中國的治國理念與政道思維傳統(tǒng)

王紹光，香港中文大學政治與公共行政系講座教授、清華大學公共管理學院長江講座教授、重慶大學人文與社會科學高等研究院兼職教授。主要著作有《中國國家能力報告》《民主四講》《安邦之道：國家轉型的目標與途徑》《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》等。

中國傳統(tǒng)的分析政治的方式，不是政體思維方式，而是政道思維方式。政體思維與政道思維的不同在于，前者關注的只是政治秩序的形式，即政治體制的形式，后者的著眼點是政治秩序的實質，即政治體制運作的目標與途徑。

從政體的角度看，民主的關鍵在于，政府是否由競爭性的選舉產(chǎn)生。從政道的角度看，民主的關鍵在于，政府能在多大程度上回應人民的需求。對于普通老百姓來說，究竟是政府的形成方式重要還是對人民的回應性重要？當然兩者都重要。但是老百姓最關心的，還是政府制定政策能否反映他們的切實需求。從這個意義上說，中國的體制對人民的需求具有回應性，是政道思維所理解的民主。

二百年治國的三個階段

瑪雅：隨著全球化的不斷深入和互聯(lián)網(wǎng)在全球的傳播，中國作為一個崛起的大國，成為現(xiàn)實世界和網(wǎng)絡世界的一個“關鍵詞”。2009年底，美國媒體檢測機構“全球語言觀察”對全世界的紙媒、電子媒體以及互聯(lián)網(wǎng)進行檢索發(fā)現(xiàn)，“中國崛起”是10年來全球最熱門的新聞主題，被關注度超過了美國的9·11事件和伊拉克戰(zhàn)爭?！爸袊绕稹背蔀楫斀袷澜缫粋€關鍵詞，那么中國崛起這個事實本身的關鍵詞是什么？用最通俗的話來說，中國為什么能成功，為什么能行？請談談你的看法。

王紹光：我先從遠一點說起。中國為什么能行？實際上是這60年才行，之前的大概150年并不太行。當然再往前還是行的，19世紀以前中國在世界上是比較發(fā)達的，19世紀以后落后了。2012年4月我在美國康奈爾大學作了個演講，是談過去200年里，中國關于怎么治理國家走過了三個階段。我劃分時段和通常不一樣，第一個階段從1800年到1956年，這個跨度包括了1949年建國；第二個階段從1956年到1990年前后；第三個階段從1990年代至今。這三個階段有三個關鍵詞：第一個關鍵詞英文叫governability（治國能力），就是能不能治國，有沒有一個政治力量可以治理這片國土。1949年以前150年時間，這是一個大問題，一直沒有解決，所以第一個要解決的問題，就是有沒有一種政治力量可以治國的問題。第二個階段的關鍵詞叫government，就是政府管理，由政府出面統(tǒng)管國家，不讓其他力量參與。這個階段大概是新中國60年中的前30年，或者更長一些，到1985年甚至1990年。第三個階段的關鍵詞叫governance（治理），就是我們現(xiàn)在經(jīng)常講的國家治理。

這三個詞聽起來有相同之處，我把它們概括一下，另外用了一個?？碌脑~作為“帽子”，叫governmentality（治國理念），就是一個國家治國的理據(jù)。過去200年中國最關鍵的治國理念是什么？什么是各個階段治國的特點？這三個詞——治國能力、政府管理和國家治理，就體現(xiàn)了三個階段的治國理念，就是要解決什么問題、如何解決。

瑪雅：這三個詞之間是一種發(fā)展和遞進的關系？

王紹光：對。如果第一個階段的問題不解決，后面兩個階段都不會出現(xiàn)。第一個階段中國遇到的問題是，治理這個國家的中央政府不具備治國能力，也就是我們常說的，遭遇了內(nèi)憂外患。內(nèi)憂是從18世紀末開始出現(xiàn)在各地的農(nóng)民起義——捻軍、白蓮教、太平天國……到處都在起義。這當中，太平天國在1850年代幾乎打遍了整個中國。外患從1840年的鴉片戰(zhàn)爭開始。這種內(nèi)憂外患的情況在1852年咸豐登基后不久有個轉折點，清政府第一次說，我的軍隊不行，得讓湖南曾國藩自組湘軍來幫我救國。這是以前從來沒有過的，清朝建立以來一直不準漢人指揮軍隊，漢人絕對不能染指軍權。但是現(xiàn)在沒轍了，只好讓湘軍以及后來的淮軍幫助鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義。用今天的概念來說，就是軍隊不行了，找黑幫來打仗，可見危機有多嚴重。湘軍淮軍打了幾年后，咸豐皇帝自己被打跑了，去了熱河。1860年八國聯(lián)軍打到了紫禁城，把圓明園也給燒了。這兩件事——讓漢軍幫助打仗和八國聯(lián)軍打進紫禁城，是非常有象征意義的，說明清政府受到內(nèi)外兩方面的挑戰(zhàn)，這個國家沒法治了。

從那個時候一直到1956年，中國面臨的最大問題就是治國，就是誰有能力、用一種什么方式把這個國家hold（維系）住。在湘軍淮軍把農(nóng)民起義鎮(zhèn)壓下去，清政府簽下一系列不平等條約后，局面大致維持住了，國家表面上看還可以。但是很快，湘軍淮軍本身，包括后來的北洋軍閥，實際上不是北京政府真正能夠控制住的。真能控制住的話，就不會形成后來軍閥割據(jù)的局面。武昌起義槍一響，全國各個省紛紛宣布獨立，國將不國。再往后，孫中山回來，借助于袁世凱治國。袁世凱能不能治國？袁世凱從1912中華民國元年到1916年6月6日死去，其間有護國戰(zhàn)爭，有二次革命，兩次都有不同的省份宣布獨立于北京政府，還是一個國將不國的局面。袁世凱死后，天下大亂，軍閥混戰(zhàn)，沒有一個政治勢力能把國家hold住，沒有人能夠治國。

1928年南京政府成立，理論上宣布統(tǒng)一全國，但真正能控制住的只有上海周邊的幾個省份，浙江、江蘇、安徽。到1930年代控制的省份多了一些，但還是有一些控制不了。不要說日本人占領東北，華北開始要自治，它也管不了，云南、廣西、山西的軍閥它都管不了，更不要說還有共產(chǎn)黨的革命?？箲?zhàn)開始后，日軍入侵，重慶政府能夠管的地方很小，就是大后方一帶。北邊所謂的敵后，共產(chǎn)黨的勢力和日本人的勢力犬牙交錯。國共都在打仗，還是沒有一個政治勢力能夠治國?？箲?zhàn)結束后，有很短的一個時間，蔣介石的聲望如日中天，全國擁戴他為領袖。但是國共和談沒談成，不到一年時間，1946年又開始打內(nèi)戰(zhàn)，還是沒人治國。從1800年到1949年前后這么長的時間，中國面對的首要問題，都是如何解決治國的問題。

瑪雅：1949年中共建政，是一個全新的開始，你為什么把第一階段的時間延伸至1956年？

王紹光：1949年10月1日中華人民共和國成立，治國的問題看似解決了，但我認為，還沒完全解決。1928年國民黨建立南京政府時，表面上統(tǒng)一了國家，實際上控制不住，幫他打仗的那些人各有各的打算。共產(chǎn)黨在跟國民黨和日本人打仗的時候，實際上也有非常多的山頭。從紅軍時期就有，各個解放區(qū)發(fā)行各自的鈔票，有各自的法律體系、管理體系。這些山頭一直到七八十年代才抹平。

對這個問題，共產(chǎn)黨領導人是很清楚的，所以從1948年初開始，毛澤東、周恩來以及黨中央就意識到，全國勝利之日就快到了，共產(chǎn)黨不僅要把敵人打敗，而且要把自己統(tǒng)合起來。毛澤東當時最重要的一篇文章今天大概被忽略了，叫《建立報告制度》，在《毛澤東選集》第四卷里。文章內(nèi)容規(guī)定，各大根據(jù)地和軍隊要定期向中央報告，每三個月一次。一開始有些人不當回事，林彪是最典型的。當時東北解放區(qū)最大最完整，林彪沒按規(guī)定報告，毛澤東專門批評了他。從1948年《建立報告制度》后，一系列文章都能看出中央要把共產(chǎn)黨統(tǒng)合起來的努力，包括統(tǒng)一解放軍的番號，把以前的西北野戰(zhàn)軍、華東野戰(zhàn)軍改為一野、二野、三野、四野，各野戰(zhàn)軍的建制開始標準化；統(tǒng)一解放區(qū)的貨幣、軍票體制，等等，一直到1949年建國。

建國后，各地情況仍然不利于治國。當時，各地還有大量的土匪需要清剿。實際上消除匪患是新政權一項了不起的成就，解決了過去上百年困擾中國的一大難題。從1950年到1956年期間，中央政府做了大量工作，把軍事統(tǒng)起來，把行政統(tǒng)起來，把經(jīng)濟統(tǒng)起來，包括統(tǒng)一財政，建立中國人民銀行、發(fā)行人民幣等。中央劃分了東北、華北、西北、華東、中南、西南六大軍政區(qū)，是六個大的集團，每個集團都有上百萬兵力，既是行政主管，又是軍事主管，林彪、鄧小平、彭德懷、高崗等人分別擔任領導。

這中間出了高饒事件，也是因為山頭太厲害。高崗是東北局的，饒漱石是華東局的，都非常有實力。高崗有“東北王”之稱，也是中央人民政府的副主席。1950年代初有件事叫“五馬進京，一馬當先”，是一種收藩策略，就是把各地的軍政領導調到北京來，給個副主席、副總理的職位，同時不讓他辭去本地的職位。因為馬上讓他辭肯定有抵觸，所以還兼著。出了高饒事件后，中央下決心整頓，一直到1956年。1955年2月國務院作出《關于全國軍區(qū)重新劃分的若干問題的決定》，將原來的六大軍區(qū)改劃為十二個大軍區(qū)。中國真正統(tǒng)一的標志恐怕是這次十二大軍區(qū)的成立。

黨國體制解決了治國能力問題

瑪雅：如果沒有抗美援朝，這個過程是不是能快一點？

王紹光：不一定?？姑涝鋵嵱欣诎衍婈犝掀饋?，把全國整合起來。從1949年建國到1956年建立起一個高度集中的制度，可以說是矯枉過正。矯什么枉？矯前150年的枉——那么長一段時間沒有人能夠治國。到1956年這個問題終于解決了，全國范圍內(nèi)，除了臺灣還沒解放，香港、澳門還沒有收回，不再有割據(jù)勢力。中國150年來第一次解決了治國能力的問題，這是歷史性的。

今天的人不太在意這些事情，其實這是非常重要的一個問題。社會學者黃紀蘇有一篇寫他祖父的文章，那一代知識分子所考慮的就是，國將不國了，中國怎么辦？當時政治家考慮的是同樣的問題，不管是孫中山、袁世凱，還是蔣介石。一開始他們有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬過來，也許就能解決治國的問題。比如孫中山就說，也許我們采用美國聯(lián)邦制，就可以把中國治好。辛亥革命前他在美國講了很多話，要分權，中央政府不要管太多。可是回到中國一看就懵了，開始講五個統(tǒng)一，把權力都統(tǒng)一在中央政府手里，否則國家沒法治。到了1920年代又有一些軍閥講聯(lián)省自治、聯(lián)邦制，甚至毛澤東年輕時也鼓吹，建立湖南共和國。但是他們后來都認識到，用西式聯(lián)邦制的方法來解決中國的問題是行不通的，所以才會有1949年以后權力高度集中的制度。

現(xiàn)在有些人從理念出發(fā)，認為中國當初學的蘇聯(lián)模式，太過了。其實和蘇聯(lián)模式不相干，當時就是要解決中國的問題：能不能治國，有沒有一個政府能夠治理這個有著960萬平方公里土地、6億人口的大國。要治理這個大國，就得有一個權力高度集中的政府。而且從國民黨時期就開始探索，把黨和國家統(tǒng)一在一起，共產(chǎn)黨后來建立的體制，就是一個黨國體制。這個黨國體制你認可也罷，不認可也罷，它確實解決了中國的第一個問題，就是治國能力。到1956年幾乎沒有人再懷疑，中國共產(chǎn)黨建立的這套體制，可以治理這么一片國土。

瑪雅：它是歷史的產(chǎn)物。

王紹光：是歷史的產(chǎn)物。這個要說清楚，否則大家覺得是觀念的產(chǎn)物，是從蘇聯(lián)舶來的共產(chǎn)黨的理念。它有觀念的因素，但更重要的是歷史的產(chǎn)物，是為了解決能不能治國的問題，才建立了這樣一個黨政合一、高度統(tǒng)一的體制。毛澤東本人未必喜歡這個高度統(tǒng)一的體制，因為他年輕時是無政府主義者，鼓吹湖南和各個地方要有更多的權力。所以到1956年，一旦治國能力的問題解決了，毛澤東本人第一個出來說，要分權。他著名的文章《論十大關系》，十大關系中一個很重要的關系是中央和地方的關系。他說，要分權，發(fā)揮兩個積極性，而且用了一個詞叫“虛君共和”。虛君共和本來是康有為講的，意思是皇帝虛一點，毛澤東的意思是，中央政府要虛一點。

從1956年下半年毛澤東就開始部署分權，治國能力的問題解決后，就要解決積極性的問題了。發(fā)揮兩個積極性，一個是中央的積極性，一個是地方的積極性，所以要把權力分出去。1957～1958年大規(guī)模分權，把大量的國有企業(yè)下放給地方政府管。1956年農(nóng)業(yè)和工商業(yè)社會主義改造后，企業(yè)基本上都成為國有的，或是集體的，不管是中央的還是地方政府的。所以我說，第二個階段的關鍵詞叫government（政府管理）。治國能力問題解決了，政府開始起關鍵作用，在國家經(jīng)濟、政治、文化生活中扮演最重要的角色。這也是我們常說的計劃經(jīng)濟階段。這個階段，經(jīng)濟是政府管，文化是政府管，政治生活更不用說，都是政府管。所有的產(chǎn)業(yè)都是國有制或集體制，集體所有的也要服從地方的計劃經(jīng)濟，統(tǒng)一調配。

第二個階段的好處在于，它把非常有限的資源集中起來。當時中國很窮，哪怕所有的人都節(jié)衣縮食，按最低生活標準生活，積累也還是很少。國家發(fā)展要打基礎，需要大量的資源，不管是人力的、物力的，還是財力的。這個時候，靠市場來調節(jié)是完全沒有可能的，基本靠政府來進行強制性的積累，把各種人力、物力、財力資源集中起來，集中力量辦大事。

前30年打基礎，后30年起飛

瑪雅：那個時期是我們過去常說的“社會主義建設高潮”時期，那個時期最主要的成就是什么？

王紹光：是打基礎。1956年到80年代中期，中國辦了很多大事。比如，建立了一個基本完善的工業(yè)體系，在農(nóng)村進行了大規(guī)模的水利建設和農(nóng)田基本建設。中國8萬多個水庫絕大多數(shù)是在這個時期修建的，如果在今天用給錢的方式來做，不知道要花多少萬億。農(nóng)田基本建設絕大部分也是在這個時期完成的，以后30年沒有太多的改造，直到最近一兩年中央政府花大價錢來重新修水利，進行農(nóng)田基本建設。

獨立的工業(yè)體系基本建立起來，水利和農(nóng)田基本建設的基礎打好了，還有一件更重要的事，就是人力資源，健康和教育。

新中國剛剛成立時人力資本的質量非常差。人的健康水平很低， 1949年以前人均預期壽命只有35歲，嬰兒死亡率非常高。受教育水平也非常低，只有10%左右的人識字，還不是受過好的教育。也是在前30年，中國的人力資本有了巨大改善。人均預期壽命從35歲提高到68歲，這是一個了不得的成就，印度今天也沒到68歲。受教育水平也大幅度提高。工人農(nóng)民讀一些基本的工業(yè)基礎、農(nóng)業(yè)基礎課本，大量的人開始受教育。初中、高中教育大面積普及，在冊中學生的數(shù)量在1978年達到頂峰。你可以批評那時候的教育質量不高，老師水平不高，沒有學化學、物理，學的是工業(yè)基礎、農(nóng)業(yè)基礎，但是這種普及使大量的人掌握了一些最基本的技能，讀書的技能、做事的技能，這是了不得的成就。

這三件事都是打基礎的，打基礎的事情不能馬上見成效。我所在的香港中文大學修建一個新書院，打基礎用了兩三年，很長時間看不到效果，地上挖了個坑，到處都是泥土。可是基礎打好后，就幾個月的時間，樓已經(jīng)蓋起來了。我用這個來比喻，新中國前30年打下的基礎相當雄厚。這個恰恰可以和很多發(fā)展中國家對比，尤其是和發(fā)展中大國對比。打基礎是政府的事，政府集中力量辦大事，用黨政合一的方式動員各種資源，全力以赴提升中國的國力。當時出于軍事的目的、政治的目的，當然也有經(jīng)濟的目的，都要舉全國之力提升國力，國家要富，國家要強。

更早以前的思想家就講富強，嚴復講富強，毛澤東、蔣介石都有這個夢想，再到鄧小平。所以，這個階段由政府全面管理國家，也不完全是理念的產(chǎn)物。不僅僅是共產(chǎn)主義理想，是學了蘇聯(lián)，更重要的是，中國在這個階段需要強大的政府力量把基礎打好。沒有這個基礎，后30年的起飛幾乎是不可能的。

瑪雅：厚積薄發(fā)，后30年的起飛，前30年功不可沒。就像習近平說的，改革開放前后的歷史絕不是彼此割裂的，更不是根本對立的。

王紹光：這個階段我把它延伸到1985年，很多數(shù)據(jù)都表明這樣劃分是合理的。比如，農(nóng)村改革在1983年出現(xiàn)一個新的轉折，城市改革1984～1985年才真正起步。國有企業(yè)總人數(shù)是在這個時候達到頂峰，以后慢慢下降。1986年最重要的一個改革是開始實施《勞動合同法》，采用合同制。原來職工的“鐵飯碗”還保留，但新增人員就不再給“鐵飯碗”了。城市開始允許個體戶，后來慢慢開始鼓勵外資進來。原來政府大包大攬所有事情，從這個時候開始大規(guī)模地讓其他力量參與進來。這是一個新的轉折，這個轉折在全世界范圍幾乎是同步的。

第三個階段的關鍵詞是governance（治理），這個詞在中文里早期的意思和今天是非常不一樣的。1980年代的出版物，“治理”這個詞出現(xiàn)都不是用于人，而是用于物，比如治理黃河、治理三廢，是處理的意思。今天所說的governance出現(xiàn)在1990年代初期，到1996～1997年才真正被廣泛使用，意思是不要什么事都政府管，也要讓其他力量來管，這就叫“治理”。1980年代新自由主義從西方蔓延到全世界，從撒切爾夫人到里根，到世界銀行，都鼓吹政府要少管事，把權力下放給所謂的公民社會，下放給私營企業(yè)。這個理念大概從1980年代中期開始在中國蔓延。俞可平寫過相關文章，他說，governance is to govern without a government（所謂治理，就是沒有一個政府來管理）。意思是說，政府不能大包大攬了，經(jīng)濟讓市場來管，所有制要多元，不要僅僅是國有和集體，還要私有、外資。

中國的所有制結構發(fā)生大規(guī)模變化是在1997年鄧小平去世后，鄧小平去世前公有經(jīng)濟——國有和集體，仍然占中國經(jīng)濟的大半江山。這時候開始國企改革，減員增效、下崗分流，用一系列方法使中國的經(jīng)濟結構發(fā)生巨大變化。政府不用全面管理經(jīng)濟、經(jīng)營經(jīng)濟了，政府只需要規(guī)劃。以前中國沒有多少活躍的社團，這時候開始出現(xiàn)大量的社團，還有所謂的民間非營利性機構，如養(yǎng)老院。這種理念一直延續(xù)到今天。

國家治理與國家能力

瑪雅：從治國能力到政府管理，再到國家治理，這三個階段的治國理念發(fā)生變化，主要在于中國自身的因素。除此之外有沒有世界的因素？

王紹光：這當中也有世界大勢。中國共產(chǎn)黨是在第一階段中華民族面臨最大威脅——國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)、第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)——的時候成立的。20世紀上半葉，也是國際共產(chǎn)主義在全球范圍內(nèi)快速擴張的時期，包括一些歐洲國家也不例外，如法國、意大利都存在勢力龐大的共產(chǎn)黨。

在第二個階段，為了富國強兵，中國通過強勢政府來提升國力。放眼那個年代的全球其他國家，趨勢也大同小異。比如，大量的亞非拉國家在以前被殖民化了，國都被滅了。他們這時要實現(xiàn)獨立，這個過程從1940年代開始，到1960年代前后完成，即所謂的去殖民化。在1960年代前后，全世界各國都是由政府來管理，只不過程度不同。這也是世界大勢，不僅蘇聯(lián)、東歐國家如此，西歐國家也有大量的國有企業(yè)，經(jīng)濟上開始講計劃。即使是美國，蘇聯(lián)衛(wèi)星上天令美國人感到很大威脅，也認為政府要起更大的作用。直到1970年代末，新自由主義興起，全世界又慢慢走向治理，中國也步入第三個階段。

三個階段中，中國在相當程度上與世界是同步的。不同的是，中國是在一個政治勢力的主導下走過了這三個階段。第一階段中國共產(chǎn)黨通過武裝斗爭，建立起一個統(tǒng)一的人民共和國，解決治國能力的問題。第二階段用政府統(tǒng)管的方式，為建設一個富強的國家打基礎。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發(fā)展。這種轉折不能說非常平穩(wěn)，但是在一個政治體系下，就是在中國共產(chǎn)黨領導的體制下，完成得是不錯的。

瑪雅：這說明，政治上的穩(wěn)定，對國家經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展至關重要。

王紹光：2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所謂的富人俱樂部，目前人均GDP（按匯率計算）是中國的2倍。土耳其大部分地方確實相當不錯，但是看宏觀指標，中國和土耳其已經(jīng)差不多，甚至更好，比如人均預期壽命，中國已經(jīng)超過土耳其。土耳其的條件其實不差，大量的平原，可耕種土地占國土面積26%。氣候非常好，兩面靠水，一邊是黑海，一邊是地中海。地勢也非常好，交通要沖，是發(fā)展經(jīng)濟最好的地方。但是，土耳其7000萬人口，中國將近14億人口，是他們20倍。中國在這么短的時間里快速發(fā)展起來，他們現(xiàn)在人均GDP只是我們的2倍，其他很多地方不比我們強。這樣來看中國的發(fā)展水平，不僅可以和印度等發(fā)展中大國比，和OECD中的低端國家都有得一比，我覺得這是了不得的成就。這是放到一個更大的時空里來看中國的成功，來回答你的問題：中國為什么能行？

中國體制的四個優(yōu)勢

瑪雅：那么，在你看來，中國體制的特點和優(yōu)勢是什么？

王紹光：我認為有四個優(yōu)勢。

第一個是，有一個穩(wěn)定的政治核心，而且這個核心能夠做決策。這一點很重要，有很多國家不可避免會出現(xiàn)一種局面——無法做決策。政治學最近幾年有一個非常有名的理論叫veto player，就是“有否決權的玩家”?，F(xiàn)在做決策分析大量用這個概念，代替了以前總統(tǒng)制、議會制、聯(lián)邦制、單一制的分析框架。在一個政治體系中，如果有否決權的玩家很多，就沒法做決策。因為決策不可能在一個點上完成，而是一個階段一個階段地推進，如果有很多的人在不同的階段有否決權，這一關否不掉，下一關也否掉了，決策就會無疾而終。如果套用這個理論，中國“有否決權的玩家”很少。中國在非常重大的決策上，真正的“有否決權的玩家”恐怕只有政治局常委。權力高度集中可能會產(chǎn)生問題，有潛在的危險，這個我們下面再講。它的優(yōu)勢是減少了太多的“有否決權的玩家”掣肘的局面，在重大問題上可以做出決策。

第二個優(yōu)勢是，有一個解決問題的思維方式。中國的決策者也好，各級干部也好，老百姓也好，有一種不像哲學的哲學，比如鄧小平的“白貓黑貓”理論，它是一種problem solving（解決問題）的態(tài)度。因為有這樣的態(tài)度，遇到問題時，大家不是抽象地卷入意識形態(tài)爭論，而是認為，出現(xiàn)問題了，我要解決問題。這種意識非常重要，使得我們的體制有回應社會需求和要求的動力。

第三個優(yōu)勢也很重要，就是diversity（多樣性），中國的體制允許多樣化。中國立法跟西方國家非常不一樣，西方立法往往是議會通過一個幾百頁甚至上千頁的法律，要求全國各地按照這個法律來實施，美國的醫(yī)改法案就有上千頁。這樣只能讓律師非?；钴S，其他人全都不知道怎么辦。這種立法方式有個基本假設，就是有一群人非常聰明，什么事情都知道，什么可能性都能預測到，而且每種預測到的可能性他們都有解決方案。這種假設是錯誤的。

中國立法的思維方式和西方是非常不一樣的。我們不是一上來就由全國人大立個法，這個法事無巨細、包羅萬象，然后強制全國去實施。我們是，有問題了，允許各地去試著解決，這就叫各地的實踐。還有一種方法是，當中央也不確定該怎么辦，那就先搞個試點，抓點帶面是共產(chǎn)黨歷來的方法。這是一種非常務實的實事求是的方法，先搞一個或幾個試點，用不同的方法解決問題。這些試點成功了，推廣；不成功，對全國的影響也不大。當年辦特區(qū)就是這樣做的，最早辦人民公社也是如此。一種叫實踐，中央說，要做這個，具體怎么做，各地去摸索；一種叫試驗，中央確定幾個試點，取得經(jīng)驗再推廣。這樣就造成一種多樣性，多樣性不管在自然界還是在人類社會都是非常重要的。比如，中國現(xiàn)在有十幾個解決各種問題的實驗區(qū)，有城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成都、重慶實驗區(qū)，有濱海實驗區(qū)等各種各樣的實驗區(qū)。這些實驗區(qū)不僅僅是要解決本地的問題，而且要解決全國的問題。它們可能失敗，失敗也不要緊，影響的范圍很??；它們能成功最好，經(jīng)驗可以推廣。即使推廣也不是一刀切，允許各地因地制宜做出調整。所以說，這種多樣性成了我們的學習源，也構成我們一種獨特的學習方式。

第四個優(yōu)勢是，中國體制有比較強的回應性。正因為有各種來自地方的經(jīng)驗解決中國的實際問題，所以能夠回應社會需求。最近幾年出現(xiàn)的政策變化是個很好的例子。比如1990年代末，大家談論最多的是三農(nóng)問題，《讀書》雜志連續(xù)幾年發(fā)表相關文章。到了2003～2004年，國家先是減少農(nóng)業(yè)稅，后來取消農(nóng)業(yè)稅，老的三農(nóng)問題如農(nóng)民稅賦過重，基本上解決了。然后大家開始講看病貴、看病難，上學貴、上學難。這幾年看病貴、看病難的問題正在解決，上學貴、上學難的問題也在解決?，F(xiàn)在大家又開始講養(yǎng)老問題，希望得到妥善解決。你看這個變化過程，以前談論的問題現(xiàn)在不再談了，因為有些已經(jīng)解決了，有些正在解決。這說明，這個體制對社會需求具有回應性。

以上四點概括起來，是中國經(jīng)驗非常重要的一部分。像中國這樣一個地廣人多、情況復雜的大國，用某一種方法解決一個問題是不可能的，所以這種中國經(jīng)驗對治理我們這個大國是非常適應的。這是中國為什么能行的非常重要的四點。當然，這四個優(yōu)勢也產(chǎn)生了一些問題，需要在實踐中逐步糾正改進。

西方政體思維與中國政道思維

瑪雅：治理中國這樣一個大國從來都是一件很難的事。令人疑惑的是，有些人不考慮這種艱巨性和復雜性，把中國的一切問題都歸咎于體制。

王紹光：很多人批評中國的體制，其實并不知道自己在說什么。他們說的體制其實只有一樣，就是政治體制，即政體。政體他們歸結到哪呢？就是有沒有自由的多黨競爭式選舉。他們的解決方案都是一個，就是推翻現(xiàn)行的政治體制，建立一個多黨競爭選舉的體制。

這是一種典型的西式思維方式，我稱之為“政體思維”，2012年我編的一本書，《理想政治秩序：中西古今的探求》，就講這個問題。政體思維在西方是有傳統(tǒng)的，覺得政體是最重要的，英文叫form of government（政府的形式）。幾千年前古希臘人就這么看，從亞里士多德、柏拉圖，甚至比他們更早的人開始，一直到后來的西塞羅、馬基雅維利，這一系列的人都強調政體。在西方讀政治學，最重要的就是講政體。西方政治學研究的大量問題都是和政體相關的問題，比如民主能不能帶來經(jīng)濟增長呀，能不能實現(xiàn)公平呀，能不能讓人幸福呀，等等。

你可以把這叫做“政體決定論”，中國那些動輒講體制的人實際上就是政體決定論的思維方式。在他們眼里，一切問題都與政體相關，諸如經(jīng)濟增長、社會公平、腐敗、幸福，等等，不一而足。政體好，其他什么都會好；政體不好，其他什么都好不了。歐美、印度的政體好，因此那里不管存在什么問題，長遠來講都可以解決；中國的政體不好，因此不管取得了多大成就，長遠來講都是靠不住的，遲早必須轉換軌道。

瑪雅：所以有人說，印度憑借所謂的“體制演進比較優(yōu)勢”——政治民主化、經(jīng)濟私有化，發(fā)展后勁會更足，將會趕超中國。我覺得說這話的人是一葉障目。

王紹光：政體思維和政體決定論到底對不對呢？這些聽起來似乎很有道理，其實似是而非。比如，在一些人看來，民主政體的特征是不同政黨之間的競爭性選舉，而這種政體是一個好東西。我在《民主四講》一書中提供的大量證據(jù)表明，這種政體與經(jīng)濟增長、社會平等、人的幸福其實都沒有什么必然聯(lián)系。換句話說，政體未必有傳說中那種神乎其神的決定性作用。

經(jīng)常有人說，如果有了自由競爭選舉制度，國家就會變得多好多好。他們只講這種體制帶來比較好的結果的例子，比如西歐、北美。他們忘了，這些國家也正是當年的帝國主義國家、殖民主義國家，它們今日的富裕很可能與帝國主義、殖民主義有關。但是被西方政體思維方式忽悠，同樣采取這種體制的國家，不成功的例子也是大量的。這也就是為什么做大數(shù)據(jù)的、長時段的比較研究，得不出任何結論說，政體是決定性的。不管是政治體制對經(jīng)濟發(fā)展的影響，還是對社會公平的影響，還是對人民幸福感的影響，大量的統(tǒng)計，跨時段、跨國家的研究，只能得出一個結論：不相關。所以，政體不是一個決定性的要素。

討論任何問題，一定要跳出別人圈定的框框，包括流行的概念、分析框架、理論體系。尤其是政治問題，在這個領域里流行的概念、分析框架、理論體系都是意識形態(tài)的產(chǎn)物，一不小心就會陷入其中隱形預設的結論。

瑪雅：西方是政體思維方式，中國是什么思維方式？

王紹光：如同我在《理想政治秩序》中分析的，中國傳統(tǒng)的分析政治的方式，從來不講政體。它完全不是政體思維，而是政道思維。與西方哲人不同，中國歷代的先哲考慮最多不是政體，或政治體制的形式，而是政道，或政治體制運作的目標與途徑。

瑪雅：你對“政道”如何定義？政道思維與政體思維的不同何在？

王紹光：所謂政道，就是為政之道，包括治道與治術，英文叫the Dao of governance，就是治理的“道”。在中國古代典籍中，“政道”一詞并不常見，但與為政之道相關的詞語隨處可見，例如，“政不得其道”、“無道之君”、“有道之君”、“君有道”、“君無道”、“國有道”、“國無道”，等等。莊子在《天道》篇中區(qū)分了“治之道”與“治之具”，前者指治世的原則，后者指治世的手段。在書中，我把“治之道”簡稱為“治道”，把“治之具”簡稱為“治術”。我理解的“治道”是指治國的理念，是政治之最高目的，是理想的政治秩序。我理解的“治術”是指治國的方式，包括古代典籍中所謂“治制”，即治理國家的法制、體制；“治具”，即治理國家的各項措施；“治術”，即治理國家的方針、政策、方法。治道與治術，一個是最終的目標，一個是達到最終目標的方式，我統(tǒng)稱二者為“政道”。

政體思維與政道思維的不同在于，前者關注的只是政治秩序的形式，而后者的著眼點是政治秩序的實質。“橫看成嶺側成峰”，如果我們把西式政體的視角換為中式政道的視角，那么無論是回顧中國歷史上的政治，評判當代中國的政治，還是展望未來中國的政治，我們都會有不同的感受。

瑪雅：中國人為什么會形成與西方完全不同的政道思維方式？是因為忽視了西方政體的存在及其優(yōu)長？還是中國獨特的政治文化使然？

王紹光：現(xiàn)在中國人并非不關注西方政體，不了解政體思維。最早注意到西方政體、把政體思維引入中國的是梁啟超，但是他后來發(fā)現(xiàn)運用政體思維方式思考現(xiàn)實政治難以行得通，最終轉回了政道思維。19世紀最后幾年，梁啟超讀了一些西方的書，發(fā)現(xiàn)西方講政體，非常興奮。他很快把政體概念運用到政治分析中，采用西方的說法，說中國是個專制的國家，把專制推翻，問題就解決了。例如，他頌揚“自由民政者世界上最神圣榮貴之政體也”。他自問：“我中國自黃帝以來，立國數(shù)千年，而至今不能組織一合式有機完全秩序順理發(fā)達之政府者，其故安在？”其答案是政體，“吾國民以久困專制政體之故，雖有政治能力，不能發(fā)達”。他并且“視專制政體為大眾之公敵”。

但是梁啟超也是中國最早放棄和批判政體思維的人。1903年他去美國走訪了8個月，那時正是美國的“鍍金時代”，是問題最多的時候。他很快就對這個自己曾經(jīng)大加贊譽的“世界共和政體之祖國”大失所望，并得出結論：“自由云，立憲云，共和云，如冬之葛，如夏之裘，美非不美，其如于我不適何！”他后來又讀了西方其他一些書，還讀了很多中國古書，辛亥革命后又在中華民國政府當了幾年官，有實踐，又有中西比較的經(jīng)驗，這使他認識到政體決定論是錯誤的。為了探求在中國建立“有機之一統(tǒng)與有力之秩序”的途徑，他把視線轉向政體以外的其他因素，開始強調，政治好壞不能光看政體，更重要的是道德?！罢谝蝗苏?，遇堯舜則治，遇桀紂則亂。政在民眾者，遇好善之民則治，遇好暴之民則亂”。就這樣，他從政體思維轉換到政道思維。

共產(chǎn)黨講的“民主”是政道層面上的

瑪雅：梁啟超發(fā)現(xiàn)舶來的政體思維不好使，于是回歸傳統(tǒng)的政道思維，這個轉變過程和今天很多西行歸來的“中國派”學者如出一轍。你能不能舉幾個例子，來說明政道思維是中國傳統(tǒng)的分析政治的方式？

王紹光：把中國古代最有影響的幾種思想流派做個分析，就能看出，政道是中國傳統(tǒng)的思維方式。從治理國家的最終目標來看，儒家、法家、道家、墨家，目標是不一樣的。儒家講貴民，貴是崇尚，就是孟子講的，老百姓是最重要的，民為貴，社稷次之。法家講貴君，君王至上，要治理好國家，一定要尊君。墨家講貴賢，道家講貴己，他們執(zhí)政的最終目的是不一樣的。

治術方面也不一樣，儒家講禮治，或者德治，法家講法治，墨家講賢治，道家講無為而治。這些爭論延續(xù)了幾千年，從春秋戰(zhàn)國時期這幾家興起時就開始了，后來歷朝歷代的君王、臣子和士大夫們從他們的典籍里吸收了不少有用的思想，形成了一套治國方式。這種治國方式，該用什么的時候用什么，有時候強調無為而治，有時候強調有為而治；有時候強調禮，有時候強調賢。

所以，中國和西方這兩種思維方式是不一樣的。中國人，尤其是中國的思想大家，當他們把問題想清楚后，解決問題的方式都不是集中在政體上，都是集中在政道上。比如，毛澤東在《新民主主義論》中也談到政體問題，即“政權構成的形式問題”，他認同“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家”。但是他所說的“政體”并不是亞里士多德或孟德斯鳩意義上的政體，而是一種政道。例如，他把“民主集中制”稱作是理想的政體。顯然，西式的政體理論絕不會把“民主集中制”看作一種政體，它不過是中國共產(chǎn)黨的一種治國之道。

同樣，在與黃炎培的“窯洞對”中，毛澤東講的“民主”也不是一種政體，而是一種政道?；蛘哒f，他講的是政道的概念，不是政體的概念。他說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！?/p>

瑪雅：毛澤東的民主觀是政道的概念，不是政體的概念，是因為“讓人民來監(jiān)督政府這條新路”，是一個方式方法的概念？

王紹光：可以說，中國共產(chǎn)黨講的“民主”從來都是政道層面上的民主，因此才會有諸如“民主作風”、“這個人比較民主”、“這次會議開得比較民主”之類的說法。如果從政體思維方式來理解，這些話make no sense（沒有道理），因為跟競選、多黨制沒關系。但是從政道的角度來理解，這些make a lot of sense（很有道理）。因為只要能讓大多數(shù)老百姓的意愿在施政中得到體現(xiàn)，就是政道要達到的最終目的。

“民主”本來的意思是人民當家作主。民主既可以從政體的角度看，也可以從政道的角度看。從政體的角度看，民主的關鍵在于，政府是否由競爭性的選舉產(chǎn)生。從政道的角度看，民主的關鍵在于，政府能在多大程度上回應人民的需求。從這個意義上說，中國的體制對人民的需求具有回應性，就是政道思維所理解的民主。

瑪雅：在我的概念中，“人民當家作主”是中國式民主的表述，是中國人特有的民主觀。

王紹光：從政道的角度看民主，政府在政策上對人民需求的回應性更為重要。當代西方最著名的民主理論家羅伯特·道爾指出，“民主最關鍵的特征是政府對其公民的偏好持續(xù)的回應性”。道爾認為，現(xiàn)實世界中沒有真正的“民主”，只有一批“多頭政體”（Polyarchy）而已。盡管道爾在西方學界名聲很大，他的這個觀點在主流話語中卻幾乎完全被遮蔽了。

對于普通老百姓來說，是競爭性選舉重要還是政府政策具有回應性重要？當然兩者都重要。但是老百姓最關心的，恐怕還是政府制定政策能否反映他們的切實需求。環(huán)視當今世界，我們不難發(fā)現(xiàn)，有些政治體制從形式上看，因為采用競爭性選舉，似乎具有“代表性”，但是回應性未必高；有些政治體制沒有多黨競爭，但對人民需求的回應性卻比較高。

摒棄政體決定論思維方式

瑪雅：西方有學者對比印度和中國的政治體制，作出這樣的評價：印度雖然有競爭性選舉，但是在“權貴主導的民主”（elite-dominated democracy）之下，執(zhí)政者在制定和推行經(jīng)濟政策中，利用國家有限的資源為權貴集團的利益服務，不愿意進行真正的、實質性的改革來扭轉廣大民眾的命運。這正是印度民主60年，老百姓仍然極度貧困的根本原因。反之，中國沒有多黨競選，得以大力推行改革，改善民生，這使中國在發(fā)展經(jīng)濟和提高人民生活水平方面均領先于印度。

王紹光：把中國的一切問題歸咎于體制的人，是因為沒有想清楚，這種政體思維方式本身有什么問題。政體思維是一種非常簡單的思維方式，認識不到政治現(xiàn)實的復雜性，把復雜的政治現(xiàn)實簡約為幾個標簽：民主、專制，非此即彼，截然對立。網(wǎng)上最近有篇文章，說中國的問題是一黨制，是政體的問題。那么變成幾個黨好嗎？很多人想搞兩黨制。但是他們沒有想到，他想搞兩黨制，別人也想有兩個黨，最后可能出現(xiàn)幾百個黨、幾千個黨。

瑪雅：蘇聯(lián)解體后，出現(xiàn)了幾百個政黨。1995年俄羅斯國家杜馬選舉，258個社會聯(lián)合組織參加競選。普京于2000年提出《政黨法》草案，對政黨的組建及其活動范圍加以限制。俄羅斯只有1.4億人口，是中國的十分之一，按這個比例，中國如果實行多黨制，將會出現(xiàn)幾千個政黨。

王紹光：這種局面完全有可能出現(xiàn)。就像加拿大出現(xiàn)魁北克黨、英國出現(xiàn)蘇格蘭黨一樣，中國會出現(xiàn)多個黨。蘇聯(lián)1991年解體前就有爭論，開放不開放？有人說，理想的改革方向是變成一個北歐式的國家，但是當時就有人指出，改革以后更有可能跟非洲國家一樣。事實上，在過去20年中，俄羅斯走過的政治道路確實不像北歐，更像非洲，陷入混亂和貧困。普京上臺后才把殘局收拾起來，人均GDP從谷底爬出來，現(xiàn)在也只是比1989年的水平略高一點點。這個曾經(jīng)的世界第二大超強，遭遇讓人不勝唏噓。一些人以為政體一旦改變，好的結果就會出現(xiàn)，這樣的邏輯思維是沒有任何根據(jù)的。

瑪雅：尤其是中國，人口這么多，地區(qū)差異這么大，不確定性就更大。

王紹光：所以，不能拿這件事做實驗。中國1912年就有過這種實驗，當時一開放，從政體的角度來看，非常像西方——多黨制，有幾百個黨，有憲法，有議會，有總統(tǒng)，有選舉，也有言論自由，表面上看什么都有。但是1912年到1916年那段時間，中國到底怎么樣？尤其后來造成的結果——軍閥混戰(zhàn)、一盤散沙，我們看得很清楚。那時候就有政體思維在作祟。梁啟超在1916年寫道，中國這些年什么都試過，多黨、議會、聯(lián)邦，西方來的理念都試過，但都不奏效，都不像我們想象的那么起作用。

我講“政體與政道”的問題，寫文章，組織研討會，目的就是要否定政體決定論這種思維方式，使更多的人采取一個新的思維方式，就是政道思維的方式。我認為，應該多考慮考慮治理的目標是什么，有多少種不同的治理方式，具體問題具體分析，這樣來解決中國的問題可能會更好?！?