基于域外經(jīng)驗的我國職業(yè)教育投資體制改革研究

蔡云鳳，閆志利

教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。教育部網(wǎng)站公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2012年，我國職業(yè)院校達到13 960所，在校生人數(shù)達到3 077.91萬人，分別是2001 年的4.28 倍和 4.54 倍［1］，10 年間實現(xiàn)了職業(yè)教育規(guī)模的迅速擴張。但從各地實際運行狀況看，資金投入一直是困擾職業(yè)教育發(fā)展的瓶頸，并直接影響到職業(yè)教育質(zhì)量和社會吸引力?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，“完善各級教育經(jīng)費投入機制，保障學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的穩(wěn)定來源和增長”。強調(diào)“充分調(diào)動全社會辦教育積極性，擴大社會資源進入教育途徑，多渠道增加教育投入”。［2］黨的“十八大”提出，加快發(fā)展我國現(xiàn)代職業(yè)教育。［3］借鑒國外經(jīng)驗，構(gòu)建與職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)的投資體制，既是推進我國現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的客觀要求，也是保障我國職業(yè)教育正常運行的關(guān)鍵所在。

一、發(fā)達國家的職業(yè)教育投資體制

(一)美國

美國職業(yè)教育為非義務(wù)教育，但職業(yè)院校不以盈利為目的。早在1958年，美國《國防教育法》就明確規(guī)定政府對職業(yè)教育提供資助。二戰(zhàn)后頒布的《職業(yè)教育法》鼓勵私有企業(yè)參與職業(yè)教育，引導(dǎo)了各種形式的基金會不斷涌現(xiàn)，企業(yè)捐資或贊助職業(yè)學(xué)校運行與發(fā)展成為一大亮點，形成了“政府補助、企業(yè)捐資、學(xué)校主導(dǎo)”的職業(yè)教育投資體制。1994年，美國頒布《學(xué)校——工作多途徑法案》，財產(chǎn)稅、州政府撥款、聯(lián)邦政府資助和學(xué)生學(xué)費成為職業(yè)教育經(jīng)費的主要來源。［4］2006年，美國修訂了《卡爾·珀金斯職業(yè)和技術(shù)教育法案》，促使各州在2007年中撥付了13億美元資金用于職業(yè)教育。目前，美國社區(qū)學(xué)院(職業(yè)院校)經(jīng)費來源州政府、當?shù)卣?、學(xué)生學(xué)費和聯(lián)邦政府份額分別占職業(yè)教育總投資的45%、20%、20%和5%，其他10%來源于校友和社會捐贈。［5］

(二)德國

德國職業(yè)教育屬義務(wù)教育的一部分，實行多元化投資體制，聯(lián)邦政府、經(jīng)濟部門、行業(yè)協(xié)會、各類公共部門和教會均為職業(yè)教育的直接投資者。［6］私立學(xué)校得到國家承認，也會獲得州政府給予的業(yè)務(wù)和人員費用補助。［7］在眾多的職業(yè)教育機構(gòu)中，國家(聯(lián)邦政府和州)和企業(yè)是職業(yè)教育經(jīng)費投入的主要承擔(dān)者，每年職業(yè)教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的7%左右。企業(yè)資助通過“雙元制”渠道實施，所提供的經(jīng)費占全國職業(yè)教育經(jīng)費總額的85%左右。企業(yè)外籌資則通過建立中央基金、勞資雙方基金以及行業(yè)、企業(yè)協(xié)會基金等形式實現(xiàn)。同時，國家通過對企業(yè)實行稅收優(yōu)惠制度，建立了職業(yè)教育混合資助體系，國民接受職業(yè)教育一律免費。國家制定了完善的教育法規(guī)，保證了職業(yè)教育經(jīng)費的專款專用。［8］

(三)澳大利亞

澳大利亞職業(yè)教育經(jīng)費主要來源于政府撥款、學(xué)校籌集、企業(yè)投資和個人投入。全國職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)總局接受并分配來自聯(lián)邦和州一級政府的職業(yè)教育經(jīng)費，政府撥款約占職業(yè)教育總經(jīng)費的50%左右。［9］職業(yè)院校通過開展有償服務(wù)和海外培訓(xùn)等方式，自行籌集的經(jīng)費約占總經(jīng)費的25%～30%。行業(yè)、企業(yè)都將職業(yè)培訓(xùn)看作是一種投資，一方面，通過獎學(xué)金形式向?qū)W生提供經(jīng)費，另一方面，通過幫助TAFE學(xué)院建設(shè)實訓(xùn)基地或以接受學(xué)生實習(xí)等方式參與學(xué)院的實踐教學(xué)。為得到掌握先進技術(shù)的員工，企業(yè)愿意將最先進的生產(chǎn)設(shè)備提供給TAFE學(xué)院使用。［10］學(xué)生交納的學(xué)費約占培養(yǎng)成本的20%左右，但并不直接交給學(xué)校，而是通過稅務(wù)部門上繳給政府，由政府根據(jù)不同情況返還學(xué)校。此外，澳大利亞政府還設(shè)有一種教育基金專門用于支持職業(yè)教育。

(四)日本

二戰(zhàn)后，日本形成了完整的職業(yè)教育體系，包括學(xué)校內(nèi)的職業(yè)教育、企業(yè)內(nèi)的職業(yè)訓(xùn)練和公共職業(yè)訓(xùn)練三大部分。［11］政府負責(zé)公立職業(yè)院校的運行經(jīng)費，按照產(chǎn)業(yè)教育設(shè)備配備標準撥付。私立職業(yè)院校經(jīng)費由學(xué)校法人承擔(dān)，學(xué)生學(xué)費為主要來源，政府給予一定的補助。目前，政府撥付的職業(yè)教育經(jīng)費總額占全日本國民生產(chǎn)總值的0.03%左右。由于日本實行終身雇傭體制，企業(yè)負責(zé)內(nèi)部員工職業(yè)教育的場地、師資、教育訓(xùn)練費用，投入總額遠高于政府，占國民生產(chǎn)總值的0.08%左右。此外，日本政府也積極倡導(dǎo)和鼓勵民間團體與個人捐款。［12］除了上述資金來源渠道外，還有部分來源于職業(yè)院校的社會服務(wù)費、醫(yī)院收入以及不動產(chǎn)租用費等。同時，職業(yè)院校還積極開拓海外市場，吸收大量的外國留學(xué)生就讀，留學(xué)生學(xué)費也成為日本職業(yè)教育經(jīng)費的重要來源。

(五)加拿大

與美國相近，加拿大職業(yè)教育的主要載體是社區(qū)學(xué)院，約80%社區(qū)學(xué)院由政府投資興辦，辦學(xué)經(jīng)費主要來源于政府財政投入。安大略省最著名的圣力嘉職業(yè)教育學(xué)院每年開支1億多美元，其中三分之二的資金來源于政府撥款，學(xué)生學(xué)費收入近占五分之一，其余來自企業(yè)和社會贊助。［13］通過校企資源共享、專業(yè)共建等方式，企業(yè)與社區(qū)學(xué)院建立了廣泛的合作伙伴關(guān)系。通過向社區(qū)學(xué)院捐資或提供設(shè)備，有效緩解了社區(qū)學(xué)院經(jīng)費不足以及教學(xué)設(shè)備、設(shè)施易老化等問題。每年企業(yè)和社會捐贈額度占社區(qū)學(xué)院經(jīng)費總額的20% 左右。［14］

二、我國職業(yè)教育投資體制的現(xiàn)狀

(一)高職教育

2012年我國擁有高職院校(全日制，下同)1 297所，占普通高等院?？倲?shù)的53.11%。在校生達到964.23萬人，占高等學(xué)校在校生總數(shù)的40.32%。當年畢業(yè)生達到320.89萬人，占高等學(xué)校畢業(yè)生總數(shù)的51.36%。2011年全國高等學(xué)校教育經(jīng)費總支出6 653.34億元，其中高職(含高專，下同)經(jīng)費支出僅占總支出的18.55%，政府投入僅占高職教育經(jīng)費的一半以上。［15］教育部公布的全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況表明，2011年，北京市高職院校生均教育經(jīng)費達4.48萬元，而河北、山西、安徽等省份生均經(jīng)費均在1.2萬元以下。由于教育經(jīng)費主渠道無法得到保障，高職院校只能靠學(xué)費維持辦學(xué)，嚴重影響到教育質(zhì)量和社會吸引力。調(diào)查顯示，高職學(xué)生承擔(dān)的教育直接成本呈遞增趨勢，學(xué)費和住宿費的支出約占直接成本支出的45%左右。特別是民辦高職院校數(shù)量從2000年的53所上升到2011年的314所，增長了近6倍，辦學(xué)經(jīng)費難以得到保障。［16］社會捐資和集資辦學(xué)尚處起步階段，籌資總額僅占高職教育總投入的 1.5% 左右。［17］

(二)中職教育

2012年，我國擁有中職學(xué)校1.27萬所，占高中階段教育學(xué)校總數(shù)的48.38%。在校生達到2 113.67萬人，占高中階段教育的46.14%。隨著中職教育“文憑效應(yīng)”的逐步消失，現(xiàn)行投資體制也暴露出諸多弊端。作為中職教育投入的主體，政府對中職教育的投入無論是投入總量、還是占教育投入總額的比例均較低，不同辦學(xué)主體及不同區(qū)域間中職教育投入極不平衡。教育部公布的全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況表明，2011年我國教育經(jīng)費總投入為 23 869.29億元，中職教育投入1 408.10億元，占教育經(jīng)費投入總量的5.90%。2011年，北京、天津、上海中職學(xué)校生均公共財政預(yù)算事業(yè)費分別為1.87萬元、1.30萬元和1.47萬元，而湖北省僅為0.38萬元，安徽、河南、重慶、四川、貴州、河北等省份均在0.50萬元以下。盡管國家提出充分依靠行業(yè)、企業(yè)發(fā)展中職教育的決策，但由于配套措施尚未完善，行業(yè)、企業(yè)投資中職教育的熱情越來越低，社會捐贈也遠低于同級普通教育。現(xiàn)行的中職教育逐漸演變?yōu)槊嫦蛉鮿萑后w的教育，近年來，招生數(shù)量持續(xù)下滑。

(三)社會培訓(xùn)

2012年，我國擁有職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)達到12.94萬所，主要包括普通高等學(xué)校、職業(yè)院校、技工學(xué)校附屬的培訓(xùn)機構(gòu)以及民辦培訓(xùn)機構(gòu)等，經(jīng)費主要來源為各級財政補助和學(xué)費收入。［18］民辦合作培訓(xùn)機構(gòu)主要由承辦單位(或個人)直接籌措經(jīng)費，再向受訓(xùn)者收取培訓(xùn)費用而獲利，學(xué)費高、效果差成為社會關(guān)注的熱點問題。企業(yè)附屬培訓(xùn)機構(gòu)多為企業(yè)為滿足本企業(yè)員工培訓(xùn)和知識更新的需要，在企業(yè)內(nèi)部單獨設(shè)置或依托社會組織共建的培訓(xùn)基地，企業(yè)承擔(dān)了員工培訓(xùn)的大部分費用。為滿足經(jīng)濟發(fā)展和民眾就業(yè)的需要，部分政府職能部門也直接設(shè)立了形式多樣的就業(yè)、訓(xùn)練基地和培訓(xùn)機構(gòu)，其運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要來自于政府投資。但總體看，無論是那種所有制形式的培訓(xùn)機構(gòu)，均存在設(shè)施、設(shè)備投入不足的狀況。全國職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)平均每家擁有設(shè)施、設(shè)備資產(chǎn)13.16萬元，遠不能滿足培訓(xùn)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

三、我國職業(yè)教育投資存在的問題

(一)政府投資明顯不足

與普通教育相比，職業(yè)教育需要更多的資金投入。我國職業(yè)教育實行“誰主辦、誰投資”的原則，地方經(jīng)濟發(fā)展及財政收入狀況直接影響到政府對職業(yè)教育投資的水平與總量。2011年，我國各級政府職業(yè)教育(中職和高職之和)投資總額為2 811.69億元，僅為普通本科教育投資總額的51.88%，為普通高中的43.09%，這與職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實規(guī)模極不相稱。由于各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，區(qū)域間職業(yè)教育投資不平衡現(xiàn)象日益加劇，嚴重影響了教育公平目標的實現(xiàn)。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達且人口密集的地區(qū)，職業(yè)教育投入嚴重不足，直接影響到職業(yè)教育質(zhì)量的提升，影響到城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

(二)社會投資政策受限

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出，“建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機制，制定促進校企合作辦學(xué)法規(guī)，推進校企合作制度化”。但是，由于缺乏相應(yīng)的制度體系保障，校企合作成功案例仍然較少。到目前為止，我國尚未為非政府資金入資公立學(xué)校立法，企業(yè)等民間資本入資公立學(xué)校缺乏利益保證，直接影響了行業(yè)、企業(yè)等社會力量與公立學(xué)校的合作，致使職業(yè)教育對民間資金的吸引力不大。［19］據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示［18］，2011年，我國高職教育企業(yè)投入、民間投入和社會捐贈僅占投入總額的2.60%，中職教育占總投入的1.33%。與世界發(fā)達國家相比較，還存在著巨大差距。

(三)個人投資熱情較低

個人投資主要指學(xué)生(家庭)因接受職業(yè)教育而發(fā)生的各種直接與間接費用。目前，我國高職院校最低學(xué)費標準約為5 000元/學(xué)年，而普通本科院校最低學(xué)費標準為3 500元/學(xué)年，未能體現(xiàn)政府鼓勵學(xué)生接受職業(yè)教育的政策。同時，公務(wù)員考試以及部分事業(yè)單位招聘員工等均把職業(yè)院校畢業(yè)生排除在外，導(dǎo)致社會對職業(yè)教育的認可度越來越低。此外，職業(yè)院校僵化的辦學(xué)體制和教育質(zhì)量，難以被社會認可，愿意為接受職業(yè)教育而投資的人越來越少，高職院校報到率低、中職學(xué)?！吧创髴?zhàn)”現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)。與之對應(yīng)，各地普遍出現(xiàn)了普通高中“復(fù)讀熱”。

四、我國職業(yè)教育投資體制改革的策略

(一)政府投入長效化

借鑒世界發(fā)達國家經(jīng)驗，我國應(yīng)盡快修訂《職業(yè)教育法》，構(gòu)建政府投入職業(yè)教育的長效機制。按照現(xiàn)行的分稅體制，國家教育主管部門及相關(guān)部門應(yīng)對職業(yè)院校辦學(xué)標準、生均公共財政教育事業(yè)費標準、預(yù)算公用經(jīng)費標準等做出統(tǒng)一規(guī)定，要求地方政府及職業(yè)院校嚴格執(zhí)行。對財力緊張、難以執(zhí)行規(guī)定標準的地區(qū)，由中央財政以轉(zhuǎn)移支付的方式給予補足，實現(xiàn)職業(yè)教育的公平化和地區(qū)間的均等化。順應(yīng)我國勞動力市場的現(xiàn)實需要，應(yīng)盡快建立面向全體勞動者的中職教育免費制度，并對接受中職教育的學(xué)生給予適當?shù)难a貼。將高職教育學(xué)費減至與普通本科院校同一標準，并逐步實現(xiàn)低于普通高校的目標，通過上述措施，吸引更多的學(xué)子接受職業(yè)教育，實現(xiàn)“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”的目標。

(二)籌資渠道多元化

我國《職業(yè)教育法》明確規(guī)定，“國家鼓勵多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金”，但目前企業(yè)、社會團體以及及個人投資職業(yè)教育的積極性不高，投資額度不大。國家應(yīng)盡快出臺鼓勵社會資金投入職業(yè)教育的實施細則，激發(fā)社會各界參與職業(yè)教育的積極性，吸引更多的企業(yè)資本、民間資本投資辦學(xué)。通過建立相應(yīng)的法律規(guī)制，保障非政府投資的合法權(quán)益，構(gòu)建企業(yè)參與職業(yè)教育的制度體系。促進職業(yè)院校與行業(yè)、企業(yè)的深度合作，實現(xiàn)社會職業(yè)教育資源的有效整合。充分利用資本市場等現(xiàn)代融資手段，擴大職業(yè)教育資金的有效供給。鼓勵企業(yè)家及社會有識之士捐助職業(yè)教育，職業(yè)院?？梢谰柚~度給與捐贈人以姓名修改校名、命名學(xué)校建筑物等各種紀念性回饋。積極鼓勵職業(yè)院校通過提供各種有償服務(wù)或海外培訓(xùn)等方式自籌經(jīng)費，拓展經(jīng)費籌集渠道。

(三)投資管理法制化

世界發(fā)達國家職業(yè)教育的持續(xù)健康發(fā)展，在很大程度上得益于完善的法律和制度。德國頒布了3部綱領(lǐng)性法律、5部配套性法規(guī)和條例，對企業(yè)參與職業(yè)教育的社會責(zé)任、經(jīng)費分擔(dān)、師資培養(yǎng)等均做了明確規(guī)定和硬性約束。我國《教育法》規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”，但《民辦教育促進法》卻規(guī)定，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！眱煞ㄖg明顯存在著的沖突，且國家關(guān)于取得合理回報的具體辦法至今尚未出臺。由此可見，建立完善的職業(yè)教育投資制度已成當務(wù)之急，也是我國拓展職業(yè)教育投資渠道的關(guān)鍵所在。

(四)經(jīng)費使用規(guī)范化

世界發(fā)達國家各渠道職業(yè)教育投資能夠得到有效監(jiān)管，而我國職業(yè)院校經(jīng)費使用狀況仍是“社會之謎”，政府監(jiān)管不力、社會監(jiān)管缺失導(dǎo)致有限的職業(yè)教育投入難以全面發(fā)揮應(yīng)有的效能。政府有關(guān)部門應(yīng)制定相應(yīng)規(guī)制，全面加強職業(yè)院校資金使用狀況的監(jiān)管力度，督促職業(yè)院校經(jīng)費使用狀況面向社會公開接受監(jiān)督。實行重大決策專家會商制度，嚴格控制各項財政性支出。對捐資助教所獲資金，政府主管部門及職業(yè)學(xué)校應(yīng)及時讓捐贈者了解資金使用去向及額度等，以此保護社會組織及各界人士捐資助教的積極性。引導(dǎo)職業(yè)院校徹底杜絕各種形式主義、政績思維所造成的資金浪費現(xiàn)象，全面落實中央“八項規(guī)定”，把有限的資金用在“刀刃”上。

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