論電力定價(jià)的法律完善

王璐

摘要：主要從我國(guó)電力定價(jià)法律規(guī)制現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國(guó)成本加利潤(rùn)加稅金的電力定價(jià)模式存在的弊端，在此基礎(chǔ)上提出電力定價(jià)法律完善措施。為防止電力行業(yè)濫用壟斷地位，應(yīng)當(dāng)在電力行業(yè)適當(dāng)?shù)囊敫?jìng)爭(zhēng)，從價(jià)格規(guī)制模式和電力價(jià)格形成機(jī)制上完善電力定價(jià)機(jī)制，并通過(guò)增強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)，最終達(dá)到合理有效的解決電力定價(jià)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：電力定價(jià)；定價(jià)模式；階梯電價(jià)；法律完善

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2014）02016502

1我國(guó)電力定價(jià)法律規(guī)制現(xiàn)狀

《電力法》第五章對(duì)電價(jià)與電費(fèi)進(jìn)行了集中規(guī)定，其中第三十六條“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”確立了我國(guó)電力定價(jià)的基本模式，即成本加利潤(rùn)加稅金的定價(jià)模式，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家電力工業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)條件下的電價(jià)定價(jià)模式?！秲r(jià)格法》第三章對(duì)電價(jià)適用政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)進(jìn)行了規(guī)范。發(fā)改委《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》開(kāi)始推行階梯電價(jià)，要求各地價(jià)格主管部門結(jié)合方案要求，履行價(jià)格聽(tīng)證程序后試點(diǎn)推行。根據(jù)上述法律規(guī)范，我國(guó)現(xiàn)行電力定價(jià)機(jī)關(guān)主要是國(guó)家發(fā)改委和物價(jià)局。

2我國(guó)電力定價(jià)存在的主要問(wèn)題

我國(guó)電力定價(jià)存在的主要問(wèn)題首先是現(xiàn)行定價(jià)規(guī)范不足，其次是定價(jià)部門職能不清，電價(jià)定價(jià)缺乏監(jiān)督，存在既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判的情況，最后，我國(guó)現(xiàn)行的電力行業(yè)體制問(wèn)題和電力定價(jià)部門復(fù)雜化了電力成本的構(gòu)成，導(dǎo)致我國(guó)電力行業(yè)的電力成本不透明。從根本上講，由于我國(guó)電力行業(yè)的壟斷屬性，成本加成定價(jià)變成了政府定價(jià)，政府把電價(jià)作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，需要優(yōu)惠的就降電價(jià)，需要懲罰的就加電價(jià)，使得電價(jià)嚴(yán)重扭曲。

3電力定價(jià)法律完善措施

為了電力行業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在電力行業(yè)適當(dāng)?shù)囊敫?jìng)爭(zhēng)，防止電力行業(yè)利用壟斷地位損害社會(huì)總福利，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于制定電力價(jià)格本身而言，合理的電力價(jià)格是引導(dǎo)電力企業(yè)向充滿活力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的手段之一，并使資源得到最優(yōu)配置。為確保合理有效的解決電力定價(jià)問(wèn)題，真正的達(dá)到公平和有效，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)。

3.1引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

對(duì)公用企業(yè)之所以實(shí)行政府管制是認(rèn)為管制的出發(fā)點(diǎn)是公共利益，但以施蒂格勒為代表的芝加哥學(xué)派首先對(duì)其目標(biāo)表示懷疑。他用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇和方法分析了政府管制的利益機(jī)制，他認(rèn)為管制實(shí)際上就是響應(yīng)利益集團(tuán)收益最大化的需要而產(chǎn)生，一個(gè)利益集團(tuán)可以通過(guò)游說(shuō)政府實(shí)施有利于自己的管制政策，因此政府行為是受自身利益支配的，管制者不一定必然為公眾利益服務(wù)，而往往要對(duì)其施加影響的利益集團(tuán)服務(wù)。因此存在管制失效的情況，而且管制是需要成本的，不僅表現(xiàn)為管制機(jī)構(gòu)所需的費(fèi)用，還包括受管制企業(yè)向管制機(jī)構(gòu)提供所需信息的過(guò)程中耗費(fèi)的人力物力，政府管制存在不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。既然政府并非是實(shí)現(xiàn)公用利益的唯一途徑，那么以公共利益代表身份介入公用企業(yè)也是值得懷疑的。所以必須要放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

改革實(shí)踐中存在一個(gè)認(rèn)識(shí)偏差，認(rèn)為公用企業(yè)所有制的改變即實(shí)施民營(yíng)化能提高經(jīng)濟(jì)效率。我們認(rèn)為，真正促進(jìn)效率的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量。原因如下：私有化的經(jīng)濟(jì)合理性主要是以它能促進(jìn)市場(chǎng)更有競(jìng)爭(zhēng)性或者可競(jìng)爭(zhēng)性這一假定為基礎(chǔ)的，但事實(shí)上，沒(méi)有證據(jù)能說(shuō)明私有化本身就能刺激競(jìng)爭(zhēng)。伴隨著私有化產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)程度主要取決于私有化的形式和有關(guān)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組程度。把壟斷企業(yè)簡(jiǎn)單地從公共部門轉(zhuǎn)入私人部門絲毫不會(huì)刺激競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)檫@沒(méi)有影響市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

十八屆三中全會(huì)在關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革方面，也有很多新的重要的提法和舉措，比如要以管資本為主，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，要改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。現(xiàn)在國(guó)資委一直都是管企業(yè)為主，今后需要以管資本為主。這是比較重大的一個(gè)職能的轉(zhuǎn)換，也標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入一個(gè)新的階段，這和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是相一致的。電力企業(yè)作為典型的國(guó)有企業(yè)在后續(xù)改革中必然在引入競(jìng)爭(zhēng)方面有所突破。

3.2完善電力定價(jià)機(jī)制

電力定價(jià)機(jī)制包括兩方面，一是確定價(jià)格規(guī)制模式，二是設(shè)計(jì)價(jià)格形成機(jī)制。

3.2.1價(jià)格規(guī)制模式的完善

我國(guó)電力企業(yè)價(jià)格規(guī)制應(yīng)進(jìn)一步完善成本加利潤(rùn)加稅金這種定價(jià)模式，應(yīng)該嚴(yán)格按照《電力法》的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院規(guī)定電價(jià)定價(jià)規(guī)則，由電力經(jīng)營(yíng)企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)按國(guó)務(wù)院規(guī)定測(cè)算價(jià)格水平、擬定電價(jià)結(jié)構(gòu)，制定電力與其他能源比價(jià)，報(bào)國(guó)家能源價(jià)格委員會(huì)核定。在測(cè)算價(jià)格水平方面，王俊豪提出的我國(guó)公用產(chǎn)品的價(jià)格模型可以作為參考方向，同時(shí)在司法實(shí)踐中借鑒西方國(guó)家的時(shí)間和空間比較方法，來(lái)確定市場(chǎng)公平價(jià)格。

3.2.2電力價(jià)格形成機(jī)制的完善

（1）逐步提高市場(chǎng)機(jī)制在電力價(jià)格形成中的作用。

在我國(guó)，政府是上網(wǎng)電價(jià)的定價(jià)主體，但由于政府信息不完全、監(jiān)控能力有限等原因?qū)е沦Y源配置的諸多問(wèn)題。但發(fā)電存在潛在競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，這使我國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)可逐步市場(chǎng)化。雖然我國(guó)不能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行全面競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，但還是可以將發(fā)電價(jià)格分解為基本電價(jià)和電度電價(jià)兩部分，前者由政府管制，后者由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

（2）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)原理制定電力價(jià)格。

以居民用電為例，對(duì)居民實(shí)行“基荷電價(jià)”。從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)核算角度看，由于居民用電是低壓受電，處于輸配電網(wǎng)的最末端，配、變電環(huán)節(jié)多，路徑最長(zhǎng)且分散，應(yīng)分?jǐn)偟幕境杀?、電度成本和用戶成本均高于其他高壓用戶，因而其電價(jià)應(yīng)高于其他類別才合理，這也是國(guó)際上的通行做法。我國(guó)在計(jì)劃時(shí)代也是如此，居民電價(jià)高于工業(yè)電價(jià)，但改革開(kāi)放后，實(shí)行福利性居民電價(jià)，出現(xiàn)居民電價(jià)倒掛問(wèn)題。但隨著工業(yè)用電比重下降，居民生活用電則逐年上升，如果執(zhí)行單一福利性電價(jià)將難以滿足各階層不同生活水平居民的用電需求，對(duì)電力企業(yè)發(fā)展也不利。世界銀行提出的“基荷電價(jià)”這種解決辦法回應(yīng)了此問(wèn)題，即對(duì)居民電價(jià)實(shí)行分段價(jià)格，在基本生活必需的量度內(nèi)實(shí)行低于成本價(jià)或平均價(jià)的價(jià)格，超出必需量度的部分則實(shí)行高于平均價(jià)的價(jià)格。這樣既可保證電力企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，又增進(jìn)了社會(huì)福利。

我國(guó)對(duì)此也進(jìn)行了有益的探索。國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》指出了試行居民階梯電價(jià)的必要性，“……居民生活用電價(jià)格一直處于較低水平。從而造成用電量越多的用戶，享受的補(bǔ)貼越多；用電量越少的用戶，享受的補(bǔ)貼越少，既沒(méi)有體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的原則，也不能合理體現(xiàn)電能資源價(jià)值，不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)?！斜匾獙?duì)居民生活用電試行階梯電價(jià)?！?/p>

廣東省物價(jià)局發(fā)布《關(guān)于我省居民生活用電試行階梯電價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》，從2012年7月1日起試行居民階梯電價(jià)，居民階梯電價(jià)實(shí)施范圍為廣東省行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行“一戶一表”的城鄉(xiāng)居民用戶，未實(shí)行“一戶一表”的合表居民用戶和執(zhí)行居民電價(jià)的非居民用戶（如學(xué)校等），暫不執(zhí)行居民階梯電價(jià)。居民階梯電價(jià)將城鄉(xiāng)居民每月用電量劃分為三檔，電價(jià)實(shí)行分檔遞增。階梯電價(jià)的電量分檔劃分為夏季標(biāo)準(zhǔn)（5月-10月）和非夏季標(biāo)準(zhǔn)（11月-次年4月）。居民用戶在實(shí)行居民階梯電價(jià)的同時(shí)，可自主選擇是否執(zhí)行峰谷電價(jià)政策。居民峰谷電價(jià)政策的平段電價(jià)以各地現(xiàn)行居民電價(jià)水平為基礎(chǔ)，峰段、平段、谷段的電價(jià)比價(jià)（不含政府性基金及附加）為1.65：1：0.5。在具體計(jì)算電價(jià)時(shí)，按照按“先分時(shí)，后階梯”的方法進(jìn)行。

3.2.3增強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)

（1）完善消費(fèi)者聽(tīng)證制度。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，價(jià)格聽(tīng)證制度被認(rèn)為是消費(fèi)者跟公用企業(yè)、政府進(jìn)行博弈的最有效方式，通過(guò)價(jià)格聽(tīng)證制度，消費(fèi)者的意愿能夠得到重視和貫徹。在我國(guó)，在公用企業(yè)領(lǐng)域引入價(jià)格聽(tīng)證制度被認(rèn)為是中國(guó)行政程序法制化的重要體現(xiàn)。

從整體上來(lái)看，我國(guó)的價(jià)格聽(tīng)證制度跟西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距，就我國(guó)聽(tīng)證制度而言，只是孤立地在就價(jià)格論價(jià)格，只是在考慮政府指導(dǎo)價(jià)的浮動(dòng)范圍問(wèn)題。由于聽(tīng)證會(huì)的范圍被人為地預(yù)先劃定，使我們失去了對(duì)傳統(tǒng)壟斷行業(yè)進(jìn)行通盤改革的思考機(jī)會(huì)，也使聽(tīng)證會(huì)失去了應(yīng)有的作用。但不可否認(rèn)，聽(tīng)證會(huì)也在逐步完善中。在2012年舉行的廣東居民電價(jià)聽(tīng)證會(huì)上，30名聽(tīng)證代表中有29人都支持試行階梯電價(jià)，超過(guò)半數(shù)的代表都建議要提高第一檔的電量。省物價(jià)局在綜合考慮的基礎(chǔ)上，最終將夏季第一檔電量從240度調(diào)整為260度，冬季第一檔電量從170度調(diào)整為200度，這都是消費(fèi)者參與聽(tīng)證的直接效果。

（2）建立專業(yè)性的消費(fèi)者協(xié)會(huì)。

美國(guó)電力消費(fèi)者協(xié)會(huì)雇有專業(yè)律師、技術(shù)專家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，重點(diǎn)對(duì)電價(jià)提高方案提出相反意見(jiàn)，在一定程度上對(duì)政府及各電力公司形成了制衡力量。而我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)只在解決商品質(zhì)量投訴等少數(shù)幾方面起作用，對(duì)電力企業(yè)沒(méi)有約束力。

（3）強(qiáng)化信息公開(kāi)。

在電力交易領(lǐng)域，買方和賣方信息不對(duì)稱尤為嚴(yán)重，使消費(fèi)者在交易中處于更加不利的地位。因此，公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)信息不僅要向管制者公開(kāi)，也要向社會(huì)公開(kāi)。不僅被管制者的信息要公開(kāi)，管制者的管制原則、定價(jià)方法、調(diào)價(jià)理由等管制信息也要公開(kāi)。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的公用企業(yè)和管制機(jī)關(guān)都編印相關(guān)信息資料，個(gè)人可以隨意索取，日本管制機(jī)構(gòu)還設(shè)有專門服務(wù)于消費(fèi)者的咨詢部門。

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