殘疾人康復(fù)服務(wù)的主要問(wèn)題及政策建議

林 寶薄紹曄

（1中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所 北京 100732；2中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì) 北京 100034）

殘疾人康復(fù)服務(wù)的主要問(wèn)題及政策建議

林 寶1薄紹曄2

（1中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所 北京 100732；2中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì) 北京 100034）

我國(guó)殘疾人康復(fù)服務(wù)還存在供給和需求的矛盾?？祻?fù)服務(wù)體系建設(shè)不完善，康復(fù)服務(wù)供給不足；政府投入和醫(yī)療保障制度對(duì)康復(fù)服務(wù)的保障相對(duì)不足，導(dǎo)致殘疾人需求滿足能力較弱。建議盡快出臺(tái)康復(fù)服務(wù)相關(guān)行政法規(guī)，進(jìn)一步完善法規(guī)體系；鼓勵(lì)和支持康復(fù)服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加康復(fù)服務(wù)供給；建立完善的康復(fù)投入機(jī)制，加大康復(fù)經(jīng)費(fèi)投入和提高使用效率；建立殘疾人康復(fù)服務(wù)信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)殘疾人康復(fù)需求管理；擴(kuò)大醫(yī)保報(bào)銷范圍和提高報(bào)銷比例，加強(qiáng)社會(huì)保障力度。

殘疾人；康復(fù)服務(wù)；供給；需求；政策建議

康復(fù)是殘疾人平等參與社會(huì)生活的基礎(chǔ)，康復(fù)過(guò)程實(shí)際上是殘疾人提高社會(huì)參與能力的過(guò)程。2002 年8月，我國(guó)政府提出，到2015年實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”。近年來(lái)，殘疾人康復(fù)服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展明顯，以殘疾人保障法為基礎(chǔ)的相關(guān)法律制度日趨完善，康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。截至2010年底，全國(guó)共有各級(jí)各類康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)1.5萬(wàn)個(gè)（不含社區(qū)康復(fù)服務(wù)站）。社區(qū)康復(fù)服務(wù)和輔助器具供應(yīng)體系快速發(fā)展，康復(fù)服務(wù)能力明顯增強(qiáng)。但總體看，殘疾人康復(fù)服務(wù)體系與實(shí)現(xiàn)“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)仍有差距。

1 殘疾人康復(fù)服務(wù)存在的主要問(wèn)題

1.1 康復(fù)服務(wù)供給不足

康復(fù)服務(wù)體系發(fā)展滯后，主要表現(xiàn)為供給能力不足。其中，社區(qū)康復(fù)服務(wù)和人才建設(shè)是最薄弱的兩個(gè)環(huán)節(jié)。

社區(qū)康復(fù)服務(wù)的覆蓋面有限，2010年全國(guó)903個(gè)市轄區(qū)中，有72個(gè)市轄區(qū)沒有開展社區(qū)康復(fù)服務(wù)；2268個(gè)縣市中有592個(gè)縣市、全國(guó)54.7萬(wàn)個(gè)社區(qū)（村）中有30.2萬(wàn)個(gè)社區(qū)（村）沒有開展社區(qū)康復(fù)服務(wù)，已經(jīng)建有社區(qū)康復(fù)服務(wù)站的社區(qū)僅為14.5萬(wàn)個(gè)，僅占全部社區(qū)（村）的26.5%。

社區(qū)康復(fù)服務(wù)的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)能力有待加強(qiáng)。2010年，全國(guó)有社區(qū)康復(fù)協(xié)調(diào)員32.9萬(wàn)人，平均每個(gè)開展社區(qū)康復(fù)服務(wù)的社區(qū)僅1.3人，顯然不能滿足服務(wù)需要。服務(wù)內(nèi)容和形式比較單一，無(wú)法滿足殘疾人的個(gè)性化需求。社區(qū)服務(wù)的地區(qū)差異十分明顯，中西部和農(nóng)村地區(qū)尤其薄弱。

同時(shí)，我國(guó)康復(fù)服務(wù)人才和科研力量嚴(yán)重不足。2009年開始實(shí)施“康復(fù)人才培養(yǎng)百千萬(wàn)工程”，到2011年底已培養(yǎng)康復(fù)高端人才170人，培訓(xùn)3000名在崗康復(fù)專業(yè)技術(shù)人員，培訓(xùn)30萬(wàn)名社區(qū)康復(fù)協(xié)調(diào)員。但總體上看，康復(fù)人才培訓(xùn)體制機(jī)制仍然不健全，康復(fù)服務(wù)人才總量嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)水平不高，西部地區(qū)和農(nóng)村的康復(fù)人才極度匱乏。造成這一局面的主要原因還在于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)康復(fù)人才教育和培訓(xùn)的能力建設(shè)投入不足，目前全國(guó)能夠培養(yǎng)康復(fù)人才的大中專院校僅幾十所，每年培養(yǎng)相關(guān)人才僅兩三千人，無(wú)法滿足需要。此外，從事殘疾人康復(fù)研究的科研技術(shù)力量也嚴(yán)重不足。康復(fù)技術(shù)和輔助器具等也要隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和殘疾人的需求變化不斷更新?lián)Q代，推陳出新，以便更好地滿足殘疾人的需求。這就需要有一些專業(yè)性的研究機(jī)構(gòu)，致力于康復(fù)技術(shù)的研究，跟蹤殘疾人的需求變化，對(duì)現(xiàn)有的康復(fù)技術(shù)和器具進(jìn)行升級(jí)，及時(shí)將最新的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步成果轉(zhuǎn)化為可服務(wù)于殘疾人的康復(fù)技術(shù)，但目前的研究力量比較薄弱。

1.2 政府投入和醫(yī)療保障不足

殘疾人接受康復(fù)服務(wù)、滿足康復(fù)服務(wù)需求的能力實(shí)際上表現(xiàn)為康復(fù)服務(wù)費(fèi)用的支付能力。這在很大程度上取決于政府的康復(fù)經(jīng)費(fèi)投入和社會(huì)保障制度對(duì)康復(fù)費(fèi)用的保障水平。

目前，我國(guó)康復(fù)經(jīng)費(fèi)投入總體不足，且表現(xiàn)出不穩(wěn)定的特征，管理和使用機(jī)制也不完善。一些地區(qū)沒有將康復(fù)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，一些納入預(yù)算的地區(qū)占比過(guò)小，殘疾人康復(fù)經(jīng)費(fèi)目前仍然是人均0.5元的標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)地區(qū)則依賴于彩票收入、項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)特批等形式，投入缺乏穩(wěn)定性。同時(shí)，康復(fù)經(jīng)費(fèi)的使用和管理也有待改善。目前，康復(fù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼主要是直接撥付給提供康復(fù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，殘疾人接受康復(fù)服務(wù)的可選擇性很小，不利于在各康復(fù)機(jī)構(gòu)之間形成競(jìng)爭(zhēng)，從而也不利于提高康復(fù)服務(wù)質(zhì)量。

醫(yī)療保障制度對(duì)殘疾人康復(fù)的保障力度不夠。2010年，衛(wèi)生部、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、財(cái)政部、中國(guó)殘聯(lián)等部門共同下發(fā)了《關(guān)于將部分醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保障范圍的通知》（衛(wèi)農(nóng)衛(wèi)發(fā)[2010]80號(hào)），確定將9項(xiàng)康復(fù)項(xiàng)目納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障的支付范圍。同時(shí)指出，本《通知》規(guī)定的醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目限定支付范圍和支付時(shí)限，僅是國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，各省可適當(dāng)擴(kuò)大支付范圍，延長(zhǎng)支付時(shí)限。實(shí)際操作中，少數(shù)省份支付范圍有所擴(kuò)大，如浙江省擴(kuò)大至25個(gè)康復(fù)項(xiàng)目，江蘇省擴(kuò)大至18個(gè)項(xiàng)目。大多數(shù)地區(qū)基本采用了《通知》中規(guī)定的9個(gè)項(xiàng)目和支付時(shí)限。這一范圍與殘疾人的康復(fù)需求相比有較大的差距，除江蘇等個(gè)別省份外，大多數(shù)省份對(duì)殘疾人配備輔助器具普遍缺乏必要的經(jīng)濟(jì)支持，康復(fù)費(fèi)用仍然是影響殘疾人接受康復(fù)服務(wù)的一大障礙。因此，殘疾人對(duì)當(dāng)前醫(yī)療保障制度的保障力度不甚滿意。評(píng)估調(diào)查顯示，在有醫(yī)療康復(fù)需求的受訪殘疾人中，認(rèn)為醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例過(guò)低造成困難的為58.1%，還有29.6%的殘疾人認(rèn)為許多醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目沒有納入報(bào)銷范圍也是主要因素之一。

康復(fù)服務(wù)供給不足和需求能力保障不力導(dǎo)致大量殘疾人需求無(wú)法滿足。根據(jù)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，曾接受過(guò)醫(yī)療服務(wù)和救助、康復(fù)訓(xùn)練和服務(wù)、輔助器具配備服務(wù)的殘疾人比例分別為35.6%、8.5%和7.3%，而有此需求的殘疾人比例分別為72.8%、27.7%和38.6%。醫(yī)療康復(fù)是大部分殘疾人的現(xiàn)實(shí)需求。

2 改善殘疾人康復(fù)服務(wù)狀況的政策建議

2.1 盡快完善法規(guī)體系

我國(guó)在殘疾人就業(yè)、教育、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等方面，都頒布了相應(yīng)的行政法規(guī)，但在康復(fù)服務(wù)方面缺少一個(gè)行政法規(guī)。應(yīng)出臺(tái)《殘疾預(yù)防和康復(fù)條例》，對(duì)殘疾人保障法中的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步作出具體規(guī)定，特別是對(duì)地方政府、康復(fù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)予以進(jìn)一步明確，對(duì)殘疾人康復(fù)保障措施作出更為具體的安排，對(duì)康復(fù)服務(wù)的內(nèi)容、提供方式、服務(wù)規(guī)范等作出相應(yīng)的規(guī)定，同時(shí)，對(duì)康復(fù)服務(wù)的相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化。在出臺(tái)《殘疾預(yù)防和康復(fù)條例》的同時(shí)，要求各地盡快出臺(tái)地方實(shí)施辦法，尤其是在康復(fù)經(jīng)費(fèi)保證、康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、社區(qū)康復(fù)服務(wù)、康復(fù)人才培養(yǎng)和輔助器具供應(yīng)等方面要重點(diǎn)保障。

2.2 支持康復(fù)服務(wù)業(yè)發(fā)展

一是盡快制定康復(fù)服務(wù)業(yè)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。確定合理的發(fā)展目標(biāo)和有力的保障措施，使整個(gè)行業(yè)處于目標(biāo)引導(dǎo)、有序發(fā)展、保障供給的良性發(fā)展之中。二是鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)?？祻?fù)服務(wù)業(yè)面對(duì)的殘疾人中大多數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較差，負(fù)擔(dān)能力有限，而一些康復(fù)服務(wù)往往又是必需的，因此必須解決康復(fù)需求與購(gòu)買能力脫節(jié)的問(wèn)題。政府在工商登記、經(jīng)營(yíng)稅費(fèi)上予以適當(dāng)減免；在土地使用及水、電等方面給予優(yōu)先保證和適當(dāng)政策傾斜；根據(jù)服務(wù)提供情況給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼等等。尤其應(yīng)該鼓勵(lì)基層康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，適當(dāng)增加政策支持力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量從事康復(fù)服務(wù)。

2.3 建立完善的康復(fù)投入機(jī)制

一是將康復(fù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。規(guī)定康復(fù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)占財(cái)政收入（或支出）的一定比例，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，確保實(shí)際的經(jīng)費(fèi)安排實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算所確定的份額。二是加大財(cái)政支持力度，減免部分康復(fù)項(xiàng)目和輔助器具費(fèi)用。在歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家，一般均會(huì)對(duì)一些殘疾康復(fù)技術(shù)和輔助器具提供經(jīng)費(fèi)支持。我國(guó)應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加對(duì)殘疾人享受康復(fù)服務(wù)和輔助器具的支持力度，在合理評(píng)估財(cái)政支持力度和殘疾人需求狀況的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大減免費(fèi)用的康復(fù)服務(wù)范圍和輔助器具種類?？筛鶕?jù)殘疾人的需求程度和經(jīng)濟(jì)狀況確定不同的減免額度或比例。三是建立專項(xiàng)基金，支持殘疾人康復(fù)服務(wù)的發(fā)展。鑒于康復(fù)服務(wù)所具有的特點(diǎn)，建議建立一個(gè)專項(xiàng)的康復(fù)服務(wù)發(fā)展基金，用于支持康復(fù)服務(wù)的發(fā)展?；饋?lái)源可考慮政府撥款和吸引社會(huì)捐贈(zèng)相結(jié)合的方式籌集，也可考慮將從康復(fù)服務(wù)業(yè)收取的相關(guān)稅費(fèi)直接納入基金。四是創(chuàng)新康復(fù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼方式，提高使用效率。建議將各地對(duì)殘疾人的康復(fù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼用康復(fù)券形式（也可用電子形式）發(fā)放給殘疾人，殘疾人持有康復(fù)券可選擇任何一家康復(fù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買康復(fù)服務(wù)，促進(jìn)康復(fù)機(jī)構(gòu)之間開展競(jìng)爭(zhēng)，提升康復(fù)服務(wù)質(zhì)量，提升康復(fù)經(jīng)費(fèi)的使用效率。

2.4 加強(qiáng)殘疾人康復(fù)需求管理

建立完善的殘疾人康復(fù)服務(wù)信息管理系統(tǒng)，對(duì)康復(fù)服務(wù)需求和供給信息進(jìn)行對(duì)接，提高供需匹配效率。一是利用發(fā)放二代殘疾證的有利時(shí)機(jī)，完善全國(guó)殘疾人信息系統(tǒng)，將殘疾人的基本狀況、康復(fù)需求與接受康復(fù)服務(wù)的情況納入信息管理系統(tǒng)，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，隨時(shí)可查，確保及時(shí)掌握殘疾人康復(fù)服務(wù)需求變化和接受服務(wù)情況。二是建立康復(fù)服務(wù)人員信息系統(tǒng)，及時(shí)了解各地區(qū)的康復(fù)服務(wù)提供情況。三是建立殘疾人用具用品信息系統(tǒng)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)向社會(huì)開放的殘疾人用具用品信息查詢系統(tǒng)，系統(tǒng)中應(yīng)囊括盡可能多的殘疾人用具用品信息，在互聯(lián)網(wǎng)上公開，供康復(fù)醫(yī)生、服務(wù)人員、殘疾人及其家屬查詢。

2.5 加強(qiáng)社會(huì)保障力度

一是擴(kuò)大康復(fù)費(fèi)用的醫(yī)保報(bào)銷范圍。建議對(duì)江蘇省和浙江省的康復(fù)費(fèi)用醫(yī)保報(bào)銷情況進(jìn)行一次調(diào)研，為擴(kuò)大醫(yī)保報(bào)銷范圍提供依據(jù)。二是適當(dāng)提高殘疾人醫(yī)保報(bào)銷比例。考慮到殘疾人醫(yī)療費(fèi)用較高和承擔(dān)能力較低，醫(yī)保報(bào)銷范圍無(wú)法涵蓋所有的康復(fù)項(xiàng)目和全部康復(fù)過(guò)程所發(fā)生的費(fèi)用，因此，對(duì)殘疾人（尤其是重度殘疾人）提高一定醫(yī)保報(bào)銷比例較為可行。還可考慮建立殘疾人康復(fù)醫(yī)療費(fèi)用醫(yī)療救助制度，對(duì)殘疾人醫(yī)療保險(xiǎn)政策范圍內(nèi)自付的部分按一定比例報(bào)銷，相關(guān)經(jīng)費(fèi)從醫(yī)療救助資金中予以安排。

[1]中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì).中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要輔導(dǎo)讀本[M].北京:華夏出版社,2011:101.

[2]中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì).關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)江蘇省、浙江省將部分醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保障范圍政策措施的通知[EB/OL]. http://www. cdpf.org.cn/2008old/wxzx/content/2011-02/15/ content_30308522.htm,2012-06-15.

[3]中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì). 2010年度中國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)報(bào)告[EB/OL]. http://www. cdpf.org.cn/2007special/zkjc/content/2011-07/20/ content_30347148.htm,2012-06-15.

Problems and Policy Suggestion for Rehabilitation Services for the Disables in China

Bao Lin1, Shaoye Bo2(1Institute of Population and Labor Economics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, 100732,2China Disabled Persons’ Federation, Beijing, 100034)

Rehabilitation services are quite important for the disabled. However, there is contradiction between supply and demand of rehabilitation services in China, that is the rehabilitation service system is lagging behind the demands, and public input and social security are not enough to meet the demands of rehabilitation services from the disabled. In order to improve the ability of rehabilitation services, several suggestions are given here. First, it is necessary to introduce an administrative regulation on rehabilitation services as soon as possible. Second, some approaches must be taken to support and encourage the industry development of rehabilitation service so as to increase the services supply. Third, a more perfect input mechanism on rehabilitation services must be established to improve the intensity and effi ciency of fund investment. Fourth, an information system is needed to strengthen the management of rehabilitation demand of the disabled. Last, the reimbursement scope and proportion for rehabilitation services should be expanded to improve the potency of social security.

the disabled, rehabilitation service, supply, demand, policy recommendations

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)1-16-3

10.369/j.issn.1674-3830.2014.1.4

2013-9-13

林寶，博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，主要研究方向：人口與公共政策、社會(huì)影響評(píng)價(jià)。