加強職業(yè)培訓(xùn)立法的“硬性”

班小輝

職業(yè)培訓(xùn)對國家開發(fā)人力資源，提高經(jīng)濟競爭力的價值是不言而喻的，特別是在勞動力市場日益靈活化的今天，職業(yè)培訓(xùn)對于勞動者來說愈加重要。筆者有幸趕上了加州大學(xué)洛杉磯分校第116屆教師研究講座，聆聽了美國勞動法專家凱瑟琳·斯通教授的學(xué)術(shù)報告。斯通教授近些年一直關(guān)注美國傳統(tǒng)標準就業(yè)向非典型就業(yè)轉(zhuǎn)型過程中勞動者權(quán)益的保護問題。她在講座中指出，在傳統(tǒng)的職業(yè)生涯模式下，雇員通常在一個或兩個公司逐步晉升，所具備的職業(yè)技能需求也較為單一，但在當今電子信息時代的無邊界職業(yè)生涯下，美國的年輕雇員更換雇主頻率更高，職業(yè)技能的需求也更加多元化。①因而，為適應(yīng)勞動力市場的變化，有必要加強雇員的職業(yè)培訓(xùn)權(quán)，使其勞動技能不斷更新和提升，以增強其就業(yè)能力。歐盟勞動力市場近些年所強調(diào)的“安全靈活性”(Flexicurity)也反映出勞動力市場彈性化趨勢下職業(yè)培訓(xùn)的重要性。歐盟理事會在2007年發(fā)布的《安全靈活性共同原則》中強調(diào)安全靈活的勞動力市場需要“全面的終身學(xué)習(xí)戰(zhàn)略”，“不斷地更新技能”是實現(xiàn)勞動力市場內(nèi)部和外部安全靈活性的必要因素之一。［1］概而言之，勞動力市場的日益彈性化，導(dǎo)致勞動力市場政策關(guān)注的焦點從“工作的安全”轉(zhuǎn)向“就業(yè)能力的安全”，應(yīng)當著重提高勞動者的就業(yè)技能，以適應(yīng)更加快速的就業(yè)轉(zhuǎn)換，這也意味著在當前時代背景下，加強職業(yè)培訓(xùn)，實現(xiàn)技能升級或者轉(zhuǎn)型對勞動者的意義更加重要。

與休息休假、工資報酬等權(quán)利一樣，接受職業(yè)培訓(xùn)也是我國勞動者的基本權(quán)利之一。雖然早在1994年《勞動法》中，我國就已以單獨篇章的形式，將職業(yè)培訓(xùn)的問題納入進來，視其為關(guān)系勞動者切身利益的重大事項，并對政府和用人單位的職業(yè)培訓(xùn)義務(wù)作了原則性規(guī)定。然而，現(xiàn)行立法中有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)定存在明顯的政策化傾向，硬性規(guī)定不足。如《就業(yè)促進法》在第五章強調(diào)了政府鼓勵職業(yè)培訓(xùn)的責(zé)任，但是具體如何鼓勵，中央和地方財政責(zé)任如何分配，立法均未做規(guī)定。有學(xué)者就明確指出《就業(yè)促進法》存在政策簡單法律化的問題。［2］有些關(guān)于用人單位培訓(xùn)義務(wù)的條款也是空有要求而無足夠的法律責(zé)任予以保障，如我國《勞動法》第68條規(guī)定，用人單位應(yīng)當建立起職業(yè)培訓(xùn)制度，但是如果未遵守該義務(wù)，用人單位應(yīng)當受到何種處罰?《勞動法》中并未給出答案。隨后，1996年原勞動部頒發(fā)的《企業(yè)職工培訓(xùn)規(guī)定》第24條規(guī)定，對于不按國家規(guī)定展開職工培訓(xùn)的用人單位，由勞動行政部門或者經(jīng)濟綜合部門對直接責(zé)任人或者企業(yè)法定代表人給予批評教育，責(zé)令改正。這一形式化的法律責(zé)任對于用人單位顯然缺乏足夠的威懾力。另外，還存在一些促進職業(yè)培訓(xùn)實施的規(guī)范，常由國務(wù)院辦公廳或者部委發(fā)布指導(dǎo)性方針，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》，這種規(guī)范文件的法律效力層級顯然較低，政策指導(dǎo)意義大于法律規(guī)范意義。

反觀法治發(fā)達的美國，不僅制定了體系完善且具有可操作性的職業(yè)培訓(xùn)專門立法，而且立法隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的變化而不斷變革。早在1862年，美國《莫雷爾法案》就以“增地辦校”條款開始了美國職業(yè)教育立法的步伐，不過真正意義上第一部以職業(yè)培訓(xùn)為主要內(nèi)容的法案是1962的《人力發(fā)展與培訓(xùn)法案》(Manpower Development and Training Act，簡稱 MDTA)。20 世紀五六十年代正是美國經(jīng)濟的黃金時期，但是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革以及自動化等新技術(shù)的使用，導(dǎo)致失業(yè)人數(shù)增多。1961年5月21日，肯尼迪總統(tǒng)告訴立法者:“在經(jīng)濟衰退時期，大規(guī)模的失業(yè)問題已經(jīng)足夠糟了，但是在經(jīng)濟繁榮時期，仍出現(xiàn)大規(guī)模的失業(yè)將是無法忍受的”。［3］MDTA的制定正是為了向那些在經(jīng)濟變革中因缺乏技術(shù)而失業(yè)的勞工提供培訓(xùn)與再就業(yè)幫助。隨后，美國政府又先后頒布了1964年《經(jīng)濟機會法案》(Economic Opportunity Act)，1973年的《綜合就業(yè)和培訓(xùn)法》(Comprehensive Employment and Training Act)，1982《職業(yè)培訓(xùn)合作法》(Job Training Partnership Act)等，不斷地對培訓(xùn)項目加以明確和整合，劃分聯(lián)邦與州政府之間的責(zé)任，完善監(jiān)督機制。

美國現(xiàn)行職業(yè)培訓(xùn)立法是1998年《勞動力投資法案》(Workforce Investment Act，簡稱 WIA)，取代了之前的《職業(yè)培訓(xùn)合作法》。從立法的框架上來看，WIA體系上具有相當?shù)耐暾浴Ｊ紫?，WIA繼續(xù)整合了多項職業(yè)援助計劃，有著明確的援助目標和計劃。其主要援助三類群體即青年人、成人以及失業(yè)人群，并且創(chuàng)辦了一站式的服務(wù)方式(“One－Stop”Service Delivery)，向目標群體提供整合式服務(wù)，包括技能評估、提供職業(yè)培訓(xùn)信息、就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)以及勞動力市場職業(yè)技能需求信息等。［4］針對不同目標人群的需要，WIA將一站式服務(wù)提供的服務(wù)事項分為“核心”服務(wù)和“集中”以及“培訓(xùn)”服務(wù)，從而使得培訓(xùn)更加具有科學(xué)性和合理性。除此之外，針對一些特殊的群體，WIA第四章還規(guī)定了專門性的培訓(xùn)計劃，如美國原著居民補助計劃、移民和季節(jié)性工人補助計劃以及退休軍人補助計劃等。其次，在資金的保障上，WIA明確了資金撥款的最低數(shù)量以及州與州之間資金和州內(nèi)的資金分配方式，如對于青年人群的培訓(xùn)支持每年不少于10億美金。［4］再次，該法還要求各州建立起專門的機構(gòu)即勞動力投資委員會，負責(zé)制定各州的勞動力發(fā)展方案，并由美國勞動部負責(zé)該方案的審查［4］，從而保障具體職業(yè)培訓(xùn)計劃在制定和實施的管理上更加專業(yè)化，政府的權(quán)責(zé)更加明晰。最后，WIA第五章還對監(jiān)督機制以及因資助計劃產(chǎn)生爭議的行政裁決和司法程序等作了詳細的規(guī)定，進而保障法案下的權(quán)利具有可訴性，而不僅是政策意義上的軟法。因而，從細節(jié)上可以看出，美國聯(lián)邦的職業(yè)培訓(xùn)立法是一套全面的權(quán)利保障體系，從權(quán)利主體和權(quán)利范圍，到政府的管理責(zé)任以及資金支持責(zé)任，再到權(quán)利落實中的監(jiān)督機制和可訴性渠道，使得職業(yè)培訓(xùn)制度具有相當?shù)姆€(wěn)定性、技術(shù)性以及可預(yù)見性。

美國各個州同樣注重通過立法保障職業(yè)培訓(xùn)計劃的實施，如加利福尼亞州規(guī)定雇主每年應(yīng)為雇員繳納就業(yè)培訓(xùn)稅(Employment Training Tax)，稅收為雇員工資的01.%，用以培訓(xùn)工人，增加加州的商業(yè)競爭力。為了適應(yīng)時代的需求，近些年來美國有些州開始著力通過立法推行具有可持續(xù)發(fā)展的終身教育計劃?！敖K身教育賬戶”(lifelong learning account)就是一個典型的舉措，該賬戶由雇主與雇員共同繳費建立，也鼓勵第三方參與投資，用以資助雇員的教育和培訓(xùn)，而且為了鼓勵各方積極參與，繳費的各方均可獲得相應(yīng)的稅收抵免。這一舉措自2001年起已在美國各地展開試點，并且夏威夷州、伊利諾伊州、愛荷華州等州通過立法的形式予以進一步推廣。

另外，特別值得注意的是，保障雇員獲得職業(yè)培訓(xùn)的平等權(quán)也是美國立法所關(guān)注的重點，WIA中強調(diào)實施職業(yè)培訓(xùn)計劃的非歧視原則，禁止因為雇員的性別、種族、膚色、年齡、國籍、殘疾、政治派別等對申請者或者雇員或者參與者在參加資金援助的職業(yè)培訓(xùn)計劃上給予歧視。［4］雇員對于雇主所實施的含有歧視性的職業(yè)培訓(xùn)政策或做法，也可以依照《民權(quán)法》、《同酬法》、《美國殘疾人法》、《反對就業(yè)年齡歧視法》等反歧視立法提出訴訟，維護自己的合法權(quán)益。

與我國相比，美國職業(yè)培訓(xùn)立法條文顯然更具有明確性和可操作性，硬性保障條款較多。誠然，由于我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，每個省對職業(yè)培訓(xùn)的需求也存在不同，軟性的立法和政策規(guī)范的指引有著其自身的獨特優(yōu)勢，如通過國務(wù)院辦公廳或者部委發(fā)文的形式來指導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展，制定程序相比立法簡單，實施方式也較為靈活，能夠快速回應(yīng)當前經(jīng)濟形式的需求。較多授權(quán)性的立法條文能夠讓地方政府根據(jù)自身情況因地制宜地實施培訓(xùn)計劃。但過于軟性的職業(yè)培訓(xùn)制度的缺點也是顯著的，如政策缺乏長期穩(wěn)定性，過多的宣示性、缺乏可操作性和強制實施機制的軟性條款容易使職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利淪為紙面上的權(quán)利。我國當前處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和勞動力市場轉(zhuǎn)型的重要時期，不斷提升勞動力技能水平是產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等經(jīng)濟戰(zhàn)略成功實施的重要保障，也是勞動者不斷提升自身就業(yè)層次的關(guān)鍵因素，這并非是僅具有短期效應(yīng)的政策化規(guī)范所能解決的問題，而需要長期穩(wěn)定性且有強制實施機制的法律規(guī)范予以保障實現(xiàn)。減少“軟性”規(guī)范，加大“硬性”要求應(yīng)是我國今后在職業(yè)培訓(xùn)制度構(gòu)建中需要解決的問題，因此，應(yīng)當進一步加快制定專門性職業(yè)培訓(xùn)立法的速度，及時將成熟的政策法律化，并整合法律位階較低的職業(yè)培訓(xùn)立法規(guī)范，建立完善的職業(yè)培訓(xùn)目標體系和可操作性的財政支持制度以及實施監(jiān)督機制。

注釋：

①該講座中的諸多學(xué)術(shù)觀點可參見Katherine V.W.Stone，F(xiàn)rom Widgets to Digits:Employment Regulation for the Changing Workplace，Cambridge University Press，2004.

［1］See Council of The European Union，The Common Principles of Flexicurity，2007.

［2］鄭東亮，等.專家談《就業(yè)促進法(草案)》［J］.中國勞動，2007(4):13.

［3］Gladys Roth Kremen，MDTA:The Origins of the Manpower Development and Training Act of 1962，http://www.dol.gov/dol/aboutdol/history/mono － mdtatext.htm，2014－04－27.

［4］29 U.S.Code § 2841，2821，2938.