)定，如《北京市政府信息公開規(guī)定（草案送審稿）》第四十條規(guī)定：政府信息公開年度考核情況應當以適當形式公布；《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十九條規(guī)定：考核結果應當作為對行政機關績效考核的依據(jù)之一，并予以公布，等等。而對于社會評議，相關規(guī)章制度則只要求征求和采納相關意見、建議，并未對評議結果的公開做出具體規(guī)定，這使得社會評議的運行效果大打折扣，甚至變得形同虛設、徒勞無功。更進一步說，社會評議結果的不公開本身就是信息不公開的表現(xiàn)，這與以知情權為核心、以公開精神為價值追求的信息公開制度相違相悖，在很大程度上造成了公眾的反感和不信任，成為社會評議制度的又一弊病。

三、加強和完善社會評議制度建設的幾點建議

推進政府信息公開工作，促進法治政府建設，必須加強和完善社會評議制度。須知，行之有效的社會評議制度不僅能夠客觀反映各級政府信息公開工作的能力和水平，還具有引導功能，為相關部門進一步推動依法行政工作指引方向［2］。

（一）確立社會評議在監(jiān)督機制中的重要地位

加強和完善社會評議制度，首先要解決定位的問題。對信息公開工作進行監(jiān)督，政府機關的內(nèi)部考核固然重要，但信息公開說到底是面向公眾的公開，目的是滿足公眾的知情權，因此，作為信息公開的直接服務對象，社會公眾的評價才更有說服力和發(fā)言權。應正確認識社會評議的重要性，打破以往以“內(nèi)部考核為主、外部評價為輔”的傳統(tǒng)模式，確立社會評議在監(jiān)督機制中的重要地位，形成“內(nèi)部考核與外部評價并重”的考評結構。待條件成熟后，逐步探索以社會評議為主要評價標準的考評模式，以更加積極和開放的姿態(tài)主動接受公眾監(jiān)督，確保實現(xiàn)“政府信息為公眾公開、政府工作為群眾滿意”的目標。

（二）構建系統(tǒng)開放的社會評議工作機制

社會評議要在民主監(jiān)督中擔當重任，就必須構建系統(tǒng)的、開放的、可操作性強的工作機制。

1.將社會評議工作制度化、常態(tài)化。社會評議應當由專門機構負責組織，制定有效的工作制度，規(guī)范評議的內(nèi)容和程序，堅持日常評議和專門評議相結合的原則，確保社會評議定期開展、按需進行。

2.豐富社會評議的載體和形式。社會評議可以采用多種方式，如通過實地走訪、調(diào)查問卷、召開座談會、發(fā)放評議卡等形式，借助網(wǎng)絡、廣播、電視、報刊等媒體渠道公開征求意見建議、評價打分，還可以成立專門的社會評議工作組，通過深入政府機關了解工作、聽取匯報、檢查案卷、分析數(shù)據(jù)，多角度、多時空地開展綜合評議。

此外，參照“三權分立”國家的相關制度，政府信息公開的外部監(jiān)督還包括議會監(jiān)督、政黨監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、非政府組織監(jiān)督、專門外部監(jiān)督等形式［3］。盡管政體不同，但我國仍然可以借鑒媒體監(jiān)督、非政府組織監(jiān)督等外部監(jiān)督的經(jīng)驗，探討和完善通過媒體、公眾代表、社團組織、專業(yè)機構等載體開展社會評議的工作方式。

3.將社會評議制度貫穿于信息公開的全過程。應拓展公眾參與的范圍，將社會評議貫穿于信息公開的全過程。在信息公開前，對信息公開的爭議問題征詢包括公眾在內(nèi)的信息公開監(jiān)督委員會的建議，對與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關的重點領域的政府決策，應通過召開聽證會等形式征求意見、公開信息；在信息公開中，暢通社會評議的渠道，方便群眾對信息公開的內(nèi)容、程序等問題進行監(jiān)督；在信息公開后，對信息公開工作開展定期評議和年度評議，最大限度地發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。

（三）探索由專業(yè)機構主導的評議模式

社會評議應當交由社會組織開展。在社會系統(tǒng)中，普通公眾因受專業(yè)知識、認識角度、個人喜好影響，對信息公開的評議難免帶有主觀性，必須探尋一種客觀、獨立、權威的評議模式。由專業(yè)機構主導的評議模式恰好解決了這個問題。

專業(yè)機構主導社會評議的優(yōu)勢在于：一方面，專業(yè)機構多由通曉信息公開法律規(guī)制的專家、學者組成，專業(yè)知識扎實，專業(yè)視野寬廣，能夠保證社會評議的權威性和公信力；另一方面，專業(yè)機構既不受行政力量約束，又不偏于個人喜好，能夠保證社會評議的中立性和客觀性。

在我國，最早參與政府信息公開社會評議的專業(yè)機構是北京大學公眾參與研究與支持中心。自2008年5月1日《政府信息公開條例》正式頒布實施，該中心就啟動了“政府信息公開公眾支持”項目，并于2009年編制了《中國政府信息公開評測指標體系》，發(fā)表了《中國行政透明度年度觀察報告》等，收到了良好的社會效果。而中國政法大學法治政府研究院制定的“北京市政府信息公開考核評議指標體系”，倡導評價主體多元化，強調(diào)政府內(nèi)部考核和社會評價的有機結合，在創(chuàng)新北京市政府信息公開考評方面同樣發(fā)揮了重要作用。隨著信息公開的不斷深入和完善，通過專業(yè)機構主導社會評議，充分發(fā)揮專業(yè)化評議的監(jiān)督優(yōu)勢，應當成為社會評議制度未來的發(fā)展方向。

（四）加強社會評議結果的信息公開

作為一種“民評官”的評價形式，社會評議的結果應當成為考量政府信息公開成效的重要指標。因此，必須加強對評議結果的信息公開，促進社會公眾對政府信息公開工作的有效監(jiān)督。參照已經(jīng)制定并有效運行的信息公開年度報告制度，可規(guī)定由社會評議的主導機構于每年特定時間制作并發(fā)布《政府信息公開社會評議年度報告》，公布上一年度社會評議的組織開展情況、評價結果及其他事項，同時接受其他群眾的監(jiān)督。社會評議的年度報告制度不僅符合信息公開的本質(zhì)要求，而且有力促進了具體工作的落實，是確保政府信息公開順利運行的有效措施。

［1］趙正群，董妍.公眾對政府信息公開實施狀況的評價與監(jiān)督——美國“奈特開放政府系列調(diào)查報告”論析［J］.南京大學學報，2009，（6）：22.

［2］王宇清.政府信息公開監(jiān)督的困境及對策研究［D］.長沙：湖南大學，2011.

［3］石國亮.國外政府信息公開探索與借鑒［M］.北京：中國言實出版社，2011.149.

D63-39

A

1009-6566（2014）04-0039-03

本文系北京市哲學社會科學規(guī)劃項目“北京市政府信息公開熱點問題研究”（編號：12SKD038）的階段性成果。

2014-04-25

李淑華（1976—），女，河南鄭州人，中國人民公安大學公安情報學系副教授，法學碩士，碩士生導師，研究方向為信息法。