論地方體育立法中獎勵條款的設(shè)置

葛 群

(山東大學(xué)(威海) 法學(xué)院，山東 威海 264209)

在現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，體育伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展而發(fā)展，國家和地方越來越重視體育事業(yè)的發(fā)展。2014年湖北省委、省政府獎勵澳網(wǎng)女單冠軍李娜80萬元人民幣，2006年成都市人民政府獎勵澳網(wǎng)女雙冠軍鄭潔、晏紫各20萬元人民幣，諸如此類的獎勵行為在我國體育事業(yè)高速發(fā)展的今天已較為普遍。地方人民政府主要是依據(jù)地方體育法規(guī)、規(guī)章中獎勵條款的內(nèi)容對運(yùn)動員給予獎勵。獎勵條款在地方體育法規(guī)中具有重要的價值和功能，同時對推進(jìn)地方體育事業(yè)的發(fā)展和立法功能的發(fā)揮起到了促進(jìn)作用。但是在實踐中，由于獎勵條款的設(shè)置存在缺陷，一定程度地抑制了獎勵條款功能的發(fā)揮，因此如何完善獎勵條款的設(shè)置是我們要解決的首要問題。

一、地方體育立法中獎勵條款的價值

我國學(xué)術(shù)界對于體育法定義為“是調(diào)整體育運(yùn)動中發(fā)生的一定范圍社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，廣義上包括所有調(diào)整體育社會關(guān)系的規(guī)范；狹義上僅指《中華人民共和國體育法》”[1]。地方體育法規(guī)作為我國體育法律體系的重要組成部分，有效地推動了地方立法功能的發(fā)揮。一般認(rèn)為，地方體育立法主要是指“有立法權(quán)的地方國家機(jī)關(guān)依據(jù)國家發(fā)展、管理體育的意志和地方體育發(fā)展的需要，為調(diào)整本行政區(qū)內(nèi)與體育有關(guān)的各項事務(wù)，制訂、修改、廢止調(diào)整體育權(quán)利義務(wù)關(guān)系的具有法的性質(zhì)的各種行為規(guī)范的活動”[2]。地方性體育法規(guī)、規(guī)章都屬于我國體育立法體系的組成部分，地方體育立法的快速發(fā)展，不僅完善了我國立法體系，更補(bǔ)充了我國社會主義法律體系。地方體育立法中獎勵條款的設(shè)置主要旨在促進(jìn)法律規(guī)范的執(zhí)行，研究如何完善地方體育立法中獎勵條款的設(shè)置對體育立法的發(fā)展具有重要的價值。

在我國地方體育立法的過程中，獎勵條款雖然不常見，但卻發(fā)揮著重要的作用。“獎勵性條款是規(guī)定對公民、法人和其他組織的某種行為給予獎勵的條款?！盵3]從我國法律文本的構(gòu)成要素來看，法律責(zé)任條款是必不可少的，主要是指行為人為自己的行為承擔(dān)責(zé)任的一種法律后果，屬于消極的法律后果。而獎勵條款則是一種積極的法律后果。然而，“從我國現(xiàn)行法律文本中的條款設(shè)計來看，法律的責(zé)任條款不僅在任何法律文本中都存在，是一種普遍性條款，而且數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于獎勵性條款。獎勵性條款并不是普遍存在的，不是所有的法律、法規(guī)、規(guī)章都具備這種條款，而且在數(shù)量上不能與責(zé)任條款數(shù)量相提并論，有的僅有一個條文”[4]。根據(jù)我國法律文本的實際運(yùn)作情況來看，獎勵性條款在法律文本結(jié)構(gòu)中可能處于兩種位置。一是存在于法的總則中。如《體育法》的第8條就明確設(shè)置了獎勵性條款；《山東省體育條例》第8條也規(guī)定對為體育事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的組織和個人予以表彰、獎勵。二是存在于法律分則中。如《上海市市民體育健身條例》第29條規(guī)定：“各級人民政府及其體育行政管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，通過政府購買公共服務(wù)、專項資金補(bǔ)助、獎勵等形式，支持體育協(xié)會、社區(qū)體育組織以及其他社會團(tuán)體向市民提供體育健身服務(wù)?！?/p>

獎勵性條款在法律文本中的不同位置，均彰顯了獎勵性條款的自身價值和功能。獎勵性條款存在于總則中，大多是原則性的規(guī)定；存在于分則中，則多是具體性的規(guī)定，在地方體育立法中的體現(xiàn)尤為明顯。關(guān)于獎勵性條款的功能有的學(xué)者認(rèn)為“一是肯定性功能，即授獎主體對行為人實施行為的肯定；二是鼓勵功能，即授獎主體通過獎勵，鼓動行為人繼續(xù)實施受獎行為；三是導(dǎo)向功能，即授獎?wù)咄ㄟ^獎勵行為人以引導(dǎo)社會公眾學(xué)習(xí)行為人并實施受獎行為；四是升華功能，即立法者通過獎勵性立法肯定，激勵并引導(dǎo)社會成員實施獲獎行為”[5]。地方體育立法作為地方立法的一種類型，不僅具有以上的功能，還是對運(yùn)動員們的一種獎勵途徑，同時又促進(jìn)地方體育事業(yè)的發(fā)展，地方組織和個人依據(jù)法規(guī)中的獎勵條款，能夠有效地增強(qiáng)自身投入體育事業(yè)的積極性，刺激體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、地方體育立法中獎勵條款的現(xiàn)狀

我國憲法、法律、行政法規(guī)及各規(guī)章中都有關(guān)于獎勵性條款的規(guī)定，但這僅僅是一個原則性條款，在實際操作中卻遇到了一些問題。地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)總則來相應(yīng)地制定出地方性體育法規(guī)和規(guī)章，但是由于對體育事業(yè)這一概念理解不同，地方性體育法規(guī)制定的獎勵條款也各有側(cè)重?！皩嶋H操作中，絕大多數(shù)省(市)所制定的地方性關(guān)于獎勵制度的體育法規(guī)和規(guī)章僅側(cè)重于為參加競技體育并獲得榮譽(yù)的運(yùn)動員或所相關(guān)的部門給予獎勵，而為群眾性體育工作中做出貢獻(xiàn)的組織和個人給予獎勵的省份則很少?！盵6]這是對體育事業(yè)認(rèn)識不足造成的。我國的體育事業(yè)不僅包括體育競技，還包括群眾健身、體育組織、體育設(shè)施等，因此地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行體育立法時，不僅要加大競技體育的獎勵，也要重視對群眾性體育的獎勵。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾對健康的重視，體育事業(yè)的發(fā)展引發(fā)公眾的廣泛關(guān)注，這就要求地方根據(jù)《中華人民共和國體育法》的宗旨和原則，及時地以法律法規(guī)的形式確定獎勵主體及獎勵范圍，制定出合理的地方實施性法規(guī)，為體育事業(yè)的發(fā)展提供法律保障。

隨著我國體育事業(yè)的快速發(fā)展，地方立法機(jī)關(guān)逐步加強(qiáng)地方體育立法的工作，在獎勵條款的設(shè)置上也逐漸重視起來。我國自《體育法》頒布實施以來，共有7部體育法規(guī)，其中《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》《學(xué)校體育工作條例》都用單獨的一章來規(guī)定獎勵條款。截止到2012年，在地方體育立法中，山東省地方性體育法規(guī)中有獎勵條款設(shè)置的占到了總法規(guī)、規(guī)章數(shù)的37.5%.四川省地方性體育法規(guī)中設(shè)置有獎勵條款的占到了總法規(guī)、規(guī)章數(shù)的三分之一。現(xiàn)行有效的地方體育法規(guī)、規(guī)章共有11部，其中設(shè)有獎勵條款的共有7部，占到了地方體育法規(guī)、規(guī)章總數(shù)的63.6%.但是這些地方性體育法規(guī)都沒有把獎勵條款作為單獨的一章，而是規(guī)定在其中的某一章中的某一條里。另外河南、福建、安徽等地方體育法規(guī)、規(guī)章數(shù)量也較多，在法律文本中的獎勵條款雖有規(guī)定，并且大部分都含有獎勵條款，但是獎勵條款在這些法規(guī)中所占比重卻不大，有的甚至是只有一到兩條，而且大多數(shù)只是原則性的規(guī)定。

根據(jù)上文分析來看，獎勵條款在地方體育法規(guī)、規(guī)章中都有涉及，但大部分的獎勵條款在法律、規(guī)章中所占比例很小，并沒有和責(zé)任條款享有同等的地位。法律應(yīng)該既要有懲罰的設(shè)計，也要有獎勵的設(shè)計，但大部分法律都過多的強(qiáng)調(diào)責(zé)任制度，而忽視了獎勵制度，主要原因在于“法的獎勵功能自古有之，后因法的異化而逐步削弱，致使法學(xué)在創(chuàng)設(shè)法律對社會的調(diào)整機(jī)制時，更多地著眼于通過法律為公民設(shè)定義務(wù)并以國家強(qiáng)制力保障履行這一方式，將公民的行為納入規(guī)范的軌道，從而建立和維護(hù)法律秩序，實現(xiàn)法律的目的”[7]。所以，在這些地方體育法規(guī)、規(guī)章中的獎勵條款大多數(shù)屬于原則性的規(guī)定，并沒有對獎勵主體、獎勵程序以及獎勵幅度作出具體規(guī)定。由于有關(guān)體育的立法僅有7部，因此在進(jìn)行地方體育立法的過程中，大多只是照搬照抄了中央法規(guī)中的獎勵條款，沒有突出地方特色，更沒有發(fā)揮地方立法的功能。

三、獎勵條款在地方體育立法中的缺陷

在實踐中，地方體育立法中獎勵條款功能的發(fā)揮表現(xiàn)得不明顯，主要原因在于獎勵條款設(shè)置存在缺陷。

首先，獎勵條款在地方體育立法中的設(shè)置不均衡，懲罰性條款遠(yuǎn)多于獎勵性條款。如《山西省體育設(shè)施條例》僅在總則第8條規(guī)定了獎勵條款，在分則中沒有涉及到獎勵部分。大部分地方性法規(guī)中有關(guān)責(zé)任條款都是單獨列為一章，但其中關(guān)于獎勵條款則散見于某一章中的某一條，或是某一條中的一小部分，并沒有單獨列出。這樣既不利于獎勵條款功能的發(fā)揮，也阻礙了地方性法規(guī)自身功能的發(fā)揮。獎勵性條款在地方性法規(guī)中如果只是簡單的重復(fù)性規(guī)定，那么也就浪費(fèi)了立法資源。

其次，獎勵條款的構(gòu)成要素存在模糊性，尤其是授獎主體不明確。獎勵條款的要素主要包括授獎主體、獲獎主體、獎勵條件、獎勵的程序和獎勵的標(biāo)準(zhǔn)。授獎主體主要是指國家行政機(jī)關(guān)給獲獎?wù)咭苑瑟剟畹牧x務(wù)的主體?！胺瑟剟钍怯蓢沂谟璧?，只能由國家行政機(jī)關(guān)以國家的名義作出。國家在法律中依據(jù)應(yīng)獎事項意義和影響的大小以及各級機(jī)關(guān)和各個部門職能的分工，賦予其不同的獎勵義務(wù)。”[8]獲獎?wù)咧饕ㄟ_(dá)到獲獎標(biāo)準(zhǔn)的公民和組織，但是在地方體育立法的實踐過程中，這幾個要素卻顯示出模糊性，授獎主體和獲獎主體及授獎條件不明確。如《上海市市民體育健身條例》中的第6條，并沒有明確規(guī)定由政府中的哪些部門來進(jìn)行獎勵。由于規(guī)定不明確，因此可操作性不強(qiáng)。大部分的地方性法規(guī)中關(guān)于獎勵條款一般都用“突出貢獻(xiàn)”或是“表現(xiàn)優(yōu)異”等字眼，較為籠統(tǒng)，沒有一個可以衡量的標(biāo)準(zhǔn)，在實際操作中有很大的主觀性。

最后，獎勵程序和獎勵方式的規(guī)定不完善。我國大部分法律、法規(guī)僅僅只規(guī)定了獎勵條款，并沒有對獎勵的程序進(jìn)行規(guī)定?！扼w育法》中僅在總則第8條規(guī)定了獎勵條款，在分則中并沒有對授獎程序進(jìn)行規(guī)定，地方體育立法更是如此。對獎勵程序規(guī)定的缺失在一定程度上會導(dǎo)致授獎主體無章可循，甚至?xí)屓藗儗Κ剟罘绞降暮侠硇援a(chǎn)生懷疑。如《上海市市民體育健身條例》第6條規(guī)定，各級人民政府和體育行政管理部門都要對成績顯著的單位和個人給予獎勵。此處條例規(guī)定為按照國家和本市有關(guān)規(guī)定來給予獎勵，并沒有體現(xiàn)出地方特色，沒有發(fā)揮地方實施性立法的具體細(xì)化的功能。

四、對完善地方體育立法中獎勵條款設(shè)置的構(gòu)想

根據(jù)地方體育法規(guī)中獎勵條款設(shè)置的現(xiàn)狀來看，如何完善獎勵條款的設(shè)置是目前地方體育立法所應(yīng)解決的問題。根據(jù)我國現(xiàn)有的地方體育立法來看，完善獎勵條款的設(shè)置是地方體育立法發(fā)揮地方實施性立法細(xì)化功能的體現(xiàn)，更能促進(jìn)法律體系的完善。

筆者對地方體育立法中獎勵條款的設(shè)置有以下幾個構(gòu)想：首先，增加獎勵條款的數(shù)量，同責(zé)任條款一樣單獨列為一章。從我國地方體育立法的現(xiàn)狀來看，地方性法規(guī)的最后一般是法律責(zé)任條款，并且作為單獨的一章。而獎勵條款則僅僅存在于某一條之中，這種不平衡嚴(yán)重影響到公眾對獎勵的積極性?！靶姓剟罹哂屑畹墓δ?，旨在通過能滿足公眾利益需求的手段激發(fā)相對人朝符合政府意愿的方向選擇自己的行為。然而，不同主體的需求是不同的，個體為了滿足自身的需要會積極地達(dá)到需要的條件。因而，只有針對不同主體的不同要求給予不同的獎勵，提高獎勵的邊際效益，才能使他們從國家的法律獎勵中感受到法律的肯定性評價，并激發(fā)起繼續(xù)從事該行為的欲望?！盵9]把獎勵條款作為單獨的一章，或是逐步增加獎勵條款的數(shù)量，才能體現(xiàn)獎勵條款的重要性。

其次，明確授獎主體和獎勵標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，由于沒有獎勵標(biāo)準(zhǔn)，所以運(yùn)動員是否能夠得到獎勵在很大程度上取決于授獎主體的意志。我國法律、法規(guī)中對授獎主體定位不明確，僅僅規(guī)定為國家和各級人民政府，但是社會公眾不能很明確的判斷哪些部門或是哪一級的人民政府是真正的授獎主體。因此在獎勵條款中應(yīng)當(dāng)明確授獎主體是哪些，也同時要區(qū)別行政獎勵主體和其他社會獎勵主體。在明確授獎主體時要考慮行為人實施行為的性質(zhì)及實施行為的效益層次，根據(jù)實施的行為性質(zhì)來明確哪些屬于地方政府部門給予的獎勵。“立法者應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為的效益性質(zhì)和效益層次，在立法中確定不同的授獎主體，以此彌補(bǔ)現(xiàn)有獎勵立法中所存在的授權(quán)主體不明的缺陷?！盵5]對于獎勵條款的其他構(gòu)成要素，如獎勵程序、獎勵標(biāo)準(zhǔn)等同樣需要完善。在法律文本中明確獎勵程序，使授權(quán)主體有章可循，依照程序產(chǎn)生獎勵，以保障受獎?wù)叩臋?quán)利，這是受獎?wù)咄晟凭葷?jì)方式的一種保障。獎勵對象的范圍廣，包括運(yùn)動員、教練及后勤人員等，制定嚴(yán)格的獎勵標(biāo)準(zhǔn)就顯得由為重要。如根據(jù)《廣東省參加第十屆全運(yùn)會代表團(tuán)獎金獎勵實施辦法》的規(guī)定，“直接培訓(xùn)運(yùn)動員出成績的主教練，時間滿兩年以上的，獎勵標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)動員相同；滿一年不足兩年的，按獎勵標(biāo)準(zhǔn)的 80%計發(fā)；滿半年不足一年的，按 50%計發(fā)。副教練根據(jù)其專業(yè)技術(shù)職稱，分別按主教練獎金的 50%～70%發(fā)放”[10]。諸如此類的地方體育法規(guī)的獎勵條款就能夠很明確的規(guī)定獎勵標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，同時讓公眾理解獎勵是如何產(chǎn)生的。

最后，完善監(jiān)督機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)在制定地方體育立法的過程中，多把獎勵行為看作是受益性行為，所以很容易就忽視了對獎勵行為的監(jiān)督，尤其在設(shè)置獎勵條款的時候，要明確區(qū)分中央與地方立法權(quán)，區(qū)分不同立法主體的立法權(quán)限，盡量避免立法越權(quán)及立法重復(fù)的現(xiàn)象，充分發(fā)揮地方立法的功能。地方立法的一個重要功能就是具體細(xì)化中央法律、法規(guī)，地方立法的靈魂在于它的執(zhí)行性和可操作性。因此地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)時要建立完善的監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大監(jiān)督主體的范圍，把授獎主體、受獎主體，以及評審人員等其他相關(guān)人員都納入到監(jiān)督主體中來，通過主體相互間的監(jiān)督，增加公眾對體育活動的積極性，這也有利于體現(xiàn)獎勵的真實性。加強(qiáng)監(jiān)督程序和監(jiān)督機(jī)制的規(guī)制，使監(jiān)督者對自己的權(quán)利義務(wù)及監(jiān)督程序有個清晰的認(rèn)識，才能正確行使自己的監(jiān)督權(quán)。

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