行政審批制度改革的困局與出路
——以溫州為例

余紅燕

(溫州行政學(xué)院 公共管理學(xué)部，浙江 溫州 325038)

一、行政審批制度改革：溫州情況簡述①

為了改善市場(chǎng)發(fā)展的軟環(huán)境，2000年開始，溫州掀起了一場(chǎng)以提高行政效能為目標(biāo)的審批制度改革。5月份，新組建的市行政審批服務(wù)中心正式運(yùn)轉(zhuǎn)，首批21個(gè)擁有行政審批、核準(zhǔn)和備案職權(quán)的政府部門入駐服務(wù)中心，同時(shí)還設(shè)立了市行政審批管理辦公室以便于進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革。經(jīng)過第一輪改革，保留下來的769個(gè)審批事項(xiàng)依然不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，于是以減少審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時(shí)限為主要內(nèi)容的第二輪行政審批制度改革于2002年2月再次拉開序幕。在審批事項(xiàng)的清理方面，審批管理辦公室依據(jù)三個(gè)“一律”②的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審查。在一輪改革的基礎(chǔ)上，又繼續(xù)削減掉319個(gè)審批事項(xiàng)，對(duì)僅保留的450個(gè)審批項(xiàng)也從項(xiàng)目名稱、承辦對(duì)象、審批依據(jù)、申報(bào)條件、申報(bào)材料、辦理程序、承諾時(shí)限等方面進(jìn)行了全面的審核規(guī)范。

2004年溫州市委作出了建設(shè)“三個(gè)溫州”、打造“四大工程”、共鑄招商引資“一號(hào)工程”等重大戰(zhàn)略部署。緊緊圍繞市委的決策部署，為發(fā)展“活力溫州”、提升“實(shí)力溫州”、構(gòu)建“和諧溫州”，以招商引資、市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資項(xiàng)目審批為改革重點(diǎn)的第三輪行政審批改革再次起航。本輪改革的主要內(nèi)容是進(jìn)一步整合行政資源，集中審批部門和事項(xiàng)，創(chuàng)新審批方式和手段。2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》頒布實(shí)施，該法對(duì)行政審批事項(xiàng)的設(shè)立和實(shí)施作了明確的規(guī)定和要求。依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》，溫州再次對(duì)原有的行政審批事項(xiàng)作了全面的清理工作，對(duì)不符合法律規(guī)定的108項(xiàng)審批事項(xiàng)予以取消。針對(duì)投資項(xiàng)目審批效率不高的現(xiàn)象，本輪改革著重在審批方式方法上進(jìn)行創(chuàng)新，依照“依法申辦、寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則創(chuàng)造性地構(gòu)建了諸如告知承諾制、網(wǎng)上并聯(lián)審批、投資項(xiàng)目聯(lián)審以及聯(lián)合踏勘等一系列工作新機(jī)制。

在前三輪改革的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改善投資環(huán)境，圍繞服務(wù)型政府建設(shè)的總體要求，從2009年開始又繼續(xù)深化行政審批制度改革，改革的重心開始轉(zhuǎn)向行政審批服務(wù)中心建設(shè)。一方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)中心(窗口)與平臺(tái)建設(shè)，完善市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的審批、便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及全程代理機(jī)制；另一方面，全面開展行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政審批職能整合改革工作。按照精簡效能、依法整合、集中辦理的原則，通過撤、并等方式設(shè)立行政審批處，將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政審批職能全部集中到審批處，由審批處代表相關(guān)職能部門集中辦理法定的行政審批事項(xiàng)，由此形成了“批管分離”行政管理體制，為強(qiáng)化部門日常執(zhí)法監(jiān)管職能奠定了基礎(chǔ)。

二、行政審批制度改革：溫州的成效與困局

(一)改革成效

1．行政審批服務(wù)中心的建立一定程度上提高了審批效率。為規(guī)范行政審批行為，公開運(yùn)作審批權(quán)力，提高集中審批程度，政府投入巨資新建了面積達(dá)10000平米之多的溫州行政審批服務(wù)中心，按照“能進(jìn)則進(jìn)”的要求，由市政府發(fā)文督辦進(jìn)入中心的部門和事項(xiàng)，在中心大廳形成一站式、一條龍服務(wù)格局。審批服務(wù)中心集中審批的工作方式不僅對(duì)各政府部門的行政審批行為產(chǎn)生了明顯的制約、規(guī)范作用，而且也通過集中審批減少了因奔赴不同部門而必須消耗的辦理時(shí)間，極大地提高了群眾辦事效率。

2．審批中心通過規(guī)范化管理，為行政審批創(chuàng)造了良好的軟環(huán)境。溫州以強(qiáng)化審批服務(wù)中心內(nèi)部管理為著力點(diǎn)，不斷優(yōu)化行政審批服務(wù)環(huán)境。如在窗口建設(shè)方面，引進(jìn)ISO9001質(zhì)量管理認(rèn)證體系，把窗口服務(wù)納入標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。積極打造“真誠服務(wù)，高效便捷”的服務(wù)品牌，不斷完善窗口工作制度。為了提高服務(wù)的效率和水平，還專門制定了服務(wù)中心窗口審批服務(wù)考核細(xì)則，分別對(duì)窗口服務(wù)進(jìn)行日常檢查、月度考核、季度評(píng)比和年度總評(píng)比[1]。根據(jù)考核結(jié)果，設(shè)立星級(jí)窗口、示范窗口、紅旗窗口、服務(wù)標(biāo)兵以及先進(jìn)個(gè)人等榮譽(yù)稱號(hào)，并由市政府對(duì)“年度先進(jìn)窗口”及“年度先進(jìn)工作人員”進(jìn)行表彰。

3．實(shí)施審批項(xiàng)目流程再造后，極大地縮短了審批用時(shí)。在實(shí)施行政審批制度改革過程中，溫州把優(yōu)化審批流程作為行政審批制度改革的重點(diǎn)，盡量減少審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時(shí)間。按照“流程再造”的要求，從每一審批事項(xiàng)的名稱、承辦對(duì)象、審批依據(jù)、申報(bào)條件、申報(bào)材料、辦理程序、承諾時(shí)限等進(jìn)行全面的規(guī)范。對(duì)于需要多個(gè)部門同時(shí)審批的事項(xiàng)，則采取聯(lián)合審批、網(wǎng)上并聯(lián)審批、聯(lián)合踏勘等方式最大限度地壓縮審批時(shí)間。

4．形成了一套相對(duì)比較完整的行政審批機(jī)制、措施。在審辦環(huán)節(jié)，為保證按時(shí)完成項(xiàng)目審批，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立了一套“橫到邊、縱到底”的電子監(jiān)察系統(tǒng)，通過警示燈的提示，對(duì)審批過程進(jìn)行全程實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督。針對(duì)溫州實(shí)際，在招商引資、政府安置房建設(shè)、企業(yè)技術(shù)改造等項(xiàng)目審批上，創(chuàng)造性地推出了“一門受理、抄告相關(guān)、同步審批、限時(shí)辦結(jié)”的審批措施。在投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域，組織實(shí)施會(huì)商培訓(xùn)、告知承諾制、項(xiàng)目聯(lián)審、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合驗(yàn)收、無償代辦等措施。在審批通道方面，開通網(wǎng)上審批服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上受理、網(wǎng)上咨詢、表格下載、網(wǎng)上監(jiān)管以及部分事項(xiàng)網(wǎng)上直接辦理等服務(wù)。在審批人員管理方面，推行了首問負(fù)責(zé)制、AB崗工作制、一次性告知制、收件回執(zhí)備案制以及限時(shí)辦結(jié)制等一系列制度。

(二)改革困局

1．行政審批事項(xiàng)依然較多，審批流程仍較繁雜，審批效率還有很大的提升空間。從當(dāng)前溫州的實(shí)際情況來看，雖然經(jīng)過多輪的行政審批事項(xiàng)的調(diào)整縮減，而且每次縮減審批事項(xiàng)均達(dá)數(shù)百項(xiàng)，但現(xiàn)存的行政審批事項(xiàng)依然過多，仍然不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也給廣大群眾帶來了不必要的麻煩[2]。

2．對(duì)審批窗口授權(quán)不充分，有些窗口淪為“收發(fā)室”。在解決行政審批事權(quán)分布廣泛的問題上，溫州開展了關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政審批職能整合改革工作，具有審批職能的部門基本上都設(shè)立了行政審批處。成立行政審批處，統(tǒng)一受理、辦理審批事項(xiàng)的制度設(shè)計(jì)，就目前來看，無疑是一個(gè)較為有效的提高行政審批效能的途徑，但事實(shí)上，由于各種各樣的主客觀原因，部分審批窗口缺乏必要的授權(quán)，只發(fā)揮了收件功能。對(duì)于審批窗口的授權(quán)程度直接關(guān)系著行政審批效率，不能現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)顯然會(huì)相應(yīng)提高行政審批的時(shí)間成本。

3．涉審事項(xiàng)的審批依據(jù)存在交叉問題，行政審批提速增效遭遇尷尬困局。此外，涉審事項(xiàng)并沒有全部進(jìn)入行政審批服務(wù)中心。行政審批服務(wù)中心作為專門承擔(dān)行政審批任務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過一系列的制度設(shè)計(jì)可以最大程度地保障審批流程的規(guī)范性、審批事項(xiàng)的時(shí)限性、審批人員的專業(yè)性和服務(wù)性，從而提高行政審批的效率，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)分散審批難以操作的跨部門聯(lián)合會(huì)審、踏勘，防止分散審批所無法避免的審批事項(xiàng)的隨意增加等。但由于某些原因，個(gè)別部門的行政審批事項(xiàng)還沒有進(jìn)入審批服務(wù)中心，而是在自設(shè)的辦公場(chǎng)所開展行政審批活動(dòng)。

4．中介組織監(jiān)管成為難題。某些行政審批事項(xiàng)的前置審批條件中，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)章的規(guī)定常常會(huì)設(shè)置一些需要由相關(guān)行業(yè)組織或社會(huì)機(jī)構(gòu)來完成的專業(yè)性很強(qiáng)的評(píng)估、勘探工作，這樣的條件設(shè)置如果沒有政府部門的嚴(yán)格監(jiān)督又常常會(huì)導(dǎo)致因壟斷而形成壟斷價(jià)格或致使評(píng)估服務(wù)質(zhì)量下降等現(xiàn)象[3]。再者，對(duì)中介組織的監(jiān)管，也是一個(gè)不小的難題。因?yàn)?，有些審批事?xiàng)的專業(yè)評(píng)估是由省級(jí)行政主管部門指定的中介組織承擔(dān)，地市級(jí)政府根本無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

三、行政審批制度改革：路徑分析與選擇

(一)行政審批制度改革的溫州路徑

1．路徑分析。從改革的具體實(shí)施過程以及采取的具體舉措來看，溫州行政審批制度改革主要沿著以下路徑展開：

一是清理行政審批事項(xiàng)，縮減審批數(shù)量。從2000年開始第一輪行政審批制度改革以來，溫州一直重視行政審批事項(xiàng)的縮減，希望通過精簡行政審批來釋放市場(chǎng)、社會(huì)活力，這一思路顯然是非常正確的。但是，在行政審批事項(xiàng)縮減的過程中，遇到兩個(gè)問題：一是行政審批事項(xiàng)的縮減陷入了“恒定僵局”，即審批事項(xiàng)每次縮減以后，又會(huì)出現(xiàn)新的審批事項(xiàng)，使得審批事項(xiàng)總量與縮減前保持相當(dāng)水平。換言之，雖然每次改革都是縮減幾十項(xiàng)甚至上百項(xiàng)審批事項(xiàng)，可每次縮減前的實(shí)際保有事項(xiàng)數(shù)量與上一次縮減前的既有審批事項(xiàng)數(shù)量大致相同。二是許多審批事項(xiàng)根本不可能縮減。目前來看，絕大多數(shù)審批事項(xiàng)都是由省一級(jí)行政主管部門設(shè)置的，僅僅在市級(jí)層面進(jìn)行簡化、免于審批，或?qū)徟鷻?quán)限直接下放到對(duì)應(yīng)的縣級(jí)行政主管部門，實(shí)際上在實(shí)踐中是行不通的，因?yàn)槭屑?jí)行政主管部門審批“缺位”會(huì)造成縣級(jí)行政主管部門審批合法性的“缺失”，從而得不到省級(jí)行政主管部門的認(rèn)可。

二是推進(jìn)行政審批流程再造，簡化審批流程。在大力推進(jìn)行政審批事項(xiàng)“瘦身”的基礎(chǔ)上，溫州還致力于行政審批流程再造，希望通過簡化行政審批流程來提升行政審批效率，這是溫州在推進(jìn)行政審批制度改革過程中重點(diǎn)實(shí)施的改革內(nèi)容。行政審批流程改革主要從縱橫兩個(gè)維度展開?？v向維度上，主要采取審批權(quán)限下放的方式來壓縮行政審批層級(jí)，減少審批環(huán)節(jié)；橫向維度上，主要采取部門間的無縫隙合作來縮短行政審批的時(shí)限。同時(shí)，通過引進(jìn)ISO9001質(zhì)量管理認(rèn)證體系強(qiáng)化內(nèi)部管理，提升審批團(tuán)隊(duì)的整體服務(wù)效能。

三是建設(shè)行政審批服務(wù)中心。行政審批服務(wù)中心是溫州推進(jìn)行政審批制度改革的切入點(diǎn)和重要抓手。從第一輪行政審批制度改革開始，溫州就開始布局建設(shè)行政審批服務(wù)中心，截止目前，已經(jīng)形成了“市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)”的審批服務(wù)體系，不僅在市、縣政府駐地建起了一定規(guī)模的辦事服務(wù)大廳，而且在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村也都有為群眾服務(wù)的辦事場(chǎng)所，基本上實(shí)現(xiàn)了行政審批服務(wù)全覆蓋。

四是創(chuàng)新行政審批方式。創(chuàng)新行政審批方式，是溫州實(shí)施行政審批制度改革的最大亮點(diǎn)，也是溫州一直關(guān)注的工作重點(diǎn)，經(jīng)過多年來的實(shí)踐創(chuàng)新，積累了大量的創(chuàng)新性行政審批方式，有些屬于國內(nèi)首創(chuàng)，這些新的審批方式對(duì)于提高審批效率發(fā)揮了決定性作用。

2．經(jīng)驗(yàn)與啟示。從對(duì)溫州推進(jìn)行政審批制度改革的路徑分析以及改革過程中存在的困境可以得出幾個(gè)論點(diǎn)，對(duì)這些論點(diǎn)的認(rèn)知決定了未來進(jìn)一步深化行政審批制度改革的策略選擇與實(shí)際績效。

第一，行政審批事項(xiàng)的縮減與否，地方政府并沒有多大的改革空間。行政主管部門的逐級(jí)對(duì)口設(shè)置決定了當(dāng)前我國大量的行政審批事項(xiàng)呈現(xiàn)出上下一條龍和各級(jí)審批環(huán)環(huán)相扣的局面。其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)如果節(jié)省掉，都會(huì)導(dǎo)致審批活動(dòng)的中止，最終無法完成整個(gè)審批流程。因此，作為地方政府，無論是地市級(jí)政府還是縣級(jí)政府，自主性地縮減那些線性行政審批事項(xiàng)無疑是不可能的事情，由此看來，地方政府在縮減行政審批事項(xiàng)方面的改革努力會(huì)遭遇天花板。

第二，行政審批事項(xiàng)清理、縮減后容易反彈。如前文所述，行政審批事項(xiàng)在清理、縮減后，往往容易出現(xiàn)反彈，時(shí)日不久，新的審批事項(xiàng)又會(huì)層出不窮，逐漸推高行政審批事項(xiàng)的保有數(shù)量。出現(xiàn)這種情況的原因主要有：一是新增設(shè)行政審批事項(xiàng)，二是在清理時(shí)，有些部門對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行了復(fù)合或分解處理。這種現(xiàn)象表明，推進(jìn)行政審批制度改革是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，必須下大力氣，并完善相配套的制度設(shè)計(jì)。

第三，行政審批流程再造和審批方式創(chuàng)新，有利于快速提高行政審批效率。從溫州的改革實(shí)踐看，行政審批流程再造和審批方式創(chuàng)新，對(duì)于縮短行政審批時(shí)間、提高審批效率具有極為重要的意義。從改革前后的審批時(shí)限來看，事項(xiàng)審批所需時(shí)間明顯縮短，如“政府投資基建項(xiàng)目審批時(shí)限從原來的113個(gè)工作日，縮短到30個(gè)工作日左右”③。

(二)深化行政審批制度改革的優(yōu)先路徑

1．圍繞簡政放權(quán)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，認(rèn)真清理審批事項(xiàng)，努力推進(jìn)行政審批事項(xiàng)總量大幅縮減。行政審批制度改革的首要任務(wù)就是減少審批事項(xiàng)的數(shù)量，而行政審批事項(xiàng)總量的削減必須沿著自上而下的順序展開，這就意味著需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從行政審批的源頭進(jìn)行削減[4]。當(dāng)然，行政審批事項(xiàng)的削減不是無限制的，并不是審批事項(xiàng)越少越好，而應(yīng)以確保能夠激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)展活力為基準(zhǔn)點(diǎn)。行政審批事項(xiàng)削減以后，相應(yīng)政府職能部門應(yīng)同時(shí)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移后事后監(jiān)管上來，避免出現(xiàn)政府管理的真空。

2．以構(gòu)建審批事權(quán)擴(kuò)增問責(zé)機(jī)制為核心，完善行政審批權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制。在行政審批制度改革過程中，審批事項(xiàng)的反復(fù)增加會(huì)削弱改革的績效，吞噬改革成果，鑒于此，應(yīng)當(dāng)建立行政審批事項(xiàng)擴(kuò)增的問責(zé)機(jī)制，對(duì)于隨意增設(shè)審批事項(xiàng)的部門主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究。在此基礎(chǔ)上，要逐漸完善行政審批權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制，讓行政審批的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)流程都在既定的框架下運(yùn)行，防止行政審批權(quán)力失控，降低行政審批效能。

3．要把優(yōu)化行政審批流程和創(chuàng)新行政審批方式有機(jī)結(jié)合起來，并把其作為深化行政審批制度改革的關(guān)鍵性工作予以推進(jìn)。行政審批流程和審批方式是制約行政審批效率的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，哪怕行政審批事項(xiàng)只保留了寥寥幾項(xiàng)，如果沒有高效的審批流程和恰當(dāng)?shù)膶徟绞?，那么同樣也?huì)抑制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的活力。因此，在簡化行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)把優(yōu)化行政審批流程、創(chuàng)新行政審批方式提升到行政審批制度改革工作的關(guān)鍵性位置，予以重點(diǎn)推進(jìn)。優(yōu)化行政審批流程需要從橫向和縱向兩個(gè)維度著手，橫向要盡量實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合審批或委托審批，縱向要盡可能減少審批層級(jí)，借助現(xiàn)代化的科技手段，最大限度地壓縮審批時(shí)限。

注釋

①行政審批制度改革的基本資料主要來源于溫州市行政審批辦公室業(yè)務(wù)處.

②三個(gè)“一律”是指行政審批事項(xiàng)清理的基本原則，即對(duì)沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的審批事項(xiàng)一律取消；國家在清理法律、法規(guī)時(shí)已廢止，失去審批依據(jù)的審批事項(xiàng)一律取消；國務(wù)院部門在行政審批制度中已取消的一律取消.

③溫州市審管辦在2012年全市落實(shí)“五個(gè)凡是”、深化行政審批制度改革工作推進(jìn)會(huì)上的發(fā)言.

[1]陳新強(qiáng).進(jìn)一步深化審批制度的改革[J].行政論壇，2001，(6).

[2]章劍生.審批“尋租”回流:權(quán)力的傲慢[J].人民論壇，2011，(25).

[3]行政審批改革促政府管理創(chuàng)新[J].寧波經(jīng)濟(jì)(財(cái)經(jīng)視點(diǎn))，2007，(10).

[4]袁建堯.深化行政審批制度改革構(gòu)建行政審批長效工作機(jī)制[J].湖南政報(bào)，2006，(12).