論縣級(jí)政府政策執(zhí)行力提升的倫理意蘊(yùn)

李長(zhǎng)根, 楊 筍

(浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院,浙江 金華 321004)*

2006年3月初，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中明確提出“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力”，“執(zhí)行力”概念第一次被寫進(jìn)了我國(guó)官方文件。溫家寶總理在隨后主持召開的國(guó)務(wù)院第128次常委會(huì)議上，又把集中精力狠抓落實(shí)提高到檢驗(yàn)政府執(zhí)行力和公信力的政治高度。政府執(zhí)行力建設(shè)由此被正式納入到我國(guó)國(guó)家治理的范疇。[1]自此以來，政府政策“執(zhí)行力”的研究成為了學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn)課題，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了深入剖析和研究。不過，這些成果大多集中于對(duì)包括縣級(jí)政府在內(nèi)的廣義上的“政府”政策執(zhí)行力的研究，而專門針對(duì)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的研究相對(duì)較少。目前，縣政府作為一級(jí)地方政府，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用顯得非常重要。與省(市)政府相比，縣政府是執(zhí)行者，是黨和國(guó)家方針、政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)；與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，縣政府又是領(lǐng)導(dǎo)者，領(lǐng)導(dǎo)縣域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的管理，具備和國(guó)家相一致的統(tǒng)一性?！翱h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作與其他層次的領(lǐng)導(dǎo)工作相比，既有共同點(diǎn)，又有特殊點(diǎn)，其特點(diǎn)主要是：工作任務(wù)的綜合性、政策執(zhí)行的具體性、處理問題的應(yīng)急性和聯(lián)系群眾的直接性?！盵2]郡縣治，則天下安。縣級(jí)政府的地位獨(dú)特，是中央政府和上級(jí)政府的政策和指令執(zhí)行者，其在執(zhí)行政策中的倫理向度和價(jià)值追求會(huì)直接影響政府的公共管理效率，影響構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程。因此，探討縣級(jí)政府的政策執(zhí)行力的倫理養(yǎng)成問題，對(duì)于構(gòu)建責(zé)任型政府、服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，提升縣級(jí)政府的執(zhí)行力和公信力具有重要意義。

一、縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的倫理價(jià)值分析

政策執(zhí)行力是政府在執(zhí)行政策過程中各種綜合而成的力量，既包括政策執(zhí)行的能力，也包括政策執(zhí)行的力度?！翱h級(jí)政府的政策執(zhí)行力是指縣級(jí)人民政府為了貫徹落實(shí)法律法規(guī)、上級(jí)黨和政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)共同目標(biāo)和公共利益，進(jìn)行決策、執(zhí)行決策、監(jiān)督?jīng)Q策所表現(xiàn)出來的行動(dòng)、操作和實(shí)現(xiàn)能力及效力，包括縣級(jí)政府的領(lǐng)會(huì)力、決策力、組織力、創(chuàng)新力、評(píng)估力、調(diào)整力、問責(zé)力等?！盵3]縣級(jí)政府在執(zhí)行中央及上級(jí)機(jī)關(guān)制定的政策過程中必須體現(xiàn)服務(wù)型政府的倫理品格，包括“誠(chéng)信、正義(公正)、為人民服務(wù)、集體主義、自律、責(zé)任、協(xié)作、寬容等”。[4]在倫理意義上，縣級(jí)政府的政策執(zhí)行必須誠(chéng)實(shí)守信、以民為本、公平正義、德法共治和清正廉明。

(一)政策執(zhí)行必須誠(chéng)實(shí)守信

在地方政府責(zé)任倫理譜系中，誠(chéng)信精神處于基礎(chǔ)性地位，它影響政府其他品質(zhì)的實(shí)現(xiàn)程度。對(duì)政府來說，誠(chéng)信更為強(qiáng)調(diào)遵規(guī)守信、公平公正的內(nèi)涵，它是不亞于憲法的政治道德。政府誠(chéng)信是政府公信力的基礎(chǔ)和源泉。政府的行政行為是影響政府公信力的直接因素，遵守誠(chéng)信原則是政府提高公信力的需要和提高執(zhí)政能力的突破口。政府政策執(zhí)行中的誠(chéng)信意味著政府工作人員要有善德，政府要對(duì)公眾懷有善良之動(dòng)機(jī)，忠誠(chéng)之行動(dòng)，要取得公眾之信任，這就要求政府在履行職責(zé)時(shí)說真話辦實(shí)事，維護(hù)公共利益與保障公民權(quán)益，要求政府全心全意為人民服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，保障管理過程的透明度和民主性，尊重社會(huì)成員的知情權(quán)，建立誠(chéng)信的支持系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)政府本身行為的真實(shí)性和政府的基本職能和職責(zé)?！熬唧w地說，政府誠(chéng)信將體現(xiàn)為在行政立法、行政合同、行政指導(dǎo)以及行政計(jì)劃各職能中政府符合誠(chéng)信規(guī)則的行為。例如，政府行政立法的公開、明確、公平公正，以及行政立法的安定性明確性；政府在締結(jié)行政合同前承擔(dān)誠(chéng)信責(zé)任，完成提示提醒義務(wù)以及履行行政合同的信守承諾；政府行政指導(dǎo)中動(dòng)機(jī)純正性及非強(qiáng)制性；政府行政計(jì)劃中強(qiáng)調(diào)公民參與性以及公開程序性，行政計(jì)劃的法制化而非以政策為主的朝令夕改性。”[5]

(二)政策執(zhí)行必須以民為本

民本思想是我國(guó)傳統(tǒng)行政文化的精髓,也是當(dāng)今世界各國(guó)行政改革普遍追求的價(jià)值目標(biāo)?！懊裰?天必從之”,“政之所興,在順民心;政之所廢,在逆民心”，民心向背決定政策的認(rèn)同與推行效果的好壞,更決定著政權(quán)的興衰存亡。從內(nèi)涵上看，民本的倫理意義是一個(gè)發(fā)展過程，傳統(tǒng)的行政倫理中既包括“君為民立”、“愛民如子”的民本價(jià)值觀，也包括愛民、利民、保民和富民等實(shí)現(xiàn)民本思想的措施和手段，這其中隱喻著“官本位”的思想載體和等級(jí)意識(shí)。現(xiàn)代行政倫理中的民本思想是維護(hù)和保障全體公民依法享有平等自由的公民權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的公民義務(wù)，是“民本位”而非“官本位”。服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的,以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。在當(dāng)代中國(guó)，人的尊嚴(yán)和價(jià)值借助權(quán)利語(yǔ)言逐漸成為社會(huì)進(jìn)步和制度建設(shè)的核心價(jià)值，政府積極倡導(dǎo)的以民為本既是一個(gè)價(jià)值法則，又是一個(gè)政治法則，“在價(jià)值法則方面，民本與人本是相通的，它們都把尊生愛人、保民養(yǎng)民作為最高價(jià)值，把是否有利于人民作為最高的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在政治法則方面，民本與人民主權(quán)是相通的，它們都確認(rèn)人民的主體地位，把人民答應(yīng)不答應(yīng),同意不同意作為判斷國(guó)家治理的政治標(biāo)準(zhǔn)”。[6]恪守以民為本，是縣級(jí)政府主動(dòng)向社會(huì)昭示政府堅(jiān)持公眾本位的價(jià)值態(tài)度，政府決心把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足公眾的多方面需求，實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。

(三)政策執(zhí)行必須公平正義

政府的行政行為既要講究效率，更要公平正義。公平正義是一個(gè)既古老又現(xiàn)代的話題，在不同時(shí)代，不同社會(huì)有著不同的內(nèi)涵。從最原始的意義來看，政府的倫理精神始終與公平正義緊密結(jié)合在一起，人們?cè)O(shè)立政府是求以“公平施政”。政府政策執(zhí)行中的公平正義基于這樣一個(gè)基本理念：承認(rèn)社會(huì)公民具有平等的權(quán)利，而這些權(quán)利并不因?yàn)閭€(gè)人的地位、性別、種族、收入等的差異而受到損害，也不能被權(quán)力和特權(quán)所侵襲，更不能被金錢買賣。羅爾斯在《正義論》中開宗明義地指出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無(wú)論多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕和修正；同樣某些法律和制度，不管它如何有效率和有條理。只要他們不正義，就必須加以改造和廢除?！盵7]政府行政也是一種制度安排，其運(yùn)行也應(yīng)該以正義或公正作為首要價(jià)值。正義的政府不僅是指政府權(quán)力存在的合法性和正當(dāng)性，而且包括政府權(quán)力運(yùn)行的合法性和正當(dāng)性。能否踐行公平正義的倫理價(jià)值觀，直接關(guān)系到當(dāng)?shù)毓姷娜诵南虮臣吧鐣?huì)秩序等重要問題。對(duì)地方政府而言，要切實(shí)擔(dān)負(fù)起公平正義的重任，應(yīng)堅(jiān)持權(quán)力與義務(wù)相統(tǒng)一的原則實(shí)現(xiàn)對(duì)資源、社會(huì)合作的利益和負(fù)擔(dān)的公正分配，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則防止政府偏離公共利益導(dǎo)向，堅(jiān)持共建共享的原則實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等。

(四)政策執(zhí)行必須德法共治

亞里士多德第一次系統(tǒng)提出法治學(xué)說，并認(rèn)為，“已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律”。[8]從某種意義上說，現(xiàn)代民主政治就是法治政治，法治是現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)成因素。法治意味著法律的統(tǒng)治，在政策執(zhí)行中，政府擁有哪些職權(quán)，享受哪些權(quán)利，必須做到職權(quán)法定，有法可依，因政府不當(dāng)行政或行政違法，相對(duì)人可以依法對(duì)政府提起訴訟并要求賠償。盧梭說過，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。[9]因此，法治還意味著積極關(guān)注和回應(yīng)民眾需要，切實(shí)為民眾服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，盡力呵護(hù)公眾對(duì)法治的信仰。小到文明過馬路，大到依法治國(guó)，法治的根基在于公民發(fā)自內(nèi)心的呵護(hù)。然而法治不是萬(wàn)能的，必須做到制度與德行的融合，在法治前提下的德治，也是法治建設(shè)的必要的補(bǔ)充，可以為法制建設(shè)提供思想基礎(chǔ)，如許多民事糾紛和突發(fā)事件的處理，應(yīng)該德法共治。實(shí)踐也有力地證明，法治與德治的結(jié)合，是政策執(zhí)行力提升的必選之路。

(五)政策執(zhí)行必須清正廉明

廉者，政之本也，民之表也；貪者，政之禍也，民之賊也。廉政，作為公共行政領(lǐng)域中特定的社會(huì)關(guān)系和倫理關(guān)系，在公共行政倫理觀中具有重要的價(jià)值定位。加強(qiáng)廉政建設(shè)，懲治腐敗，事關(guān)國(guó)家興衰。政府一定要廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效，并把廉潔放在第一位,沒有廉政，就談不上勤政、務(wù)實(shí)、高效。當(dāng)前，深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，必須突出強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)執(zhí)行力，真抓實(shí)干、抓好落實(shí)，兌現(xiàn)對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾?？h級(jí)政府在政策執(zhí)行中增強(qiáng)清正廉明的執(zhí)行力，必須強(qiáng)化責(zé)任制，必須有科學(xué)的考評(píng)體系、嚴(yán)格的監(jiān)督檢查和嚴(yán)肅的責(zé)任追究。

二、縣級(jí)政府政策執(zhí)行力不強(qiáng)的現(xiàn)狀及原因分析

(一)政策執(zhí)行的誠(chéng)實(shí)守信觀念有待改善

我國(guó)官員的選拔制度是自上而下進(jìn)行的，官員需對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，難免會(huì)出現(xiàn)部分縣級(jí)政府官員身陷“績(jī)效困境”而不能自拔的現(xiàn)象。有些縣級(jí)政府在行政管理活動(dòng)中搞攀比、搞浮夸，搞“數(shù)字政績(jī)”。安徽省前副省長(zhǎng)王懷忠落馬前曾對(duì)一個(gè)多年追隨他的縣委書記說：“你知道什么是政績(jī)嗎？讓我看見的才是政績(jī)！”王懷忠是這么對(duì)別人說的，他自己也是這樣做的——在他擔(dān)任阜陽(yáng)市委書記時(shí)，投資3．2億元建設(shè)阜陽(yáng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，由于缺少客源現(xiàn)已停航、基本廢棄，成了野鳥的樂園。這是我國(guó)最著名的“形象工程”、“政績(jī)工程”之一。[10]有一些縣級(jí)干部弄虛作假、欺上瞞下，報(bào)喜不報(bào)憂，掩蓋矛盾和問題，赤裸裸地向人民群眾說謊。也有一些縣級(jí)政府在招商引資活動(dòng)上不守諾言，往往開出許多優(yōu)惠條件，等到投資者資金到位后，卻不能兌現(xiàn)承諾。

造成部分縣級(jí)政府在政策執(zhí)行中誠(chéng)信缺失的主要原因有：一是部分政府官員沒有樹立正確的政績(jī)觀，造成許多“政誤”或劣績(jī)；二是政績(jī)考核指導(dǎo)理論不完備，評(píng)價(jià)技術(shù)落后，注重結(jié)果而非過程，重感性經(jīng)驗(yàn)而非理性認(rèn)知，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，考核內(nèi)容形式相對(duì)較為單一；三是考核主體一般是對(duì)其負(fù)責(zé)的上級(jí)政府，而對(duì)下服務(wù)的群眾參與度低。

(二)政策執(zhí)行的以民為本觀念有待加強(qiáng)

目前，有些縣級(jí)政府在具體的政策執(zhí)行中以民為本的觀念不足，這不僅會(huì)造成社會(huì)公眾對(duì)政策的不解或誤解，還增加了政策執(zhí)行的成本和難度，造成了公眾對(duì)政府政策認(rèn)同度不高，政府執(zhí)行動(dòng)力不足的現(xiàn)象。一方面，有些縣級(jí)政府對(duì)民眾所表達(dá)出來的訴求和反映出的問題，不僅沒有妥善解決，反而在政策執(zhí)行中將其視為一種障礙，導(dǎo)致有些縣級(jí)政府的官員以一種漠視的態(tài)度對(duì)待民眾的訴求，沒有將民眾當(dāng)成其執(zhí)掌權(quán)力的根源和決定因素。比如，信訪制度，一直是不斷產(chǎn)生爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。很多地方政府認(rèn)為信訪問題愈多就意味著他們管轄的區(qū)域問題愈多，會(huì)影響其政績(jī)，因此對(duì)信訪反映出的問題不是積極去排解，而是采取堵截、隱瞞、拖延等方式對(duì)待。另一方面,有些縣級(jí)政府公共政策缺少戰(zhàn)略決策，缺乏科學(xué)性,導(dǎo)致政策失誤,結(jié)果是執(zhí)行力度越大,對(duì)國(guó)家造成的損失就越大。2007年7月，由于規(guī)劃道路前缺乏民眾的廣泛參與和專家學(xué)者的科學(xué)論證，海南省文昌市在修筑文東路時(shí)遇到有“海岸衛(wèi)士”之稱的紅樹被迫改道，如果文昌市的規(guī)劃部門在規(guī)劃道路時(shí)能將“保護(hù)紅樹”考慮進(jìn)去，事先制定避開紅樹的方案，就不會(huì)發(fā)生后來被迫改道的尷尬，更不會(huì)導(dǎo)致上千萬(wàn)元的浪費(fèi)和遺憾。[11]

造成部分縣級(jí)政府在政策執(zhí)行中以民為本觀念不足的主要原因有：一是由于某些行政機(jī)關(guān)違背決策程序，沒有通過有效的途徑，廣泛聽取公眾和專家的意見，決策仍停留在“拍腦瓜”的水平，對(duì)一些重大決策缺乏詳盡的調(diào)查和周密的論證；當(dāng)然，也不乏一些預(yù)謀私利的政府官員故意搞的“黑箱操作”。二是由于有些地區(qū)特別是貧困落后地區(qū)，社會(huì)公眾的民主意識(shí)淡薄，百姓參政議政的機(jī)制設(shè)計(jì)不夠完善，造成公示監(jiān)督不足，政策執(zhí)行結(jié)果反饋不到位。

(三)政策執(zhí)行的公平正義觀念亟待提高

羅爾斯提出正義的兩個(gè)原則，“第一個(gè)原則是，每個(gè)人都應(yīng)有平等的權(quán)利去享有與人人享有的類似的自由權(quán)體系相一致的最廣泛的、平等的基本自由權(quán)總體系。第二個(gè)原則是，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的安排應(yīng)能使它們符合地位最不利的人的最大利益，符合正義的儲(chǔ)蓄原則，以及在公平的機(jī)會(huì)均等的條件下與向所有人開放的官職和職務(wù)聯(lián)系起來”。[12]第一原則涉及自由、權(quán)利，第二原則涉及公正、平等。當(dāng)前，有一些縣級(jí)政府在政策執(zhí)行中沒有充分做到羅爾斯所說的兩個(gè)原則，公民獲取的權(quán)利及福利并沒有得到充分體現(xiàn)。在執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)下，不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為有損法律“正義”和“正義感”的名聲，也會(huì)使公權(quán)力的公信和民眾的合法權(quán)利受到損害。公眾福利不足的問題近來各種新聞媒體也時(shí)有報(bào)道，具體說來，諸如官員以權(quán)謀私、入學(xué)就業(yè)靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、蝸居蟻?zhàn)瀣F(xiàn)象以及弱勢(shì)群體看不起病上不起學(xué)等。

造成有些縣級(jí)政府在政策執(zhí)行中公平正義觀念不足的原因是多方面的，既有官員政績(jī)觀的問題，也有決策程序違規(guī)的問題，其中一個(gè)最重要的原因是行使政策執(zhí)行職能的縣級(jí)政府權(quán)大責(zé)小，“官本位”思想根深蒂固，重執(zhí)行問責(zé)和事后問責(zé)，輕決策問責(zé)和事中問責(zé)。

(四)政策執(zhí)行的法治廉明觀念有待深化

在有些縣級(jí)政府官員的心中，權(quán)力往往是至高無(wú)上并可以凌駕于法律之上的，在具體政策落實(shí)和權(quán)力行使過程中，常常出現(xiàn)“人治大于法治”，依法行政不到位的狀況。一直以來，征地都是政府行為，有些縣級(jí)政府在征地過程中存在著嚴(yán)重的違規(guī)問題，甚至有一些自忖“天高皇帝遠(yuǎn)”的偏遠(yuǎn)地區(qū)，采取粗暴野蠻的執(zhí)行方法，如惡劣的欺瞞、壓迫、以暴力手段征地等。湖南嘉禾縣在進(jìn)行珠泉商貿(mào)城項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中，以“四包兩停”的強(qiáng)硬政策推行強(qiáng)制拆遷?！八陌鼉赏！奔粗冈摽h公職人員必須保證他們的親屬在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補(bǔ)償評(píng)估工作、簽訂好補(bǔ)償協(xié)議、騰房并交付各種證件并保證他們的親屬對(duì)拆遷及補(bǔ)償不滿意時(shí)，不集體上訪和聯(lián)名告狀；不能完成這一任務(wù)的將被暫停工作、停發(fā)工資，甚至是被開除或下放到邊遠(yuǎn)地區(qū)工作。[13]后來，被人們稱為“嘉禾事件”。這種行為不僅達(dá)不到拆遷的目的，還會(huì)加劇當(dāng)?shù)卣c民眾的矛盾。另外，縣級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但往往正因?yàn)槿绱?，地方保護(hù)主義也較為嚴(yán)重。有一些市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)存在錯(cuò)誤的政績(jī)觀，為追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至充當(dāng)違法排污企業(yè)的保護(hù)傘，為“執(zhí)法腐敗”提供了先天的土壤。

從行政倫理角度看，造成有些縣級(jí)政府法治廉明不足的原因有：一是官員的道德自律性不強(qiáng)，多元的價(jià)值理念沖突與落后的管制行政文化導(dǎo)致執(zhí)行倫理缺失；二是公共信息不對(duì)稱，監(jiān)督問責(zé)制度乏力，群眾缺少話語(yǔ)權(quán)。

三、縣級(jí)政府政策執(zhí)行力提升的路徑選擇

政府的政策執(zhí)行是否順民心、合民意，取決于兩個(gè)條件:“一是要執(zhí)行的法律、政策和決策是否科學(xué)，明確和適用，二是行政執(zhí)行主體能否充分發(fā)揮能動(dòng)性。而影響執(zhí)行主體能動(dòng)性發(fā)揮的關(guān)鍵，是主體的倫理責(zé)任?！盵14]也就是說，一個(gè)良好的政府治理首先要訴諸法制，但僅此是不夠的，還要充分發(fā)揮倫理道德建設(shè)的作用，法德并施，以法為重，以他律促自律。如何把政府政策執(zhí)行中德治的良好愿望轉(zhuǎn)化為公共行政實(shí)踐的美好現(xiàn)實(shí)，需要政策執(zhí)行中倫理建設(shè)提供切實(shí)可行的方案。

(一)重視建設(shè)良好的縣級(jí)政府執(zhí)行力文化，①養(yǎng)成良好的縣域領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與藝術(shù)

清華中旭商學(xué)院院長(zhǎng)郭鵬認(rèn)為，企業(yè)構(gòu)建執(zhí)行力文化的關(guān)鍵在于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者能否從戰(zhàn)略高度看待企業(yè)執(zhí)行力，并由此引發(fā)的信念和決心到底有多大。同樣，對(duì)縣級(jí)政府來說，縣級(jí)政府各部門領(lǐng)導(dǎo)者最大的任務(wù)之一就是從戰(zhàn)略角度營(yíng)造行政人員所認(rèn)同的政府執(zhí)行力文化，并進(jìn)而養(yǎng)成良好的縣域領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與藝術(shù)。進(jìn)而論之，政策執(zhí)行力的關(guān)鍵在于透過政府文化塑造和影響政府所有員工的行為，提升政府的執(zhí)行力。只有具備良好的執(zhí)行力文化，政府的執(zhí)行活動(dòng)才能有良好的環(huán)境依托和正確的價(jià)值導(dǎo)向?？h級(jí)政府各部門領(lǐng)導(dǎo)者可以通過反復(fù)強(qiáng)化、輿論強(qiáng)化和榜樣強(qiáng)化的途徑鞏固深化政策執(zhí)行主體的道德認(rèn)識(shí)。另外，要培養(yǎng)良好的縣域領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與藝術(shù)，首先要進(jìn)一步深化行政體制改革，切實(shí)強(qiáng)化有關(guān)執(zhí)行的規(guī)章制度建設(shè)，逐漸引導(dǎo)縣級(jí)政府行政人員形成忠實(shí)執(zhí)行、高效執(zhí)行的行政理念。其次，要明確界定工作職能，把省市與縣、縣與縣、縣與鎮(zhèn)各級(jí)政府職能部門的工作職責(zé)、范圍及權(quán)力科學(xué)地予以劃分，使領(lǐng)導(dǎo)思路更加嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)。最后，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者還要注意借鑒國(guó)外的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)方法與先進(jìn)的生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，并努力掌握現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者必備的科學(xué)知識(shí)。

(二)加強(qiáng)倫理教育，優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，培養(yǎng)倫理自覺

徒善不足以為政,徒法不足以自行。政府工作人員是政府職能的實(shí)際履行者, 其良好的公共倫理素質(zhì)是進(jìn)行公共服務(wù)的思想先導(dǎo), 是將行政權(quán)力用于維護(hù)公共利益、提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)利等目的的保障。因此，再完善的政府倫理法制, 如果缺乏具有良好倫理素質(zhì)的政府工作人員, 也不能在實(shí)際生活中有效施行。由于縣級(jí)政府公務(wù)員規(guī)模本身相對(duì)較小，因此，通過倫理教育及優(yōu)化社會(huì)環(huán)境以提高政府工作人員倫理素質(zhì)成為可能。加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的倫理教育，要注意理論與實(shí)際相結(jié)合, 采取靈活多樣的教育方式,如利用現(xiàn)有紀(jì)委等相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)立政府倫理官，定期識(shí)別不同時(shí)期政府事務(wù)中不誠(chéng)信行為的風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景，向公務(wù)員清晰界定各類現(xiàn)存活動(dòng)潛在的利益沖突場(chǎng)景，明確規(guī)定沖突場(chǎng)景中的恰當(dāng)行為，切實(shí)提高工作人員的倫理認(rèn)識(shí)、陶冶倫理情操、鍛煉倫理意志、堅(jiān)定倫理信念, 引導(dǎo)其樹立正確的權(quán)力觀、政績(jī)觀、是非觀、善惡觀和榮譽(yù)觀，從而養(yǎng)成良好的倫理習(xí)慣，培養(yǎng)政策執(zhí)行的倫理自覺。積極的社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向和良性的社會(huì)風(fēng)氣對(duì)于優(yōu)化組織文化，形成公務(wù)員的倫理品質(zhì)起著關(guān)鍵性的作用。通過優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)公務(wù)員養(yǎng)成政策執(zhí)行的社會(huì)責(zé)任感。一方面,通過倡導(dǎo)主流文化，優(yōu)化社會(huì)風(fēng)氣，創(chuàng)造團(tuán)結(jié)互助、誠(chéng)實(shí)守信、公平友善的社會(huì)氣候和氛圍，促進(jìn)公務(wù)員的公平正義感。另一方面,通過實(shí)施《公民道德實(shí)施綱要》，開展“八榮八恥”教育活動(dòng)，提升公務(wù)員的社會(huì)責(zé)任感，促進(jìn)行政責(zé)任倫理的實(shí)現(xiàn)。

(三)完善公務(wù)員倫理品格的考核制度，加強(qiáng)執(zhí)行績(jī)效的監(jiān)控和監(jiān)督

從功能看，行政倫理不僅要解決行政官員是否具備崇高的理想道德境界問題，而且還要解決他們是否遵循行使行政權(quán)力或做行政事務(wù)的約定行為規(guī)范的問題。因此，縣級(jí)政府執(zhí)行力提升必須強(qiáng)化政府公務(wù)員的顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的倫理品格，完善公務(wù)員倫理品格的考核制度?？h級(jí)政府在“消極執(zhí)行”或“錯(cuò)誤執(zhí)行”上級(jí)政府政策精神后必須受到懲罰，將公務(wù)員的任免和升降等行為引入公共倫理獎(jiǎng)罰機(jī)制。對(duì)行政人員來說，在用人機(jī)制上形成倫理賞罰導(dǎo)向，倡導(dǎo)和禁止并用，內(nèi)引和外壓結(jié)合，有利于形成政策執(zhí)行行為趨善避惡的強(qiáng)大動(dòng)力，同時(shí)對(duì)他人產(chǎn)生磁吸效應(yīng)，逐漸形成政府官員的公共倫理心理沉淀和倫理經(jīng)驗(yàn)。另外，還要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行績(jī)效的監(jiān)控和監(jiān)督。政策績(jī)效考核要堅(jiān)持多元主體的考核機(jī)制，尤其要加重普通公眾考評(píng)的分值，使真正的權(quán)力主體的監(jiān)督權(quán)利得以保障，以改變單向的責(zé)任流程和流向。這就要求縣級(jí)政府必須以“低成本高效率”的意識(shí)為公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，在區(qū)域內(nèi)推行政務(wù)公開，增加權(quán)力運(yùn)作的透明度和服務(wù)性。讓公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)充分實(shí)現(xiàn)，不斷提升區(qū)域內(nèi)公眾對(duì)基層政府的信任度和滿意度，讓公眾在共建中共享改革發(fā)展成果。明確區(qū)縣黨委和政府、集體和個(gè)人、正職和副職、上級(jí)和下級(jí)這四組對(duì)象的職責(zé)權(quán)限，努力避免黨委決策、政府負(fù)責(zé)，集體決策、無(wú)人負(fù)責(zé)，正職決策、副職負(fù)責(zé)，上級(jí)決策、下級(jí)負(fù)責(zé)的怪象。

(四)加強(qiáng)行政道德制度化建設(shè)，構(gòu)建制度倫理

羅爾斯認(rèn)為，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值”，一項(xiàng)正義的制度安排就是使其最大限度地實(shí)現(xiàn)某種平等。因此，如果說個(gè)人負(fù)有支持制度的義務(wù)，那么制度首先是要正義的。離開制度的正義性來談個(gè)人道德的修養(yǎng)和完善，甚至對(duì)個(gè)人提出各種嚴(yán)格的道德要求，那只是充當(dāng)一個(gè)牧師的角色，即使本人真誠(chéng)相信和努力尊奉這些要求，充其量也只是一個(gè)好牧師的角色。因此，照羅爾斯的看法，官員倫理“失范”的原因不僅在于個(gè)人的品德修養(yǎng)，還有制度本身的正當(dāng)性發(fā)生了問題。因此，構(gòu)建制度倫理，實(shí)現(xiàn)行政道德制度化勢(shì)在必行。由于不同的制度其倫理教化作用是不同的，應(yīng)當(dāng)區(qū)分制度本身的正當(dāng)性、合理性及其倫理教化的不同作用，所以作為執(zhí)行力較強(qiáng)的縣級(jí)政府必須要在制度方面體現(xiàn)社會(huì)正義。首先,要保障轄區(qū)內(nèi)公眾的基本權(quán)利, 如基本的收入保障、基礎(chǔ)教育保障和基本健康保障，這些保障若能切實(shí)有效, 當(dāng)?shù)鼐用竦木硾r就會(huì)逐漸改善,也會(huì)提高居民的生活質(zhì)量,共同富裕才可能實(shí)現(xiàn)。其次,要保證公眾機(jī)會(huì)均等, 消除制度性歧視。居民的個(gè)人收入主要取決于出身、運(yùn)氣、努力和選擇，這些因素有許多是隨機(jī)的。但對(duì)社會(huì)來說, 純粹只是接受這些隨機(jī)的結(jié)果,甚至實(shí)施這些結(jié)果強(qiáng)化和永久化的制度, 卻是不公平的。因此,必須形成一種公正的制度, 緩和運(yùn)氣、出身等因素對(duì)個(gè)人在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位的偶然影響?？h級(jí)政府可以利用對(duì)本區(qū)域內(nèi)的狀況十分了解的優(yōu)勢(shì)，做深刻的調(diào)查分析,以便使本級(jí)政府乃至上級(jí)政府制定相應(yīng)的制度更有針對(duì)性和客觀性。最后，縣級(jí)政府在再分配階段必須堅(jiān)持公正平等, 保證每家每戶、每個(gè)人的收入至少能夠維持其最低的生活標(biāo)準(zhǔn),以上這些都表現(xiàn)為基層政府公共管理的制度安排的道德選擇。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，政府權(quán)力需要法律和道德約束，權(quán)謀欺詐從來不是從政的手段，善治善政需要倫理支撐。政策執(zhí)行的倫理問題是中國(guó)地方政府應(yīng)該值得重視的問題，對(duì)縣級(jí)政府更是如此。通過“誠(chéng)實(shí)守信”、“以民為本”、“公平正義”、“德法共治”和“清正廉明”等倫理觀來提升縣級(jí)政府政策執(zhí)行力是一個(gè)長(zhǎng)期的、持之以恒的探索和實(shí)踐過程，要遵循循序漸進(jìn)的原則，不可畢其功于一役。

注釋：

①政府執(zhí)行力文化是貫穿于政府執(zhí)行活動(dòng)全過程的執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行原則、執(zhí)行價(jià)值觀和執(zhí)行心理傾向的總和。

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