當(dāng)前工傷認(rèn)定的難點(diǎn)和對(duì)策

伊長(zhǎng)專(zhuān) 張建國(guó) 張 銳

（山東省汶上縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)處 汶上 272500）

當(dāng)前工傷認(rèn)定的難點(diǎn)和對(duì)策

伊長(zhǎng)專(zhuān) 張建國(guó) 張 銳

（山東省汶上縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)處 汶上 272500）

在調(diào)查核實(shí)和法律適用兩個(gè)方面都存在工傷認(rèn)定審理中的難點(diǎn)。調(diào)查核實(shí)方面，主要是取證困難，包括工傷案件調(diào)查缺乏第一現(xiàn)場(chǎng)、有關(guān)部門(mén)不肯協(xié)助、參保單位不愿配合等；法律適用方面，主要是《工傷保險(xiǎn)條例》和《工傷認(rèn)定辦法》中的某些具體條文存在缺陷，如缺少撤回工傷認(rèn)定申請(qǐng)的規(guī)定、缺少補(bǔ)正材料的提交時(shí)限等。本文針對(duì)難點(diǎn)提出了具體建議。

工傷；認(rèn)定；調(diào)查；適用；對(duì)策

社會(huì)保險(xiǎn)法、《工傷保險(xiǎn)條例》、《工傷認(rèn)定辦法》等法律法規(guī)以及相關(guān)的行政、司法解釋出臺(tái)以來(lái)，為工傷認(rèn)定工作提供了指導(dǎo)性依據(jù)。但在案件的調(diào)查核實(shí)和法律條文的適用上，仍存在諸多難點(diǎn)。筆者結(jié)合實(shí)際工作進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議。

1 工傷認(rèn)定調(diào)查核實(shí)方面的難點(diǎn)及對(duì)策

工傷認(rèn)定是行政確認(rèn)行為,是依照法定程序?qū)κ鹿蕚M(jìn)行甄別，以確定是否屬于工傷傷害的行政行為。工傷認(rèn)定一般實(shí)行書(shū)面審查，但在申請(qǐng)人所提供的材料不能得出準(zhǔn)確結(jié)論時(shí)，須對(duì)事故進(jìn)行實(shí)地核查。在對(duì)較復(fù)雜的案件進(jìn)行調(diào)查核實(shí)中，常常遇到一些困難，下面以典型案例來(lái)說(shuō)明難點(diǎn)。

案例：汶上縣某勞務(wù)有限公司劉某工傷認(rèn)定案

2012年7月6日，某勞務(wù)公司以其員工劉某于2012年6月7日在因工外出途中發(fā)生交通事故死亡為由，提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，并提交了司機(jī)杜某和同車(chē)乘員王某的證言。我們經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)查核實(shí)、調(diào)閱交警詢(xún)問(wèn)筆錄后，查明劉某并非受單位派遣外出，而是因私事回家途中發(fā)生交通事故死亡。在向該單位說(shuō)明我們調(diào)查的實(shí)情后，其撤回了工傷認(rèn)定申請(qǐng)。

這個(gè)案件反映了在工傷案件調(diào)查核實(shí)中存在以下幾個(gè)難點(diǎn)。

1.1 工傷事故調(diào)查缺乏第一手資料

《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定，職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防治法規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病，所在單位應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)；用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的，工傷職工或者其近親屬、工會(huì)組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。

按照本條規(guī)定，用人單位在工傷事故發(fā)生后30日內(nèi)，個(gè)人在一年之內(nèi)，都可以向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)提出申請(qǐng)。這條規(guī)定的本意是給用人單位和個(gè)人足夠的提出申請(qǐng)的時(shí)間，但卻給工傷認(rèn)定帶來(lái)困難。第一現(xiàn)場(chǎng)可能已不存在，甚至相關(guān)證人也無(wú)從問(wèn)詢(xún)，給用人單位和當(dāng)事人偽造證據(jù)提供了充足的機(jī)會(huì)，給查清事實(shí)真相造成困難。

以本案為例，提出申請(qǐng)日期距事故發(fā)生日期已近一個(gè)月。這么長(zhǎng)的時(shí)間，不僅現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)難以核對(duì)，現(xiàn)場(chǎng)目擊證人也難以查找，加上一些法律人士為用人單位“出謀劃策”，事實(shí)真相更難以查清。本案中，交警事故發(fā)生后第一時(shí)間提供的對(duì)當(dāng)事人的詢(xún)問(wèn)筆錄，與單位在一個(gè)月后提供的證人證言完全相反：交警對(duì)當(dāng)事人所做的詢(xún)問(wèn)筆錄，證實(shí)他們的出行目的是“回老家收麥子”，而單位在提交申請(qǐng)材料時(shí)所提供的證人證言卻說(shuō)劉某出行的目的是“受單位派遣去某地做維修工作”，是因工外出。由此可見(jiàn)，在事故發(fā)生后的第一時(shí)間，面對(duì)交警的詢(xún)問(wèn)，單位相關(guān)人員沒(méi)有撒謊，而在一個(gè)月之后向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)提交申請(qǐng)材料時(shí)，卻編造了虛假的證人證言。

因此，建議在《工傷保險(xiǎn)條例》中增加相關(guān)規(guī)定，凡重大工傷事故，應(yīng)要求用人單位在事故發(fā)生后第一時(shí)間（如24小時(shí)內(nèi)）向工傷行政部門(mén)報(bào)告，并保護(hù)好事故第一現(xiàn)場(chǎng)；不及時(shí)報(bào)告及故意破壞第一現(xiàn)場(chǎng)致使事故真相不能查明的，應(yīng)不予賠償。

1.2 工傷案件調(diào)查難以取得其他部門(mén)的協(xié)助

《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)審核需要可以對(duì)事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。

《工傷認(rèn)定辦法》第十一條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)工作人員在工傷認(rèn)定中，可以進(jìn)行以下調(diào)查核實(shí)工作：

（一）根據(jù)工作需要，進(jìn)入有關(guān)單位和事故現(xiàn)場(chǎng)；

（二）依法查閱與工傷認(rèn)定有關(guān)的資料，詢(xún)問(wèn)有關(guān)人員并作出調(diào)查筆錄；

（三）記錄、錄音、錄像和復(fù)制與工傷認(rèn)定有關(guān)的資料。

上述法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定了在工傷行政部門(mén)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，其他部門(mén)有予以協(xié)助的義務(wù)。但由于沒(méi)有具體操作細(xì)則，往往難以取得有效協(xié)助。

再以本案為例，2012年7月21日在對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地核查后發(fā)現(xiàn)，出事地點(diǎn)不是從出發(fā)地到申請(qǐng)書(shū)中所述目的地的必經(jīng)之地，工傷認(rèn)定部門(mén)對(duì)死者當(dāng)天是否因工外出產(chǎn)生了懷疑。為查清事實(shí)真相，工傷行政部門(mén)工作人員于7月27日對(duì)司機(jī)杜某、乘員王某及公司項(xiàng)目經(jīng)理劉某進(jìn)行了詢(xún)問(wèn)，最后只有王某承認(rèn)他和死亡職工劉某當(dāng)天是搭乘杜某的車(chē)回汶上縣老家收割麥子，而不是去搞維修。為進(jìn)一步尋找證據(jù)，工傷行政部門(mén)決定調(diào)閱濟(jì)南市某區(qū)交警部門(mén)的調(diào)查案卷，但異地交警根本不予配合，不讓查看他們的案卷。后經(jīng)多方協(xié)調(diào)，才得以查閱交警部門(mén)的詢(xún)問(wèn)筆錄。筆錄印證了王某的證言。經(jīng)工傷行政部門(mén)再次對(duì)司機(jī)杜某進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，曉以利害，最終杜某說(shuō)出了當(dāng)天的真實(shí)情況。

在其他案件調(diào)查中也多次遇到交警部門(mén)不許復(fù)印他們的調(diào)查筆錄的情況（交警部門(mén)也許有其復(fù)印制度的內(nèi)部規(guī)定），原因就在于《工傷保險(xiǎn)條例》和《工傷認(rèn)定辦法》關(guān)于協(xié)助的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有相關(guān)操作細(xì)則。建議在《工傷保險(xiǎn)條例》中增加相關(guān)內(nèi)容，或由相關(guān)部委聯(lián)合出臺(tái)規(guī)范性文件，對(duì)工傷部門(mén)調(diào)查時(shí)有關(guān)部門(mén)予以協(xié)助的情況作出具體規(guī)定，制定相關(guān)操作細(xì)則，確保工傷調(diào)查工作順利進(jìn)行。

1.3 參保單位不愿配合

《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條第二款規(guī)定，職工或者其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施于2004年，那時(shí)大部分用人單位未參加工傷保險(xiǎn)。在事實(shí)難以查清時(shí)，規(guī)定由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任，有利于保護(hù)職工作為弱勢(shì)群體的利益。但現(xiàn)在情況發(fā)生了很大變化，大部分單位都參加了工傷保險(xiǎn)，發(fā)生工傷事故后，由于用人單位賠付責(zé)任較小，他們往往不愿配合工傷行政部門(mén)的調(diào)查，不愿提供相關(guān)證據(jù)。

《工傷保險(xiǎn)條例》第三十九條規(guī)定，職工因工死亡的，喪葬補(bǔ)助金、撫恤金、一次性工亡補(bǔ)助金等均由工傷保險(xiǎn)基金支付。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，職工因工死亡的，工傷保險(xiǎn)基金要賠付50萬(wàn)元以上。而如果不能認(rèn)定為工傷，單位不僅要承擔(dān)一定的賠償責(zé)任（如一些事業(yè)單位要承擔(dān)職工的病故責(zé)任），先前墊付的費(fèi)用也可能沒(méi)有著落。以本案為例，事故發(fā)生后，公司項(xiàng)目經(jīng)理劉某和司機(jī)杜某共計(jì)先行墊付死亡賠償金20余萬(wàn)元。如果不能認(rèn)定為工傷，這筆錢(qián)很可能難以追回，于是便不惜偽造證據(jù)，極力舉證劉某為因工死亡。

不僅因工死亡的情況如此，在職工因工發(fā)生重度傷殘后，由于重度傷殘（一至四級(jí)）的傷殘待遇部分完全由工傷保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，單位往往傾向于舉證職工受傷為工傷。治理這個(gè)問(wèn)題，一方面需要加強(qiáng)信用管理，將造假者打入黑名單；另一方面，即使職工是因工致重傷或死亡，單位也要承擔(dān)部分賠償責(zé)任或其他法律責(zé)任。這樣，既可以降低用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)，也可以維護(hù)社?；鸢踩?/p>

2 工傷認(rèn)定法律適用方面的難點(diǎn)及對(duì)策

以上介紹了工傷事故調(diào)查核實(shí)方面的難點(diǎn)，并提出了一些建議。工傷認(rèn)定除個(gè)別案件需要實(shí)地調(diào)查核實(shí)以取得證據(jù)外，絕大部分案件只需根據(jù)當(dāng)事人提供的證據(jù)，實(shí)行書(shū)面審查。無(wú)論是經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，還是只需進(jìn)行書(shū)面審查，我們都要根據(jù)證據(jù)所反映的事實(shí)和工傷認(rèn)定法規(guī)進(jìn)行法律適用，以確定是否屬于工傷。在法律適用方面，我們提出了以下難點(diǎn)，按內(nèi)容可分為程序和實(shí)體兩個(gè)方面。

2.1 程序方面

2.1.1 關(guān)于撤回工傷認(rèn)定申請(qǐng)

申請(qǐng)人向工傷行政部門(mén)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，出于各種原因，有時(shí)會(huì)申請(qǐng)撤回工傷認(rèn)定申請(qǐng)。但《工傷保險(xiǎn)條例》并無(wú)這方面的規(guī)定。建議參照訴訟法的規(guī)定，增加關(guān)于職工或單位申請(qǐng)撤回工傷認(rèn)定申請(qǐng)的內(nèi)容，并規(guī)定申請(qǐng)撤回以及工傷行政部門(mén)準(zhǔn)予撤回所產(chǎn)生的法律效力。

2.1.2 關(guān)于工傷認(rèn)定材料的提交

《工傷保險(xiǎn)條例》和《工傷認(rèn)定辦法》都規(guī)定，提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)須提交以下三項(xiàng)材料：《工傷認(rèn)定申請(qǐng)表》、與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的證明材料；醫(yī)療診斷證明或職業(yè)病診斷證明。但在行政實(shí)踐中，僅僅提交這些材料是不夠的。由于工傷認(rèn)定案件的調(diào)查堅(jiān)持書(shū)面審查為主的原則，往往需要申請(qǐng)人提供證人證言等材料。因此建議在《工傷保險(xiǎn)條例》中增加提供證人證言、用人單位事故調(diào)查報(bào)告等材料的規(guī)定。

《工傷認(rèn)定辦法》第六條、第七條規(guī)定，申請(qǐng)人提供材料不完整的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在15個(gè)工作日內(nèi)以書(shū)面形式一次性告知需要補(bǔ)正的全部材料；材料完整屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)管轄范圍且在受理時(shí)效內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)受理。但卻沒(méi)有規(guī)定提供補(bǔ)正材料的時(shí)限。行政實(shí)踐中，有些申請(qǐng)人被送達(dá)《補(bǔ)正材料告知書(shū)》后，遲遲不能補(bǔ)正材料，致使案件審理受到影響。因此建議在《工傷認(rèn)定辦法》中增加提供補(bǔ)正材料時(shí)限的規(guī)定。

2.2 實(shí)體方面

《工傷保險(xiǎn)條例》第十五條第（一）項(xiàng)規(guī)定，在工作時(shí)間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時(shí)內(nèi)經(jīng)搶救無(wú)效死亡的，視同工傷。筆者認(rèn)為本條規(guī)定不夠細(xì)致明確，在適用中存在一些困難。

按照本條規(guī)定，在工作時(shí)間和工作崗位上死亡視同工傷分為兩種情況：第一種是在工作崗位上突發(fā)疾病死亡的視同工傷；第二種是在工作崗位上突發(fā)疾病且在48小時(shí)內(nèi)經(jīng)搶救無(wú)效死亡的視同工傷。

第一種情況比較容易理解和適用。

第二種情況，對(duì)“突發(fā)疾病”和“搶救”的關(guān)系的理解存在爭(zhēng)議。下面以筆者在工作中遇到的一個(gè)案例來(lái)說(shuō)明。

案例：某衛(wèi)生院劉某工傷認(rèn)定案

2013年2月，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以該單位醫(yī)生劉某在值班期間突發(fā)心臟病經(jīng)搶救無(wú)效死亡為由，向工傷行政部門(mén)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，并提交了單位意見(jiàn)及證人證言。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，劉某是在當(dāng)天早晨上班等車(chē)時(shí)突發(fā)心臟病死亡，此種情況不能視同工傷。經(jīng)向該衛(wèi)生院解釋?zhuān)撛撼坊亓斯J(rèn)定申請(qǐng)。

單位撤回工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，劉某親屬又準(zhǔn)備用新的理由以個(gè)人名義申請(qǐng)工傷認(rèn)定，稱(chēng)劉某在前一天下午上班時(shí)即感覺(jué)身體不適，并自行用藥、打針，但未開(kāi)具診斷證明；第二天早晨，在上班途中等車(chē)時(shí)病情加重，經(jīng)醫(yī)院搶救無(wú)效死亡。

由于劉某親屬至今未再提出申請(qǐng)，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)未對(duì)劉某前一天是否發(fā)病的情況進(jìn)行調(diào)查。如果真如其親屬所言，能否視同工傷呢？存在以下兩種觀點(diǎn)。

其一，劉某死亡應(yīng)視同工傷。因?yàn)樗耙惶煜挛缟习鄷r(shí)即感覺(jué)身體不適，并自行進(jìn)行了治療。當(dāng)時(shí)起病不急，也沒(méi)有急救，但疾病是具有漸進(jìn)性的。劉某第二天等車(chē)時(shí)又發(fā)病,經(jīng)搶救無(wú)效死亡的時(shí)間也未超出“48小時(shí)”，應(yīng)視同工傷。

其二，劉某死亡不應(yīng)視同工傷。因?yàn)樗耙惶煜挛珉m感覺(jué)身體不適，但當(dāng)時(shí)起病不急，不屬于“突發(fā)疾病”。應(yīng)認(rèn)為劉某是在第二天上班途中等車(chē)時(shí)突發(fā)心臟病為“突發(fā)疾病”。根據(jù)第十五條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，劉某不是在上班時(shí)間突發(fā)疾病，不能視同工傷。

我們認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)不合理地?cái)U(kuò)大了工傷認(rèn)定的范圍，是不正確的。理由如下：

首先，“突發(fā)疾病”應(yīng)具有突然性和緊急性，只感覺(jué)“身體不適”，不屬于“突發(fā)疾病”。

其次，“突發(fā)疾病”和“搶救”之間應(yīng)具有直接的時(shí)空聯(lián)系。心腦血管疾病的發(fā)作具有漸進(jìn)性，在嚴(yán)重的病情發(fā)作前都有一些癥狀；病人在上班時(shí)間隨時(shí)都可能出現(xiàn)這種癥狀。即使認(rèn)為劉某感覺(jué)“身體不適”屬于“突發(fā)疾病”，但第二天的搶救是等車(chē)時(shí)發(fā)病的直接后果，跟前一天下午“身體不適”沒(méi)有直接聯(lián)系，是對(duì)法律條文的不合理適用。

鑒于以上討論，建議完善工傷認(rèn)定法規(guī)，或出臺(tái)相關(guān)行政解釋?zhuān)瑢?duì)“突發(fā)疾病”的含義及與“搶救”之間的聯(lián)系作出進(jìn)一步說(shuō)明。

3 結(jié)論

《工傷保險(xiǎn)條例》《工傷認(rèn)定辦法》實(shí)施十余年來(lái)，工傷認(rèn)定審理中的難點(diǎn)主要包括調(diào)查核實(shí)和法律適用兩個(gè)方面。

在調(diào)查核實(shí)方面，主要是取證困難，包括工傷案件調(diào)查缺乏第一現(xiàn)場(chǎng)、有關(guān)部門(mén)難以協(xié)助、參保單位不愿配合等。在法律適用上，主要是具體條文適用方面的難點(diǎn)，包括撤回工傷認(rèn)定申請(qǐng)的規(guī)定、工傷認(rèn)定申請(qǐng)材料提交的規(guī)定、《工傷保險(xiǎn)條例》第十五條第（一）項(xiàng)的規(guī)定等。

解決上述難點(diǎn)，在調(diào)查核實(shí)方面，建議在《工傷保險(xiǎn)條例》中增加關(guān)于及時(shí)報(bào)告、保護(hù)好第一現(xiàn)場(chǎng)、有關(guān)部門(mén)如何協(xié)助、發(fā)生因工致重傷和死亡后用人單位用工責(zé)任的規(guī)定；在法律適用方面，建議在《工傷保險(xiǎn)條例》中增加關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)撤回方面的規(guī)定、完善工傷認(rèn)定申請(qǐng)材料提交的規(guī)定，在《工傷認(rèn)定辦法》中增加關(guān)于補(bǔ)正材料時(shí)限的規(guī)定，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第十五條第（一）項(xiàng)如何適用作出詳細(xì)解釋。

[1]李?lèi)?ài)玲.論工傷認(rèn)定程序存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].人民論壇(中旬刊),2010(7).

[2]史靜.論我國(guó)工傷認(rèn)定程序存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].安徽大學(xué),2010(5):1-38.

[3]國(guó)務(wù)院法制辦公室政法人力資源社會(huì)保障法制司,人力資源和社會(huì)保障部法規(guī)司,工傷保險(xiǎn)司.最新工傷保險(xiǎn)條例釋義[M].北京:中國(guó)法制出版社,2011.

The Current Diffi culties and Countermeasures in Work-related Injury Ascertainment

Changzhuan Yi, Jianguo Zhang, Rui Zhang (Social Medical Insurance Offi ce in Wenshang County, Wenshang, 272500)

The difficulties about the work-related Injury ascertainment exists in the aspects of investigation and law-application. For the investigation aspect, the main diffi culty is in proof collecting, which include that the primary scenes were insufficient, the relevant departments refused to assist, the insured units were unwilling to cooperate, etc. In the law-application aspect, the main problem are that there are defect in “The Regulations on Work-related Injury Insurance” and “Measures for the Determination Work-related Injury”, such as the lack of provisions to withdraw an application of work-related injuries application, the lack of deadline for submitting supplement materials, etc. In this paper, the suggestion against these diffi culties was proposed.

the work-related injury, ascertainment, investigation, law application, suggestions

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)1-58-3

10.369/j.issn.1674-3830.2014.1.17

2013-9-29

伊長(zhǎng)專(zhuān)，山東省汶上縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)處科員，主要研究方向：工傷認(rèn)定。