主管部門視角的中央專項轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管

王君+張居帥

【摘 要】 文章在分析中央水利建設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，采取“有無對比法”，對中央水利建設(shè)資金轉(zhuǎn)移支付前后的資金運動及項目管理情況進行對比，找出影響專項轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的癥結(jié)所在。從水利主管部門角度探索提出了加強專項轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管思路、構(gòu)建財務(wù)隸屬關(guān)系和基建項目管理權(quán)限相結(jié)合的資金監(jiān)管新模式等措施和建議。

【關(guān)鍵詞】 水利工程； 基本建設(shè)； 轉(zhuǎn)移支付； 資金監(jiān)管

一、現(xiàn)狀及監(jiān)管要求

中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度體系由財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，中央水利建設(shè)資金即是眾多專項轉(zhuǎn)移支付資金的一種。自2009年財政部對安排給地方級項目的中央水利建設(shè)資金全部實行財政轉(zhuǎn)移支付以來，中央水利建設(shè)資金（含按照基本建設(shè)管理的農(nóng)村飲水安全等財政專項資金）專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，2011年中央水利建設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付資金（以下簡稱“中央專項轉(zhuǎn)移資金”）近960億元，占當(dāng)年中央水利投資1 141億元的80%以上。2011年中央1號文件出臺后，水利基本建設(shè)投入明顯加大。新一輪水利基本建設(shè)呈現(xiàn)任務(wù)艱巨、點多面廣線長、實施主體基層化和時間要求緊迫等特點，對資金的使用管理提出更高要求。能否管好用好這些來之不易的資金，是各級水利主管部門面臨的重大課題和嚴峻考驗。中央專項轉(zhuǎn)移資金占中央水利投資總規(guī)模的比重極大，理應(yīng)作為各級水利主管部門監(jiān)管的重中之重。

但是，當(dāng)前中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管的形勢并不樂觀。首先，財政專項轉(zhuǎn)移支付資金本身存在諸多監(jiān)管硬傷。史麗佳（2009）認為：專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下，項目多頭申請、截留挪用擠占資金的現(xiàn)象非常普遍；范子英（2011）認為：轉(zhuǎn)移支付通過中央轉(zhuǎn)給省，省再往下劃撥，省市政府有很強的激勵和操作空間截留部分資金。其次，各級財政部門因?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付項目較多（2007年中央財政專項轉(zhuǎn)移支付共計213項），任務(wù)較重，對中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管心有余而力不足。第三，水利主管部門對中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管缺位或不完全到位。2010年水利部《水利基本建設(shè)財務(wù)管理調(diào)研報告》中反映：實行轉(zhuǎn)移支付的項目水利主管部門監(jiān)管力度弱化。一方面水利主管部門缺少項目管理基本信息，對資金安排不知情，致使監(jiān)管難度增加；另一方面，通過預(yù)算控制和資金撥付環(huán)節(jié)的控制手段缺失，使得主管部門監(jiān)管的效果差。在此背景下，研究加強中央專項轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)管，探索構(gòu)建中央專項轉(zhuǎn)移資金有效監(jiān)管模式十分必要。

二、原因及影響分析

資金監(jiān)管作為水利工程建設(shè)項目管理的有機組成部分，其目的是服從并服務(wù)于水利基建項目管理的大局。研究中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管問題，必然要對水利工程建設(shè)項目管理路徑和資金運動路線進行分析。

多年來，水利部以《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定》為主線，先后出臺了前期工作、投資計劃、行政監(jiān)察、檔案管理、竣工審計等制度和一系列行業(yè)標(biāo)準規(guī)范，實現(xiàn)了項目前期、投資計劃、項目實施、項目驗收等全過程的管理、監(jiān)督、服務(wù)。逐步建立水利部、流域機構(gòu)和地方水利行政主管部門以及建設(shè)項目法人分級、分層次管理的項目管理體系。

為合理分析財政專項轉(zhuǎn)移支付對中央水利基建資金監(jiān)管的影響，以下采取“有無對比法”，就中央水利建設(shè)資金專項轉(zhuǎn)移支付前后項目管理和資金運動情況進行分析（見圖1）。

從圖1可知，中央水利建設(shè)資金專項轉(zhuǎn)移支付前后，主要出現(xiàn)了三大變化：

一是資金運動與項目管理由統(tǒng)一變?yōu)槊摴?jié)。實行轉(zhuǎn)移支付前，中央水利建設(shè)資金運動的路線與項目管理路徑基本保持一致。實行轉(zhuǎn)移支付后，中央水利建設(shè)資金由財政部門實行轉(zhuǎn)移支付，不再通過各級水利主管部門轉(zhuǎn)撥。在此情況下，對各級水利主管部門的直屬及所屬項目而言，資金運動路線與項目管理路徑未發(fā)生變化，仍基本保持一致；對其他項目而言，資金運動路線與項目管理路徑發(fā)生了較大變化：項目管理路徑仍維持不變，資金運動路線在各級水利主管部門之間脫節(jié)。

二是水利主管部門的行業(yè)監(jiān)管由規(guī)范變?yōu)樗缮?。實行轉(zhuǎn)移支付前，水利主管部門上下級之間存在資金領(lǐng)撥關(guān)系，彼此聯(lián)系緊密，行業(yè)監(jiān)管較為規(guī)范有效。實行轉(zhuǎn)移支付后，資金監(jiān)管由按來源渠道為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐载攧?wù)隸屬關(guān)系為主，突出強化了財政的監(jiān)管。水利主管部門只對直屬及所屬單位有資金撥付關(guān)系，對下級主管部門不再有撥款關(guān)系。個別地方實行財政集中核算，資金直接由核算中心代替項目法人進行會計核算，更是直接撇開了水利主管部門。在此情況下，各級水利主管部門上下級之間聯(lián)系較為松散，行業(yè)監(jiān)管基本處于缺位或不到位狀態(tài)。

三是項目財務(wù)信息由完整變?yōu)楣聧u。實行轉(zhuǎn)移支付前，水利基建項目的財務(wù)信息按資金來源渠道報送，各項機制較為健全，項目財務(wù)信息報送途徑順暢，信息收集及時完整。實行轉(zhuǎn)移支付后，財務(wù)信息要求按財務(wù)隸屬關(guān)系上報，各主管部門僅能掌握直屬及所屬單位的財務(wù)信息，上下級水利主管部門之間的信息不暢、信息聯(lián)系斷裂而各自成為信息孤島。對多數(shù)跨行政區(qū)劃的大中型水利項目而言，水利主管部門不能掌控項目整體的財務(wù)信息，造成各項工作極為被動。

以上三大變化對中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管格局產(chǎn)生了最大影響，甚至產(chǎn)生了一些認識誤區(qū)，嚴重影響了中央專項轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)管：

第一個變化使資金監(jiān)管在項目管理體系中逐漸邊緣化。一些單位領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)工作產(chǎn)生誤解，部分水利主管部門存在資金監(jiān)管就是撥款監(jiān)管的認識誤區(qū)，認為資金不經(jīng)過我們，再行監(jiān)管多此一舉。部分財務(wù)機構(gòu)及人員認為水利主管部門對中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管缺少抓手，自身積極性不高。部分水利主管部門存在可用系統(tǒng)內(nèi)部開展的其他監(jiān)管（如稽查、督導(dǎo)、內(nèi)審等）代替資金監(jiān)管的認識誤區(qū)，認為資金監(jiān)管可有可無。在此情況下，單位內(nèi)部財務(wù)部門與項目管理部門的聯(lián)系不再緊密，財務(wù)對項目的管控逐漸邊緣化，財務(wù)在項目決策和管理中的話語權(quán)逐步喪失。

第二個變化使資金監(jiān)管的行業(yè)監(jiān)管逐漸弱化。財政轉(zhuǎn)移支付后，主管部門對直屬及所屬項目的資金監(jiān)管力度越來越大，對下級水利主管部門的行業(yè)監(jiān)管指導(dǎo)越來越少，致使一些單位和人員存在財務(wù)已沒有行業(yè)監(jiān)管職能的認識誤區(qū)。部分水利主管部門將中央級項目監(jiān)管和中央級資金監(jiān)管混為一談，認為水利部及所屬單位應(yīng)只監(jiān)管中央級項目（直屬項目），不應(yīng)對中央?yún)⑴c投資的和中央補助的地方項目實施監(jiān)管。同時，水利主管部門未出臺相關(guān)監(jiān)管措施，致使上下級之間的聯(lián)系越來越少，有關(guān)認識誤區(qū)漸次固化，行業(yè)監(jiān)管力度弱化明顯。

第三個變化使資金監(jiān)管工作十分被動。由于上下級之間信息聯(lián)系斷裂，水利主管部門不了解中央專項轉(zhuǎn)移資金信息，對資金安排、撥付、使用、管理等不知情，致使監(jiān)管難度增加，更談不上全過程監(jiān)管。但下級水利主管部門所屬單位資金監(jiān)管出現(xiàn)問題后，上級水利主管部門仍要承擔(dān)連帶責(zé)任，水利主管部門處在不得不監(jiān)管而又難以有效監(jiān)管的尷尬境地。

三、加強監(jiān)管的思路及措施建議

（一）加強監(jiān)管的思路

一是立足水利自身。在當(dāng)前財政轉(zhuǎn)移支付逐年加大的背景下，各級水利主管部門無法改變財政現(xiàn)有管理模式這個大環(huán)境，只能依靠自身內(nèi)部挖潛去適應(yīng)這種變化。二是遵循規(guī)律監(jiān)管。水利建設(shè)項目的資金監(jiān)管與項目管理、資金運動、財務(wù)管理密切相關(guān)。水利主管部門對中央專項轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)管，必須遵循項目管理、資金運動、財務(wù)管理的固有規(guī)律辦事。從資金監(jiān)管應(yīng)服從并服務(wù)于項目管理這一基本定位出發(fā)，找準資金監(jiān)管的突破口和抓手。三是明確目標(biāo)管控。資金監(jiān)管的目標(biāo)是為了保證資金的安全效益，最終為保證項目順利發(fā)揮設(shè)計效益服務(wù)。對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管要圍繞這一目標(biāo)，采取有效措施，形成監(jiān)管合力。四是針對問題應(yīng)變。結(jié)合轉(zhuǎn)移支付后帶來的三個變化，有針對性地采取措施，從補全資金監(jiān)管鏈條、找準資金監(jiān)管抓手、保證項目信息互聯(lián)互通入手，著力構(gòu)建構(gòu)建較為科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管模式。

（二）構(gòu)建中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新模式

在當(dāng)前中央水利建設(shè)資金按財務(wù)隸屬關(guān)系進行管理的基礎(chǔ)上，補全資金監(jiān)管路線，構(gòu)建按財務(wù)隸屬關(guān)系和基建項目管理權(quán)限相結(jié)合的中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新模式，使資金監(jiān)管與項目管理的路徑重新統(tǒng)一。具體為：參照竣工決算審計和工程檔案管理的做法，以基建項目的竣工驗收主持單位作為基建項目管理與資金監(jiān)管的結(jié)合點，明確項目驗收主持單位的全面資金監(jiān)管職責(zé)，使財務(wù)管理與項目管理權(quán)限有機結(jié)合。各級水利主管部門應(yīng)以項目管理權(quán)限為基礎(chǔ)進行資金監(jiān)管事權(quán)劃分，分級制定中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管分工表，明確水利部（含流域機構(gòu)）、各級水利主管部門、竣工驗收主持單位的資金監(jiān)管職責(zé)，充分發(fā)揮各級水利主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)功能。其中：對由政府或發(fā)改部門主持驗收的，建議由同級水利行政主管部門履行全面資金監(jiān)管職責(zé)。

（三）找準中央專項轉(zhuǎn)移資金行業(yè)監(jiān)管的著力點

各級水利主管部門和竣工驗收主持單位應(yīng)根據(jù)項目管理、資金運動和財務(wù)管理的規(guī)律，從項目及資金管理全過程和財務(wù)綜合管理入手，補全并找準行業(yè)監(jiān)管的新抓手，并以此有效實施行業(yè)監(jiān)管。水利主管部門（含竣工驗收主持單位）行業(yè)監(jiān)管的主要著力點有：項目建賬的技術(shù)指導(dǎo)或?qū)彶閭浒浮㈨椖繉嵤┻^程的監(jiān)督檢查和達標(biāo)考評、水利建設(shè)項目竣工財務(wù)決算的編制指導(dǎo)、竣工決算審計前的竣工財務(wù)決算審查、竣工驗收前的財務(wù)預(yù)驗收、竣工財務(wù)決算的審查審批、竣工驗收后跟蹤檢查（如資產(chǎn)的移交和接收、驗收財務(wù)遺留問題的處理）等。

（四）建立中央專項轉(zhuǎn)移資金信息收集分析機制

參照水利統(tǒng)計信息收集的模式，建立中央專項轉(zhuǎn)移資金財務(wù)信息收集分析系統(tǒng)，及時收集掌握中央專項轉(zhuǎn)移資金的動態(tài)，改變當(dāng)前水利主管部門財務(wù)信息缺失的被動局面，具體為：從信息報送和信息互聯(lián)互通入手，打通信息孤島，要求項目法人既要按財務(wù)隸屬關(guān)系向同級財政和水利主管部門報送信息，還應(yīng)按項目管理權(quán)限逐級向上級水利主管部門及竣工驗收主持單位報送信息。同時，綜合利用信息化等多種手段，逐步設(shè)計開發(fā)覆蓋全國的中央專項轉(zhuǎn)移資金信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的資金信息溝通平臺，逐步實現(xiàn)對資金信息的實時動態(tài)監(jiān)控。

（五）建立并嚴格執(zhí)行中央專項轉(zhuǎn)移資金制度體監(jiān)管制度

水利主管部門應(yīng)分層次構(gòu)建適應(yīng)中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新形勢的制度體系。涉及資金監(jiān)管模式、資金監(jiān)管事權(quán)劃分、資金監(jiān)管的抓手和管理要求等，屬于水利系統(tǒng)內(nèi)部資金監(jiān)管根本制度的范疇，建議由水利部出臺，并作為中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管的綱領(lǐng)性文件；涉及規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)部資金監(jiān)管中上下級之間、單位內(nèi)部財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間、財務(wù)部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)的關(guān)系，屬內(nèi)部控制制度的范疇，建議由各級水利主管部門按權(quán)限制定。制度一旦制定，必須及時采取檢查、督辦、懲戒等跟進措施，以保證制度得以有效落實。

（六）建立與財政等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)機制

水利主管部門應(yīng)盡力協(xié)調(diào)財政、審計等水利系統(tǒng)外部的有關(guān)部門，爭取他們的理解支持，為中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管創(chuàng)造好的外部環(huán)境，減少監(jiān)管中的干擾和阻力。如：協(xié)調(diào)財政部門，爭取對涉水的轉(zhuǎn)移支付資金的項目管理辦法進行整合，改變當(dāng)前一項資金一套辦法的局面；協(xié)調(diào)財政部門，在預(yù)算安排時通過水利主管部門按管理級次逐級批復(fù)，或在預(yù)算的申請、下達等環(huán)節(jié)建立會簽或通報機制，為水利主管部門實施監(jiān)管創(chuàng)造有利條件；注意處理好審計、財政評審、稽查督導(dǎo)的關(guān)系，促進成果共享，避免重復(fù)檢查；對實行會計集中核算的項目，水利主管部門應(yīng)督促有關(guān)單位按財政部《關(guān)于進一步完善制度規(guī)定切實加強財政資金管理的通知》（財辦〔2011〕19號）規(guī)定，盡快恢復(fù)預(yù)算單位會計核算和財務(wù)管理主體地位，或?qū)⒑怂阒行呢撠?zé)的單位會計核算業(yè)務(wù)調(diào)整為代理記賬業(yè)務(wù)。

【參考文獻】

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[3] 史麗佳.對我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的重新審視[J].商業(yè)時代，2009（2）.

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[5] 張居帥.水利主管部門基建項目財務(wù)監(jiān)管的誤區(qū)及措施[J].中國水利，2013（2）.

第三個變化使資金監(jiān)管工作十分被動。由于上下級之間信息聯(lián)系斷裂，水利主管部門不了解中央專項轉(zhuǎn)移資金信息，對資金安排、撥付、使用、管理等不知情，致使監(jiān)管難度增加，更談不上全過程監(jiān)管。但下級水利主管部門所屬單位資金監(jiān)管出現(xiàn)問題后，上級水利主管部門仍要承擔(dān)連帶責(zé)任，水利主管部門處在不得不監(jiān)管而又難以有效監(jiān)管的尷尬境地。

三、加強監(jiān)管的思路及措施建議

（一）加強監(jiān)管的思路

一是立足水利自身。在當(dāng)前財政轉(zhuǎn)移支付逐年加大的背景下，各級水利主管部門無法改變財政現(xiàn)有管理模式這個大環(huán)境，只能依靠自身內(nèi)部挖潛去適應(yīng)這種變化。二是遵循規(guī)律監(jiān)管。水利建設(shè)項目的資金監(jiān)管與項目管理、資金運動、財務(wù)管理密切相關(guān)。水利主管部門對中央專項轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)管，必須遵循項目管理、資金運動、財務(wù)管理的固有規(guī)律辦事。從資金監(jiān)管應(yīng)服從并服務(wù)于項目管理這一基本定位出發(fā)，找準資金監(jiān)管的突破口和抓手。三是明確目標(biāo)管控。資金監(jiān)管的目標(biāo)是為了保證資金的安全效益，最終為保證項目順利發(fā)揮設(shè)計效益服務(wù)。對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管要圍繞這一目標(biāo)，采取有效措施，形成監(jiān)管合力。四是針對問題應(yīng)變。結(jié)合轉(zhuǎn)移支付后帶來的三個變化，有針對性地采取措施，從補全資金監(jiān)管鏈條、找準資金監(jiān)管抓手、保證項目信息互聯(lián)互通入手，著力構(gòu)建構(gòu)建較為科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管模式。

（二）構(gòu)建中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新模式

在當(dāng)前中央水利建設(shè)資金按財務(wù)隸屬關(guān)系進行管理的基礎(chǔ)上，補全資金監(jiān)管路線，構(gòu)建按財務(wù)隸屬關(guān)系和基建項目管理權(quán)限相結(jié)合的中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新模式，使資金監(jiān)管與項目管理的路徑重新統(tǒng)一。具體為：參照竣工決算審計和工程檔案管理的做法，以基建項目的竣工驗收主持單位作為基建項目管理與資金監(jiān)管的結(jié)合點，明確項目驗收主持單位的全面資金監(jiān)管職責(zé)，使財務(wù)管理與項目管理權(quán)限有機結(jié)合。各級水利主管部門應(yīng)以項目管理權(quán)限為基礎(chǔ)進行資金監(jiān)管事權(quán)劃分，分級制定中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管分工表，明確水利部（含流域機構(gòu)）、各級水利主管部門、竣工驗收主持單位的資金監(jiān)管職責(zé)，充分發(fā)揮各級水利主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)功能。其中：對由政府或發(fā)改部門主持驗收的，建議由同級水利行政主管部門履行全面資金監(jiān)管職責(zé)。

（三）找準中央專項轉(zhuǎn)移資金行業(yè)監(jiān)管的著力點

各級水利主管部門和竣工驗收主持單位應(yīng)根據(jù)項目管理、資金運動和財務(wù)管理的規(guī)律，從項目及資金管理全過程和財務(wù)綜合管理入手，補全并找準行業(yè)監(jiān)管的新抓手，并以此有效實施行業(yè)監(jiān)管。水利主管部門（含竣工驗收主持單位）行業(yè)監(jiān)管的主要著力點有：項目建賬的技術(shù)指導(dǎo)或?qū)彶閭浒浮㈨椖繉嵤┻^程的監(jiān)督檢查和達標(biāo)考評、水利建設(shè)項目竣工財務(wù)決算的編制指導(dǎo)、竣工決算審計前的竣工財務(wù)決算審查、竣工驗收前的財務(wù)預(yù)驗收、竣工財務(wù)決算的審查審批、竣工驗收后跟蹤檢查（如資產(chǎn)的移交和接收、驗收財務(wù)遺留問題的處理）等。

（四）建立中央專項轉(zhuǎn)移資金信息收集分析機制

參照水利統(tǒng)計信息收集的模式，建立中央專項轉(zhuǎn)移資金財務(wù)信息收集分析系統(tǒng)，及時收集掌握中央專項轉(zhuǎn)移資金的動態(tài)，改變當(dāng)前水利主管部門財務(wù)信息缺失的被動局面，具體為：從信息報送和信息互聯(lián)互通入手，打通信息孤島，要求項目法人既要按財務(wù)隸屬關(guān)系向同級財政和水利主管部門報送信息，還應(yīng)按項目管理權(quán)限逐級向上級水利主管部門及竣工驗收主持單位報送信息。同時，綜合利用信息化等多種手段，逐步設(shè)計開發(fā)覆蓋全國的中央專項轉(zhuǎn)移資金信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的資金信息溝通平臺，逐步實現(xiàn)對資金信息的實時動態(tài)監(jiān)控。

（五）建立并嚴格執(zhí)行中央專項轉(zhuǎn)移資金制度體監(jiān)管制度

水利主管部門應(yīng)分層次構(gòu)建適應(yīng)中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新形勢的制度體系。涉及資金監(jiān)管模式、資金監(jiān)管事權(quán)劃分、資金監(jiān)管的抓手和管理要求等，屬于水利系統(tǒng)內(nèi)部資金監(jiān)管根本制度的范疇，建議由水利部出臺，并作為中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管的綱領(lǐng)性文件；涉及規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)部資金監(jiān)管中上下級之間、單位內(nèi)部財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間、財務(wù)部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)的關(guān)系，屬內(nèi)部控制制度的范疇，建議由各級水利主管部門按權(quán)限制定。制度一旦制定，必須及時采取檢查、督辦、懲戒等跟進措施，以保證制度得以有效落實。

（六）建立與財政等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)機制

水利主管部門應(yīng)盡力協(xié)調(diào)財政、審計等水利系統(tǒng)外部的有關(guān)部門，爭取他們的理解支持，為中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管創(chuàng)造好的外部環(huán)境，減少監(jiān)管中的干擾和阻力。如：協(xié)調(diào)財政部門，爭取對涉水的轉(zhuǎn)移支付資金的項目管理辦法進行整合，改變當(dāng)前一項資金一套辦法的局面；協(xié)調(diào)財政部門，在預(yù)算安排時通過水利主管部門按管理級次逐級批復(fù)，或在預(yù)算的申請、下達等環(huán)節(jié)建立會簽或通報機制，為水利主管部門實施監(jiān)管創(chuàng)造有利條件；注意處理好審計、財政評審、稽查督導(dǎo)的關(guān)系，促進成果共享，避免重復(fù)檢查；對實行會計集中核算的項目，水利主管部門應(yīng)督促有關(guān)單位按財政部《關(guān)于進一步完善制度規(guī)定切實加強財政資金管理的通知》（財辦〔2011〕19號）規(guī)定，盡快恢復(fù)預(yù)算單位會計核算和財務(wù)管理主體地位，或?qū)⒑怂阒行呢撠?zé)的單位會計核算業(yè)務(wù)調(diào)整為代理記賬業(yè)務(wù)。

【參考文獻】

[1] 金人慶.國務(wù)院關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告[Z].2007年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議，2007.

[2] 范子英.中國的財政轉(zhuǎn)移支付制度：目標(biāo)、效果及遺留問題[J].南方經(jīng)濟，2011（6）.

[3] 史麗佳.對我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的重新審視[J].商業(yè)時代，2009（2）.

[4] 水利部直屬機關(guān)黨委.察實情求真知出良策：水利部2010年調(diào)研報告集[M].中國水利水電出版社，2011.

[5] 張居帥.水利主管部門基建項目財務(wù)監(jiān)管的誤區(qū)及措施[J].中國水利，2013（2）.

第三個變化使資金監(jiān)管工作十分被動。由于上下級之間信息聯(lián)系斷裂，水利主管部門不了解中央專項轉(zhuǎn)移資金信息，對資金安排、撥付、使用、管理等不知情，致使監(jiān)管難度增加，更談不上全過程監(jiān)管。但下級水利主管部門所屬單位資金監(jiān)管出現(xiàn)問題后，上級水利主管部門仍要承擔(dān)連帶責(zé)任，水利主管部門處在不得不監(jiān)管而又難以有效監(jiān)管的尷尬境地。

三、加強監(jiān)管的思路及措施建議

（一）加強監(jiān)管的思路

一是立足水利自身。在當(dāng)前財政轉(zhuǎn)移支付逐年加大的背景下，各級水利主管部門無法改變財政現(xiàn)有管理模式這個大環(huán)境，只能依靠自身內(nèi)部挖潛去適應(yīng)這種變化。二是遵循規(guī)律監(jiān)管。水利建設(shè)項目的資金監(jiān)管與項目管理、資金運動、財務(wù)管理密切相關(guān)。水利主管部門對中央專項轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)管，必須遵循項目管理、資金運動、財務(wù)管理的固有規(guī)律辦事。從資金監(jiān)管應(yīng)服從并服務(wù)于項目管理這一基本定位出發(fā)，找準資金監(jiān)管的突破口和抓手。三是明確目標(biāo)管控。資金監(jiān)管的目標(biāo)是為了保證資金的安全效益，最終為保證項目順利發(fā)揮設(shè)計效益服務(wù)。對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管要圍繞這一目標(biāo)，采取有效措施，形成監(jiān)管合力。四是針對問題應(yīng)變。結(jié)合轉(zhuǎn)移支付后帶來的三個變化，有針對性地采取措施，從補全資金監(jiān)管鏈條、找準資金監(jiān)管抓手、保證項目信息互聯(lián)互通入手，著力構(gòu)建構(gòu)建較為科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管模式。

（二）構(gòu)建中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新模式

在當(dāng)前中央水利建設(shè)資金按財務(wù)隸屬關(guān)系進行管理的基礎(chǔ)上，補全資金監(jiān)管路線，構(gòu)建按財務(wù)隸屬關(guān)系和基建項目管理權(quán)限相結(jié)合的中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新模式，使資金監(jiān)管與項目管理的路徑重新統(tǒng)一。具體為：參照竣工決算審計和工程檔案管理的做法，以基建項目的竣工驗收主持單位作為基建項目管理與資金監(jiān)管的結(jié)合點，明確項目驗收主持單位的全面資金監(jiān)管職責(zé)，使財務(wù)管理與項目管理權(quán)限有機結(jié)合。各級水利主管部門應(yīng)以項目管理權(quán)限為基礎(chǔ)進行資金監(jiān)管事權(quán)劃分，分級制定中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管分工表，明確水利部（含流域機構(gòu)）、各級水利主管部門、竣工驗收主持單位的資金監(jiān)管職責(zé)，充分發(fā)揮各級水利主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)功能。其中：對由政府或發(fā)改部門主持驗收的，建議由同級水利行政主管部門履行全面資金監(jiān)管職責(zé)。

（三）找準中央專項轉(zhuǎn)移資金行業(yè)監(jiān)管的著力點

各級水利主管部門和竣工驗收主持單位應(yīng)根據(jù)項目管理、資金運動和財務(wù)管理的規(guī)律，從項目及資金管理全過程和財務(wù)綜合管理入手，補全并找準行業(yè)監(jiān)管的新抓手，并以此有效實施行業(yè)監(jiān)管。水利主管部門（含竣工驗收主持單位）行業(yè)監(jiān)管的主要著力點有：項目建賬的技術(shù)指導(dǎo)或?qū)彶閭浒浮㈨椖繉嵤┻^程的監(jiān)督檢查和達標(biāo)考評、水利建設(shè)項目竣工財務(wù)決算的編制指導(dǎo)、竣工決算審計前的竣工財務(wù)決算審查、竣工驗收前的財務(wù)預(yù)驗收、竣工財務(wù)決算的審查審批、竣工驗收后跟蹤檢查（如資產(chǎn)的移交和接收、驗收財務(wù)遺留問題的處理）等。

（四）建立中央專項轉(zhuǎn)移資金信息收集分析機制

參照水利統(tǒng)計信息收集的模式，建立中央專項轉(zhuǎn)移資金財務(wù)信息收集分析系統(tǒng)，及時收集掌握中央專項轉(zhuǎn)移資金的動態(tài)，改變當(dāng)前水利主管部門財務(wù)信息缺失的被動局面，具體為：從信息報送和信息互聯(lián)互通入手，打通信息孤島，要求項目法人既要按財務(wù)隸屬關(guān)系向同級財政和水利主管部門報送信息，還應(yīng)按項目管理權(quán)限逐級向上級水利主管部門及竣工驗收主持單位報送信息。同時，綜合利用信息化等多種手段，逐步設(shè)計開發(fā)覆蓋全國的中央專項轉(zhuǎn)移資金信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的資金信息溝通平臺，逐步實現(xiàn)對資金信息的實時動態(tài)監(jiān)控。

（五）建立并嚴格執(zhí)行中央專項轉(zhuǎn)移資金制度體監(jiān)管制度

水利主管部門應(yīng)分層次構(gòu)建適應(yīng)中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管新形勢的制度體系。涉及資金監(jiān)管模式、資金監(jiān)管事權(quán)劃分、資金監(jiān)管的抓手和管理要求等，屬于水利系統(tǒng)內(nèi)部資金監(jiān)管根本制度的范疇，建議由水利部出臺，并作為中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管的綱領(lǐng)性文件；涉及規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)部資金監(jiān)管中上下級之間、單位內(nèi)部財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間、財務(wù)部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)的關(guān)系，屬內(nèi)部控制制度的范疇，建議由各級水利主管部門按權(quán)限制定。制度一旦制定，必須及時采取檢查、督辦、懲戒等跟進措施，以保證制度得以有效落實。

（六）建立與財政等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)機制

水利主管部門應(yīng)盡力協(xié)調(diào)財政、審計等水利系統(tǒng)外部的有關(guān)部門，爭取他們的理解支持，為中央專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管創(chuàng)造好的外部環(huán)境，減少監(jiān)管中的干擾和阻力。如：協(xié)調(diào)財政部門，爭取對涉水的轉(zhuǎn)移支付資金的項目管理辦法進行整合，改變當(dāng)前一項資金一套辦法的局面；協(xié)調(diào)財政部門，在預(yù)算安排時通過水利主管部門按管理級次逐級批復(fù)，或在預(yù)算的申請、下達等環(huán)節(jié)建立會簽或通報機制，為水利主管部門實施監(jiān)管創(chuàng)造有利條件；注意處理好審計、財政評審、稽查督導(dǎo)的關(guān)系，促進成果共享，避免重復(fù)檢查；對實行會計集中核算的項目，水利主管部門應(yīng)督促有關(guān)單位按財政部《關(guān)于進一步完善制度規(guī)定切實加強財政資金管理的通知》（財辦〔2011〕19號）規(guī)定，盡快恢復(fù)預(yù)算單位會計核算和財務(wù)管理主體地位，或?qū)⒑怂阒行呢撠?zé)的單位會計核算業(yè)務(wù)調(diào)整為代理記賬業(yè)務(wù)。

【參考文獻】

[1] 金人慶.國務(wù)院關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告[Z].2007年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議，2007.

[2] 范子英.中國的財政轉(zhuǎn)移支付制度：目標(biāo)、效果及遺留問題[J].南方經(jīng)濟，2011（6）.

[3] 史麗佳.對我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的重新審視[J].商業(yè)時代，2009（2）.

[4] 水利部直屬機關(guān)黨委.察實情求真知出良策：水利部2010年調(diào)研報告集[M].中國水利水電出版社，2011.

[5] 張居帥.水利主管部門基建項目財務(wù)監(jiān)管的誤區(qū)及措施[J].中國水利，2013（2）.