農(nóng)村政治困境：賄選、宗派與組織懸浮

丁 冬，鄭風(fēng)田，王 旭

(中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872)

一、引 言

被叫作“中國(guó)式草根民主”的農(nóng)村選舉，發(fā)端于20世紀(jì)80年代初，但由于多種原因，當(dāng)前部分地區(qū)出現(xiàn)了一些亂象，選舉中托熟人拉選票、暴力選舉事件接連曝光，部分地區(qū)黑惡勢(shì)力操縱選舉的現(xiàn)象難以扼制。

關(guān)于我國(guó)村莊區(qū)域內(nèi)復(fù)雜的權(quán)力互動(dòng)，學(xué)者作了較為深入的研究。關(guān)于村莊權(quán)力的研究出現(xiàn)最早。20世紀(jì)中葉費(fèi)孝通先生研究鄉(xiāng)土中國(guó)傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)，區(qū)分了村莊中同意權(quán)力、橫暴權(quán)力和教化權(quán)力三種基本的權(quán)力類型，認(rèn)為家族權(quán)力的泛化和延伸形成了村落權(quán)力；杜贊奇(1995)考察了20世紀(jì)上半葉華北村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，區(qū)分了“贏利型經(jīng)紀(jì)”與“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”；黃宗智(2000)分析了華北和長(zhǎng)三角地區(qū)不同的土地占有形態(tài)、不同家族力量結(jié)構(gòu)對(duì)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)類型的影響。

部分學(xué)者將研究視角聚焦于村干部。仝志輝和賀雪峰(2002)以江西個(gè)案說(shuō)明，在人民公社及之后的一段時(shí)期，部分地區(qū)村干部在“姓”或“片”之間的分布不僅比例固定，而且由哪一片、哪一姓擔(dān)任“一把手”都逐步固定化了，這種現(xiàn)象被稱為“?；薄Ｕ蹠匀~和陳嬰嬰(1997)基于個(gè)案分析了“超級(jí)村莊”中治理精英的形成與作用機(jī)制。吳毅(2003)則最早提出了“族權(quán)實(shí)利性”、“村治政治人”的概念。

此外，學(xué)者們探討村莊與上層政府之間的互動(dòng)。周其仁(1995)認(rèn)為村莊與國(guó)家之間存在交易和博弈。王思斌(1991)對(duì)鄉(xiāng)村干部交往結(jié)構(gòu)及上級(jí)干部、村干部的互動(dòng)過(guò)程進(jìn)行了深入分析。孫立平(1994)以華北地區(qū)某鎮(zhèn)訂購(gòu)糧征收為標(biāo)本，研究了正式行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中權(quán)力行使者將人情、面子等民間觀念引入權(quán)力行使過(guò)程的案例。

從公共權(quán)力起源來(lái)看，特定區(qū)域內(nèi)的群體在形成共同利益之后，他們希望設(shè)立特定的公共權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)維護(hù)共同利益。人們要求公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性，不僅是要求權(quán)力自身，也是要求獲取權(quán)力的途徑具有公正性，在這一過(guò)程中，選舉無(wú)疑是最佳方式之一，因?yàn)檫x舉中每個(gè)人都擁有平等投票權(quán)，每個(gè)人平等參與競(jìng)爭(zhēng)，每一選票具有相同的效力，選舉結(jié)果能夠體現(xiàn)大多數(shù)人的真實(shí)意愿。但是，我國(guó)鄉(xiāng)村公權(quán)力很弱，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管力量，“村霸”很容易出現(xiàn)。本文分析我國(guó)村莊政治的諸多亂象，提出促進(jìn)農(nóng)村良性發(fā)展的對(duì)策。

二、農(nóng)村政治的現(xiàn)狀與問(wèn)題

雖然村莊選舉被認(rèn)為是我國(guó)各級(jí)選舉中最成功的，但這幾年同樣出現(xiàn)了問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生不僅是因?yàn)閭鹘y(tǒng)糟粕遺留，也是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的負(fù)面影響。

1.村委會(huì)選舉賄選現(xiàn)象

農(nóng)村“成功人士”花錢買選票的現(xiàn)象近些年愈演愈烈，極大影響了選舉的公正性，挫傷了村民參選積極性。如果從歷史的視角來(lái)看，賄選最早可以追溯到古希臘城邦時(shí)期，在古希臘鄉(xiāng)村選舉時(shí)，已經(jīng)有候選人宴請(qǐng)選民的習(xí)慣了。近代隨著資本主義民主化進(jìn)程逐步發(fā)展，賄選逐漸發(fā)展成為一個(gè)持續(xù)普遍的全球性的政治現(xiàn)象。

(1)賄選的普遍性

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村賄選蔓延的主因是村官有“油水”可撈。自從農(nóng)業(yè)稅被取消后，村干部不再向農(nóng)民催款要錢，但這并不意味著村干部沒(méi)有機(jī)會(huì)攫取利益了。近年來(lái)，由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入資金大幅增加，加之我國(guó)有些村莊對(duì)村干部支配集體資產(chǎn)缺乏監(jiān)管，基層村干部有著巨大的可攫取利益。

雖然從法律上講，村委會(huì)不是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，只是農(nóng)村基層群眾性自治組織，村干部也不是“干部”。但是，現(xiàn)行的法規(guī)卻賦予了村委會(huì)與村干部相當(dāng)大的權(quán)力，這其中包括農(nóng)村集體資源支配、宅基地分配、戶口遷移、土地承包及出讓、集體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目承包與工程招標(biāo)等。以2008年最高人民檢察院數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年全國(guó)立案?jìng)刹榈纳孓r(nóng)職務(wù)犯罪案件的嫌疑人中，農(nóng)村基層組織人員4968人，其中，村書(shū)記、村委主任多達(dá)2850人。

村干部隊(duì)伍建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村穩(wěn)定的作用重大，村莊政治選舉牽動(dòng)各方神經(jīng)。面對(duì)愈演愈烈的村莊賄選，雖然中央政府有所行動(dòng)，多次下發(fā)文件要求“堅(jiān)決查處”，但實(shí)際執(zhí)行效果卻不理想。農(nóng)村社會(huì)鄰里之間很難調(diào)查取證，造成賄選認(rèn)定難。

(2)公權(quán)私人化與政治經(jīng)濟(jì)化

村民頭腦中仍然普遍存在“官本位”思想，在農(nóng)村，村干部仍具有相當(dāng)?shù)奈?，村民仍能夠通過(guò)“村干部”這一職位獲得些許優(yōu)越感。當(dāng)前，農(nóng)村權(quán)力監(jiān)管制度缺失使村干部能夠做出有利于自己的利益分配。當(dāng)前日益增多的腐敗案件也讓本來(lái)純樸的農(nóng)民意識(shí)到權(quán)錢交易的普遍性，“有權(quán)就能有錢”的思想提高了鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)村干部權(quán)力的需求，導(dǎo)致選舉競(jìng)爭(zhēng)激烈，為了競(jìng)選獲勝，金錢逐漸演化為一種工具。賄選者如若當(dāng)選，必然會(huì)利用已有權(quán)力為自己謀取私利，其結(jié)果便是農(nóng)村公權(quán)私人化。

當(dāng)前我國(guó)輿論環(huán)境對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)多的宣傳也是賄選發(fā)生的原因之一。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使效率與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)深入人心，這是好事，但另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是追求利益，因此，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和利益群體分化，人們會(huì)將經(jīng)濟(jì)訴求上升為政治訴求，掌權(quán)者會(huì)選擇運(yùn)用權(quán)力謀取私利，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，部分村委完全可能運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成本收益法則支配自己的選舉行為。實(shí)際上，我國(guó)許多農(nóng)民仍為生存而勞作，他們的經(jīng)濟(jì)需求遠(yuǎn)比民主需求迫切，在物質(zhì)引誘下，他們很容易放棄民主權(quán)利，將選票作價(jià)出賣，即政治經(jīng)濟(jì)化(董禮勝等，2005)。

(3)賄選的危害性

村莊選舉過(guò)程中的賄選嚴(yán)重阻礙農(nóng)村基層良治?？疾齑迩f選舉，不能忽視農(nóng)村現(xiàn)狀。當(dāng)前，集體經(jīng)濟(jì)仍然是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)與保證，無(wú)論是發(fā)展生產(chǎn)還是發(fā)展公益事業(yè)，都需要強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)作為支撐，而賄選者當(dāng)選村干部極有可能會(huì)導(dǎo)致集體資產(chǎn)的濫用，通過(guò)賄選當(dāng)選的村干部通常要想盡辦法收回“投資”，這顯然不利于村民增收，不利于公共事業(yè)建設(shè)。

2.宗教、宗族與派性

(1)農(nóng)村“宗教熱”

近年來(lái)，農(nóng)村宗教與迷信活動(dòng)迅速擴(kuò)張。一些邪教組織像“定時(shí)炸彈”一般，對(duì)群眾生活構(gòu)成潛在威脅。宗教勢(shì)力抬頭不僅破壞了農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)，而且試圖改變村民的價(jià)值觀，可能會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的宗教矛盾、政治矛盾，甚至構(gòu)成國(guó)家安全隱患。

農(nóng)村地下宗教活動(dòng)泛濫是當(dāng)前一個(gè)趨勢(shì)十分明顯的社會(huì)現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代之后，我國(guó)信教者的人數(shù)增長(zhǎng)迅速。我國(guó)不少信教者的聚會(huì)地點(diǎn)并不是教堂、寺廟等正式場(chǎng)所，這導(dǎo)致了我國(guó)實(shí)際信教者數(shù)量難以估算，但毫無(wú)疑問(wèn)，信教者數(shù)量將會(huì)是一個(gè)巨大的數(shù)字。

宗教發(fā)展與公共服務(wù)供給是密切相關(guān)的。在某些地方，村莊開(kāi)會(huì)需要教會(huì)人士出面群眾才會(huì)參加，這種趨勢(shì)已引起中央政府的警覺(jué)。實(shí)際上，世界上任何一個(gè)國(guó)家在面對(duì)這樣龐大的信仰群體時(shí)，都會(huì)予以關(guān)注。

(2)宗族觀念：大姓控制小姓

自人民公社解體之后，在我國(guó)部分地區(qū)(尤其是南方地區(qū))，父系血緣集團(tuán)“宗族”在當(dāng)前農(nóng)村成功復(fù)活。值得注意的是，以往針對(duì)農(nóng)村宗族的研究多數(shù)關(guān)注它對(duì)村民自治、民主選舉的妨礙作用，即強(qiáng)調(diào)其對(duì)農(nóng)村政治有負(fù)面影響。

關(guān)于村落權(quán)力分配，很多地區(qū)的農(nóng)村依照“族姓均衡”的原則，亦即某一村莊內(nèi)的村干部職位不能完全由人數(shù)多、勢(shì)力大的某個(gè)大宗族掌控，也要照顧到人數(shù)較少的宗族，目的是保證每個(gè)宗族都在村委中占一席之地。在這一機(jī)制執(zhí)行過(guò)程中，一般會(huì)尤其強(qiáng)調(diào)小宗族的席位，這是因?yàn)槿藗冋J(rèn)為只有小宗族有人當(dāng)選，小宗族的利益才會(huì)有保證。然而，這一形式的均衡實(shí)際上是不穩(wěn)定的均衡，假設(shè)一個(gè)村落內(nèi)有兩個(gè)大姓共同存在，當(dāng)它們勢(shì)均力敵時(shí)，只有法律與道義約束有效之時(shí)才可實(shí)行治理，否則很可能導(dǎo)致無(wú)休止的斗爭(zhēng)。更為普遍的，不少地方出現(xiàn)了大姓控制小姓，大姓實(shí)施暴政的情況。

(3)北方農(nóng)村的派性紛爭(zhēng)

北方村莊存在派性。某一村莊內(nèi)，對(duì)某一村莊事務(wù)持有不同意見(jiàn)的村民，會(huì)自覺(jué)分成幾個(gè)派別。派性主要體現(xiàn)在村委會(huì)選舉以及村莊生活的其他方面。在存在派性的部分北方農(nóng)村，如果某派村民當(dāng)選村干部，另一派便會(huì)滋事。據(jù)陳柏峰(2008)描述，在派性較為嚴(yán)重的某村，甚至曾有“一個(gè)村莊、兩個(gè)支部”的現(xiàn)象出現(xiàn)，這一現(xiàn)象的起因是，政府任命的支部不符合另一派的意愿，而另一派村民較多，于是他們另立支部，最后形成的局面是，每派只管轄己方的人和事，村內(nèi)兩套廣播系統(tǒng)，一派廣播的喇叭不響，該派婦女甚至都不去孕檢。

北方村莊權(quán)力組織的基礎(chǔ)是小親族(小親族與宗族很類似)勢(shì)力，但其派性形成卻不僅僅是小親族的簡(jiǎn)單劃分，不同勢(shì)力之間的博弈結(jié)果其實(shí)取決于利益與觀點(diǎn)而非小親族。不同派別能否在村莊內(nèi)達(dá)到平衡權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了該村政治局面能否穩(wěn)定。北方村莊通過(guò)結(jié)“干親”壯大派性力量非常常見(jiàn)，這是因?yàn)楸狈蕉嘧谧骞泊嬉淮宓默F(xiàn)實(shí)決定了處理不同宗族之間的關(guān)系頗為重要，正因?yàn)檫@一點(diǎn)，相比較于南方，“結(jié)義”在北方村莊更為常見(jiàn)，對(duì)三國(guó)時(shí)期“劉關(guān)張”異姓兄弟感情的崇拜也更加強(qiáng)烈。

3.基層政治組織“懸浮”

基層政府對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮著巨大作用，中央政府各種政策是通過(guò)基層政府執(zhí)行的。過(guò)去撤并機(jī)構(gòu)、精減人員的代價(jià)是基層組織辦事能力急劇下降，成了“懸浮政權(quán)”。

(1)村官空巢

“村官空巢”是指村干部外出打工、村委會(huì)無(wú)人值守的現(xiàn)象。毫無(wú)疑問(wèn)，如果村干部不能留在農(nóng)村而選擇“掛印”外出，那么該村最基本的社會(huì)秩序、公共服務(wù)將無(wú)從談起。在當(dāng)前青壯年人口大多進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)村家庭普遍“空巢”的情況下，實(shí)際上農(nóng)村各種社會(huì)秩序和公共服務(wù)的需求不僅沒(méi)有減少，反而在不斷增加。村干部“棄村而去”無(wú)疑是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)秩序的一種警示，它一方面表明農(nóng)村日趨凋敝，難以留住人才，另一方面也表明農(nóng)村基層組織十分渙散。

(2)村委缺乏制約

前文已經(jīng)提到，不少人競(jìng)選村干部是出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，這部分人員當(dāng)選后更關(guān)注的是灰色收入。例如，據(jù)媒體報(bào)道，山西河津老窯頭村候選人愿意拿出數(shù)百萬(wàn)的資金進(jìn)行村官競(jìng)選，其重要原因是該村擁有兩個(gè)有著巨額年利潤(rùn)的村辦煤礦。河北某縣王某六百萬(wàn)收買選民并放言“就是判我三年徒刑我也干”并不是因?yàn)樗幸活w為村民服務(wù)的心，而是盯上了村辦企業(yè)豐厚的利潤(rùn)。

村干部隱形收入、灰色收入出現(xiàn)的原因之一是目前我國(guó)農(nóng)村未能建立起一套行之有效、易于操作的村委制衡機(jī)制。農(nóng)村民主理財(cái)制度形同虛設(shè)，“村務(wù)公開(kāi)欄”變成了給村外人和領(lǐng)導(dǎo)看的“花架子”，與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒(méi)能有效地發(fā)揮監(jiān)管作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們害怕被扣上干涉村民自治的帽子，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政緊張，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要通過(guò)村委會(huì)“報(bào)銷”一些費(fèi)用，二者的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系使鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度。

(3)家長(zhǎng)作風(fēng)

家長(zhǎng)作風(fēng)在我國(guó)各級(jí)政府中普遍存在，這給村級(jí)事務(wù)處理帶來(lái)了負(fù)面的作用。例如，按照黨章規(guī)定,縣委書(shū)記應(yīng)該由同級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生,可事實(shí)上縣委書(shū)記往往是由省委或地市市委任命。上級(jí)機(jī)構(gòu)不自覺(jué)限權(quán)，上行下效，不少村干部也變成了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“推舉”，村干部當(dāng)選后也以“村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”自居，奉行家長(zhǎng)制作風(fēng)。部分村干部?jī)?nèi)心深處認(rèn)為“村里的就是家里的”，把“管理權(quán)”混同“所有權(quán)”，把集體資產(chǎn)當(dāng)作個(gè)人財(cái)產(chǎn)，把村辦企業(yè)當(dāng)成個(gè)人公司，在管理上搞家長(zhǎng)制，在利益分配上貪、占、卡、要，不良風(fēng)氣無(wú)法遏制。

三、對(duì) 策

治理當(dāng)前我國(guó)基層民主政治亂象需多方努力，不僅法律法規(guī)、監(jiān)督機(jī)制需要健全，執(zhí)政者、當(dāng)選者以及基層民眾也需要全面提高素養(yǎng)，本文對(duì)農(nóng)村政治建設(shè)提出如下建議：

第一，健全村干部權(quán)利監(jiān)督機(jī)制。健全村干部權(quán)利監(jiān)督機(jī)制，要整合監(jiān)督資源，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、機(jī)關(guān)監(jiān)督與輿論監(jiān)督的作用。“一線考評(píng)”應(yīng)該被更多應(yīng)用，提倡深入村鎮(zhèn)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展監(jiān)督考評(píng)工作，直接察看工作績(jī)效和群眾評(píng)價(jià)。

第二，村干部先培訓(xùn)后上崗。先培訓(xùn)后上崗是為了確保村干部具備相應(yīng)政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，村干部培訓(xùn)在內(nèi)容、方法上應(yīng)與普通干部不同，村干部培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)注重農(nóng)村工作實(shí)際。針對(duì)村干部所要承擔(dān)的工作職責(zé)，基層組織部與民政局、農(nóng)委、檢察院等部門應(yīng)共同制定培訓(xùn)計(jì)劃，按照部門的職責(zé)分別培訓(xùn)不同的內(nèi)容。

第三，以合作組織重構(gòu)村民自治制度。盡管農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型可能會(huì)打破傳統(tǒng)村莊共同體的生產(chǎn)生活習(xí)慣和規(guī)則，但我國(guó)農(nóng)村農(nóng)戶間的共同文化是短期內(nèi)無(wú)法被打破的。村民可以通過(guò)村域合作發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，基于合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式將農(nóng)戶之間聯(lián)系起來(lái)。

第四，傾聽(tīng)“沉默的聲音”。傳媒時(shí)代表達(dá)意見(jiàn)似乎并不難，但仍有許多聲音實(shí)際上未被傾聽(tīng)。執(zhí)政者要傾聽(tīng)“沉默的聲音”，利益的充分表達(dá)才能帶來(lái)相對(duì)均衡，進(jìn)而才有長(zhǎng)久穩(wěn)定。盡可能傾聽(tīng)社會(huì)各方面的聲音，對(duì)于村莊社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展有利。

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