我國國家結(jié)構(gòu)形式的反思與重構(gòu)
——基于特別行政區(qū)制度的思考

葉正國

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

國家結(jié)構(gòu)形式的構(gòu)建是一項艱難而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，轉(zhuǎn)型中的中國在政治、經(jīng)濟(jì)及社會各個領(lǐng)域都發(fā)生著劇烈的變化，尤其是特別行政區(qū)制度的設(shè)立使得我國的國家結(jié)構(gòu)形式不同于傳統(tǒng)單一制國家，也不同于聯(lián)邦制國家，單一制、聯(lián)邦制的傳統(tǒng)分析模式也不足以反映我國國家結(jié)構(gòu)形式的特點。文章分析了聯(lián)邦制與單一制的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而反思與重構(gòu)了我國的國家結(jié)構(gòu)形式。

一、國家結(jié)構(gòu)形式的實質(zhì)意涵

國家結(jié)構(gòu)形式最早只是為解決國內(nèi)民族問題而提出的政治理論，是維持一國憲政秩序的關(guān)鍵，制約國內(nèi)資源的分配方式和效果，事關(guān)國內(nèi)整體與部分尤其是各民族之間的關(guān)系，直接影響國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。任何國家在整體和部分之間既有共同目標(biāo)，也有各自的利益考量，全國性權(quán)力和地方性權(quán)力之間也存在著張力。一方面，中央權(quán)力具有聚合性和統(tǒng)攝性的特征，它致力于使國家整體性利益最大化；另一方面，地方權(quán)力具有內(nèi)斂和局部傾向，以追求地方利益為圭臬。由于各國國情不同，對各國整體性政權(quán)和地方性政權(quán)進(jìn)行不同的建構(gòu)是必然的。總體而言，國家結(jié)構(gòu)形式可分為單一制和聯(lián)邦制兩種。單一制和聯(lián)邦制各有優(yōu)劣，采取哪一種國家結(jié)構(gòu)形式，關(guān)鍵是要使國家發(fā)揮出其最大效能，一國采取什么樣的國家結(jié)構(gòu)形式取決于其政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等具體條件，必須在中央權(quán)力與地方權(quán)力之間保持可操作的平衡，建立一個在目標(biāo)和行動上都具有強(qiáng)內(nèi)聚力的中央權(quán)力和高效率的地方權(quán)力[2]。因此，國家結(jié)構(gòu)形式是一國內(nèi)部整體與部分之間的關(guān)系，是國家用來調(diào)整全國性權(quán)力和地方性權(quán)力關(guān)系的政治制度或政治形式，實質(zhì)是通過機(jī)制和權(quán)力關(guān)系來組織國家政權(quán)機(jī)關(guān)的組織形成。

單一制是指由若干不享有獨立主權(quán)的一般行政區(qū)域單位組成統(tǒng)一主權(quán)國家的制度。傳統(tǒng)主流學(xué)說的觀點認(rèn)為單一制的特征主要有以下幾個方面：一是全國只有一部憲法，地方?jīng)]有立憲權(quán)，中央以法律授予地方權(quán)力；二是中央與地方權(quán)力的劃分是行政權(quán)力的劃分，地方接受中央的領(lǐng)導(dǎo)，中央對地方享有完全監(jiān)督權(quán)；三是在對外關(guān)系中，中央政府是國際法主體，地方?jīng)]有獨立對外交往的權(quán)力；四是地方不享有聯(lián)邦國家的成員所享有的中央?yún)⒄?quán)[3]。在單一制國家，國家結(jié)構(gòu)和政府間縱向關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系，中央是指國家政權(quán)在全國范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而地方則是中央以下各級行政區(qū)域的統(tǒng)稱。按照《辭?！返慕忉?，所謂中央，是“與地方相對，政黨、國家政權(quán)、團(tuán)體在全國范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”?！暗胤健毕鄬τ凇爸醒搿倍?，一個國家為了便于治理，將其領(lǐng)土劃分為不同層次、不同范圍的行政區(qū)域，這個大小不等的行為區(qū)域，即為“地方”。按照《憲法》第30條的規(guī)定，行政區(qū)域劃分是國家規(guī)定其領(lǐng)土層級的形式。行政區(qū)劃是指統(tǒng)治階級為便于管理，兼顧地理條件、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、民族分布等因素，把國家領(lǐng)土分成層次不同、大小不等的若干區(qū)域，行政區(qū)域是各級國家機(jī)構(gòu)的載體，劃定一級行政區(qū)域就依法設(shè)置相應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)。一般來說，單一制國家可以分為中央集權(quán)單一制、地方自治單一制和中央地方均權(quán)單一制。

聯(lián)邦制是指由兩個或兩個以上的政治實體(如共和國、州、邦等)結(jié)合而成的一種國家結(jié)構(gòu)形式。聯(lián)邦制本質(zhì)上存在于憲法建立的兩個政府層級，各自享有真正的自治，每一層次上的政府對其相應(yīng)的選民負(fù)責(zé)[4]。聯(lián)邦制的特征主要有：(1)國家權(quán)力在聯(lián)邦政府和聯(lián)邦成員之間通過憲法分配，聯(lián)邦成員擁有自主權(quán)；(2)聯(lián)邦成員具有內(nèi)部的中央機(jī)關(guān)體系，在聯(lián)邦制國家，地方政府在政府機(jī)構(gòu)體系中位于底層，聯(lián)邦成員政府為中間政府(共和國、州、邦)，聯(lián)邦政府位于最高層，例如美國統(tǒng)計局發(fā)表的《政府統(tǒng)計》，將州政府定義為“組成合眾國的五十個州的政府”，而地方政府是指縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和特別區(qū)等；(3)在對外事務(wù)上，各聯(lián)邦成員有一定對外事務(wù)權(quán)，如原西德和瑞士允許聯(lián)邦成員與外國簽訂某方面的協(xié)議，前蘇聯(lián)甚至允許各加盟共和國擁有一定的外交權(quán)，部分成員國還可以作為國際法主體單獨參加聯(lián)合國。一般來說，聯(lián)邦制可以分為分權(quán)制衡聯(lián)邦制和中央集權(quán)聯(lián)邦制，后者是指憲法較為詳細(xì)地列舉了各聯(lián)邦和成員國的權(quán)力，但中央政府高度集權(quán)，成員國政府的權(quán)力較容易被聯(lián)邦政府控制[5]。

二、單一制與聯(lián)邦制“形式—實質(zhì)”二元標(biāo)準(zhǔn)的釋出

目前，關(guān)于單一制與聯(lián)邦制的劃分標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說主要有“國家事權(quán)劃分的手續(xù)說(中央—地方事權(quán)是否由憲法劃分)”[6]、“授予/讓予標(biāo)準(zhǔn)說”[7]、“地方政府權(quán)力是否固有說”[8]、“主權(quán)權(quán)力分享說”[9]和“多重標(biāo)準(zhǔn)說”[10]等，但是這些學(xué)說都不能很好地解釋所有的國家結(jié)構(gòu)形式，往往以偏概全。

從傳統(tǒng)意義上來說，單一制國家地方的權(quán)力來源于中央，中央通過法律規(guī)定的形式授予、委托或“下放”各級地方的權(quán)力，地方的組成及其職權(quán)由中央政府決定，地方只不過是中央的“代理機(jī)構(gòu)”或“附屬機(jī)構(gòu)”，中央與地方之間權(quán)力的劃分是一種行政權(quán)力的劃分；聯(lián)邦制國家由聯(lián)邦成員單位組成，聯(lián)邦政府和聯(lián)邦成員的權(quán)力關(guān)系由憲法規(guī)定，二者在法律上是平等又各自獨立的，扮演同等重要的角色，聯(lián)邦政府和聯(lián)邦成員之間的權(quán)力劃分是一種政治權(quán)力的劃分[6]。長期以來，這種劃分符合各個國家的實際，但隨著現(xiàn)代政治多元主義的發(fā)展和國家任務(wù)的轉(zhuǎn)變，國家結(jié)構(gòu)形式變得較為復(fù)雜，聯(lián)邦制和單一制已經(jīng)不再是彼此對立，而是出現(xiàn)了融合趨同的現(xiàn)象，單一制國家普遍將更多的實質(zhì)性權(quán)力轉(zhuǎn)移給地方政府，有學(xué)者將這樣的單一制國家稱為“權(quán)力下放的單一制政體”，而聯(lián)邦制國家則出現(xiàn)了集權(quán)化的特征，權(quán)力結(jié)構(gòu)的排列組合正在發(fā)生變化，因此聯(lián)邦制并不總是比單一制更有分權(quán)特征[4]。在一定程度上，現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)形式已經(jīng)超越了傳統(tǒng)單一制和聯(lián)邦制的基本界定，聯(lián)邦國家逐漸從契約主義轉(zhuǎn)向國家主義，分配權(quán)力的方式實質(zhì)是將兩級政府之間公共事務(wù)的決策權(quán)進(jìn)行分配，聯(lián)邦國家的權(quán)力不斷增加，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過憲法所規(guī)定的范圍[11]。很多單一制國家的憲法也規(guī)定了中央和地方之間的權(quán)力劃分，如1947年憲法和我國現(xiàn)行憲法都規(guī)定了中央與地方權(quán)力的劃分細(xì)則，在英國和西班牙等國也都出現(xiàn)了一些地區(qū)政府，而我國的特別行政區(qū)制度也不是傳統(tǒng)單一制國家的地方政制。就剩余權(quán)力來說，美國憲法規(guī)定剩余權(quán)力歸各州所有，而加拿大憲法采取雙方列舉聯(lián)邦保留的方式，1947年憲法則規(guī)定：“有全國一致之性質(zhì)者屬于中央，有全省一致之性質(zhì)者屬于省，有一縣之性質(zhì)者屬于縣”。歸根結(jié)底，國家結(jié)構(gòu)形式是現(xiàn)實世界政治博弈的結(jié)果，國家結(jié)構(gòu)形式必須適應(yīng)現(xiàn)實政治的變遷，因此，要么對世界各國的國家結(jié)構(gòu)形式進(jìn)一步進(jìn)行劃分，要么對單一制和聯(lián)邦制的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，使其囊括更廣闊的內(nèi)容。目前，后一種方案較為可行。長期以來，學(xué)術(shù)界認(rèn)為權(quán)力大小、歸屬和來源是國家結(jié)構(gòu)形式劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)，全國性政權(quán)機(jī)關(guān)和地方性政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系主要是權(quán)力關(guān)系，但權(quán)力的性質(zhì)和機(jī)關(guān)的性質(zhì)并不相同，二者之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)那懈?。國家結(jié)構(gòu)是一國整體與部分的組織關(guān)系，國家權(quán)力在不同主體之間的劃分是一個動態(tài)的過程，各個國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力大小、歸屬和來源及其由憲法還是法律規(guī)定并不是構(gòu)成國家結(jié)構(gòu)的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，分權(quán)的聯(lián)邦制和集權(quán)的聯(lián)邦制都存在，單一制也是如此。追溯結(jié)構(gòu)的本義，在字面意思上，“結(jié)”是結(jié)合，“構(gòu)”是構(gòu)造，因此結(jié)構(gòu)就是系統(tǒng)諸要素結(jié)合而成的組織形態(tài)。國家結(jié)構(gòu)形式是國家作為一個組織的外在表現(xiàn)形態(tài)，實質(zhì)上是國家結(jié)構(gòu)內(nèi)各個部分之間的組織關(guān)系，單一制國家的“單一”是國家作為組織的一元結(jié)構(gòu)和主權(quán)歸屬，聯(lián)邦制國家是國家作為組織的二元結(jié)構(gòu)和主權(quán)歸屬。

具體而言，在形式層面上，單一制國家的政權(quán)組織機(jī)關(guān)之間是一元結(jié)構(gòu)，中央與地方之間是層級式、交嵌式和重疊式結(jié)構(gòu)，像一個組織中總部及其所屬機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系或總公司與分公司之間的關(guān)系一樣，有的單一制國家中央政府可以“一竿子捅到底”，也有的單一制國家中央政府和地方政府之間分權(quán)，各自行使權(quán)力；而聯(lián)邦制國家的政權(quán)組織機(jī)關(guān)之間是二元結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦與聯(lián)邦成員之間是平面式、整合式和自主式的結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦的“聯(lián)”不僅是聯(lián)邦成員之間的聯(lián)合，也包括聯(lián)邦政府和聯(lián)邦成員之間的聯(lián)合，聯(lián)邦成員內(nèi)部的各層級政府組成聯(lián)邦成員，再由聯(lián)邦成員組成聯(lián)邦，各個聯(lián)邦成員作為整體與聯(lián)邦進(jìn)行互動，聯(lián)邦成員的內(nèi)部單位并不直接與聯(lián)邦發(fā)生聯(lián)系，類似于集團(tuán)公司的組織架構(gòu)，有的聯(lián)邦制國家擁有聯(lián)邦和聯(lián)邦成員兩套國家機(jī)構(gòu)體系，有的聯(lián)邦制國家的國家機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦成員的國家機(jī)構(gòu)有一定的層級關(guān)系，但并不表示二者之間相互所屬。在實質(zhì)層面上，現(xiàn)代國家大多數(shù)是人民主權(quán)國家，主權(quán)歸屬都是一元的，但國家的主權(quán)配置可以不同，單一制國家的主權(quán)配置是單軌制，將其作為整體授予中央，可以根據(jù)各國具體情況通過制憲或制定一般法律對中央和地方的權(quán)力進(jìn)行配置；聯(lián)邦制國家的主權(quán)配置則是雙軌制，人民通過制憲將國家主權(quán)授予聯(lián)邦和聯(lián)邦成員，二者各自在主權(quán)范圍內(nèi)指定相應(yīng)的法律進(jìn)行權(quán)力配置?？梢哉f，單一制和聯(lián)邦制在國家權(quán)力縱向配置的憲法設(shè)計中最為根本的區(qū)別是憲法之下的主權(quán)的配置不同。

三、復(fù)合單一制是我國的國家結(jié)構(gòu)形式

我國是一個超大型的政治共同體，是一個地理上非常復(fù)雜的國家，政治空間差序格局是政治制度一體化最大的障礙，因此在大國治理這方面面臨著均衡性和復(fù)雜性的難題，人口、地域及利益多元化的差異是無法彌補(bǔ)的。任何政治制度的建構(gòu)都必須進(jìn)行求同存異的政治整合，尋求各種政治立場的最大公約數(shù)。國家結(jié)構(gòu)形式的建構(gòu)既要克服一元化的僵化，又要避免多元主義加速的政治分裂。因此，我國的國家結(jié)構(gòu)形式的建構(gòu)應(yīng)重視“問題”而非“主義”，要超越傳統(tǒng)意義上單一制/聯(lián)邦制的二分，兼具發(fā)展的適應(yīng)性、功能的多樣性、內(nèi)容的兼容性等特征，實現(xiàn)“一”與“多”的融合、集權(quán)與自治的共存、穩(wěn)定與動態(tài)的統(tǒng)一，整體與多個不同的地方制度的整合，歷史的一貫性和現(xiàn)實的多樣性的統(tǒng)一[12]。國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定是國家結(jié)構(gòu)形式建構(gòu)必須考量的因素，地方性權(quán)力的內(nèi)斂性和局部性決定了其有擺脫中央權(quán)力羈束的傾向，輕微則超越法定權(quán)限，嚴(yán)重的甚至脫離國家，如蘇聯(lián)解體，魁北克試圖脫離加拿大等例子。因此，國家結(jié)構(gòu)形式的建構(gòu)應(yīng)確保中央成為我國人民共同尊信的政治權(quán)威，這樣可以對國家層面的戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，在此前提下實行多樣化的地方制度，各級地方政權(quán)機(jī)關(guān)結(jié)合地方條件和需求發(fā)揮其比較優(yōu)勢，實現(xiàn)地方善治和保持地方活力，從而為國家整體的善治奠定基礎(chǔ)。這在我國具有一定的歷史積淀，在大一統(tǒng)思想的指導(dǎo)下，局部地區(qū)，尤其是一些少數(shù)民族地區(qū)，在具體的管理制度上往往有特殊辦法。例如，漢朝即在新疆地區(qū)設(shè)立西域都護(hù)府，唐朝則設(shè)立安西和北庭兩大都護(hù)府，清朝更是針對不同民族地區(qū)的特點實行不同的制度。對蒙古族地區(qū)實行盟旗制度；對西藏則派駐駐藏大臣，冊封達(dá)賴和班禪實行政教合一制度；對新疆維吾爾族實行伯克制度；對南方一些少數(shù)民族實行土司制度。在新中國時期也實行延安特區(qū)，并對西藏制定《十七條協(xié)議》，要求不予變更西藏的現(xiàn)行政治制度。

憲法并沒有明確規(guī)定我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，只是學(xué)術(shù)界和實務(wù)屆普遍認(rèn)為我國是單一制國家，其基本依據(jù)是憲法第2、3、5、8、9、10條等條文和馬克思的單一制思想和政治人物的言說及新中國的政治實踐[13]?？傮w來說，確定我國是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式具有一定的學(xué)理和法理基礎(chǔ)，而且我國一直是中央集權(quán)式的單一制國家，但這種單一制具有很大的靈活性和包容性，在國家統(tǒng)一的前提下，實行多樣式的地方政制。具體來說，我國中央與地方的關(guān)系有以下三種類型：一是中央與一般行政區(qū)的關(guān)系模式，這是我國國家結(jié)構(gòu)形式的主干，完全內(nèi)嵌于我國的“條塊體制”之內(nèi)；二是中央與民族自治地方的關(guān)系模式，該種模式在主干上依然適用于條塊體制，但具有一定的復(fù)合性，與一般行政區(qū)相比，在民族政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人事安排方面享有一定的自治權(quán)，這種自治模式具有一定的政策性和次生性；三是中央與特別行政區(qū)的關(guān)系模式，這種模式中特別行政區(qū)完全直轄于中央人民政府，完全不受條塊體制的框制。我國的國家結(jié)構(gòu)形式建構(gòu)是一種“主體—補(bǔ)充”的模式，中央與普通行政區(qū)為基本和主導(dǎo)模式，決定著我國國家結(jié)構(gòu)形式的性質(zhì)是單一制，后兩種模式是附屬和補(bǔ)充模式，是為解決國家統(tǒng)一和人民團(tuán)結(jié)而建構(gòu)的，各自具有相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，同時說明我國的國家結(jié)構(gòu)形式不同于傳統(tǒng)的單一制，而是介于聯(lián)邦制和單一制之間的復(fù)合單一制。復(fù)合單一制的國家結(jié)構(gòu)形式體現(xiàn)了我國在處理國家整體與部分關(guān)系問題上原則性和靈活性的統(tǒng)一，中央和地方的關(guān)系一直處于不斷調(diào)整的狀態(tài)，未定型的國家結(jié)構(gòu)形式使得憲法對其的規(guī)定比較模糊。憲法對中央相關(guān)國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)與地方相關(guān)國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分具有一定的同質(zhì)性，并沒有明確劃分中央與各級地方的事權(quán)?？梢哉f，我國國家結(jié)構(gòu)形式已經(jīng)逐漸在發(fā)生改變，財政稅收管理、國有資產(chǎn)管理、綜合配套改革和垂直管理等體制已經(jīng)重塑了傳統(tǒng)意義上單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。

四、結(jié)語

國家結(jié)構(gòu)形式的建構(gòu)是一項自覺的行為，必須基于國家規(guī)模，且與該國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等外部環(huán)境相適應(yīng)。大國和小國之間存在著諸多差異，大國應(yīng)該構(gòu)建與其規(guī)模相適應(yīng)的國家管理體制，由于我國“超大國家”基本國情的復(fù)雜性，國家治理的層級結(jié)構(gòu)和體系比較多樣，涉及眾多制度變量的轉(zhuǎn)換，多重結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整和利益的平衡?；诖?，我國面臨問題的復(fù)雜性決定了我國國家結(jié)構(gòu)的多樣性和系統(tǒng)性，國家權(quán)力的配置和國家與社會關(guān)系的調(diào)整必須因具體情況而異，不能一概而論。

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