加快實(shí)現(xiàn)社保治理能力現(xiàn)代化

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

加快實(shí)現(xiàn)社保治理能力現(xiàn)代化

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系是十八屆三中全會決定提出的深化社會保障改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。健全社保管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系就是改革不適應(yīng)建立公平可持續(xù)社會保障制度需要的體制、機(jī)制、經(jīng)辦方式、治理結(jié)構(gòu)和管理手段，全面實(shí)現(xiàn)社保治理能力現(xiàn)代化。

社會保險；經(jīng)辦服務(wù)；治理能力

弄清推進(jìn)社會保障治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵，以及與健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系的關(guān)聯(lián)，是貫徹十八屆三中全會精神，為公民提供更加公平可持續(xù)的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療為主要內(nèi)容的社會保障制度的必然要求。

1 實(shí)現(xiàn)社保治理能力現(xiàn)代化，就是堅持政府主導(dǎo)理念，努力建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，加快健全社會保障決策執(zhí)行監(jiān)督管理體制，建立統(tǒng)一規(guī)范的社保經(jīng)辦服務(wù)體系

在現(xiàn)代社會保障制度體系中，由于各國政治經(jīng)濟(jì)社會文化等具體國情不同，所選擇的社會保障制度模式不同，管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系的實(shí)現(xiàn)方式也不盡相同。但管理的責(zé)任主體都是政府。明確政府責(zé)任，堅持政府主導(dǎo)，規(guī)范政府行為，既是社保治理能力現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志，又是國家治理能力現(xiàn)代化的重要選項。

從治國理政角度看，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府就是為了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。與管制型政府不同，法治政府和服務(wù)型政府更加強(qiáng)調(diào)依法行政，更加突出社會治理和公共服務(wù)職能。為了確保廉潔高效，服務(wù)型政府組織采用決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開的治理結(jié)構(gòu)。社保治理能力現(xiàn)代化，就應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)服務(wù)型政府的理念，完善立法，建立健全社會保障的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。明確各自分工，依法履行決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能，避免職能的交叉重疊或出現(xiàn)管理真空。自上屆政府開創(chuàng)大部制改革以來，中央政府及地方政府全都組建了主管社會保險的行政部門，基本上理順了管理體制，并載入了法律。進(jìn)一步依法健全管理體制的重點(diǎn)是強(qiáng)化決策機(jī)構(gòu)，克服決策的多頭與分散。由于歷史的原因，我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險只是城鎮(zhèn)職工的福利，而與廣大農(nóng)村居民無緣。在管理體制上也形成了城鄉(xiāng)分割的局面，即使在同一部門內(nèi)部也以管城鎮(zhèn)與管農(nóng)村來區(qū)分職能，雖然他們管理的是同一險種或項目。至于目前存在的農(nóng)村部分社會保險制度的決策與經(jīng)辦管理仍然游離在國務(wù)院社會保險行政主管部門之外的現(xiàn)狀，就不難理解了。雖然社會保險法已經(jīng)明確社會保險歸口由政府主管行政部門統(tǒng)一管理。

與決策的分散化相雷同，經(jīng)辦服務(wù)體系的分散化更加嚴(yán)重。全國8411個機(jī)構(gòu)幾乎從事相同的經(jīng)辦服務(wù)而彼此獨(dú)立，又缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致權(quán)益記錄不能互通，信息數(shù)據(jù)不能共享，基金不能調(diào)劑統(tǒng)籌。不僅大大降低了制度的公平性和抵抗風(fēng)險的能力，而且嚴(yán)重阻礙了日益頻繁的人口與勞動力流動，制約了勞動力市場的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這種囿于城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群和險種的封閉管理模式必然造成社保關(guān)系轉(zhuǎn)接困難，攜帶性差，使相當(dāng)一部分農(nóng)村居民出現(xiàn)漏?；蛑貜?fù)參?，F(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了參保人應(yīng)得的社保權(quán)益。健全經(jīng)辦服務(wù)體系就應(yīng)當(dāng)對“小而散”的機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位整合，通過城鄉(xiāng)整合、上下整合、險種整合，建立起從名稱、標(biāo)識到崗位、流程都統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，成為服務(wù)型政府專司民生事權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。并以此為主干，連接社區(qū)公共服務(wù)平臺，連接社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成覆蓋全國的以13億國民為對象的基本公共服務(wù)網(wǎng)，為參保人提供一站式服務(wù)。

2 實(shí)現(xiàn)社保治理能力現(xiàn)代化，就是堅持事財匹配理念，依法規(guī)范中央和地方政府社會保障事權(quán)，建立事權(quán)與財權(quán)相匹配的公共資源配置和保障機(jī)制

社會保險法規(guī)定，國家舉辦社會保險亊業(yè)。規(guī)定基本養(yǎng)老保險逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確提出，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度。這就是“頂層設(shè)計”，透露出的重要信息是，社會保障事權(quán)將會發(fā)生重大變化。從全部社會保障事權(quán)歸地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠稚鐣Ｕ鲜聶?quán)將作為中央和地方的共同事權(quán)。比如職工基本養(yǎng)老保險，事權(quán)在地方、在基層。如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國統(tǒng)籌，無論選擇哪一種結(jié)算方式，為了控制風(fēng)險，中央必將全面、大量、深度地介入征繳、支付等管理環(huán)節(jié)，必將設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)和結(jié)算平臺，必將建立參保單位和個人、個人賬戶、退休人員養(yǎng)老金支付等核心數(shù)據(jù)的中央數(shù)據(jù)庫。隨著社會保險統(tǒng)籌層次逐步從縣級走向地市或省級，地方政府各層級的事權(quán)也將作出調(diào)整。從發(fā)展趨勢上看，社會保險要求遵循大數(shù)法則，事權(quán)適度上移將是改革的必然方向。中央和省級以及人口勞動力集中的特大城市會承擔(dān)較多的事權(quán)?，F(xiàn)在基層事權(quán)重而支持事權(quán)的財權(quán)弱的失衡狀況將有所改變。

財權(quán)是事權(quán)可持續(xù)實(shí)現(xiàn)的必要條件。在市場經(jīng)濟(jì)體制國家，經(jīng)辦成本是按市場交易規(guī)則確定的，通常實(shí)行經(jīng)費(fèi)與經(jīng)辦業(yè)務(wù)量掛鉤，從基金中列支的做法。我國在改革之初也是這樣做的，后來則采取同級財政供給的辦法。優(yōu)點(diǎn)是確?；鸢踩暾秉c(diǎn)是與事權(quán)脫節(jié)，苦樂不均，供不應(yīng)求，影響了經(jīng)辦服務(wù)的質(zhì)量和水平。省級統(tǒng)籌喊了一二十年至今徘徊不前，一個重要制約因素就是財權(quán)與事權(quán)不匹配。

社保治理能力現(xiàn)代化就要從源頭上保證事權(quán)與財權(quán)相匹配。這也是我國財政制度改革的內(nèi)容之一。這個問題的關(guān)鍵是明確地方政府間的事權(quán)和支出供給標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，縣鄉(xiāng)兩級的公共服務(wù)事權(quán)已經(jīng)十分繁重，而可支配的財力大多力不從心。因此，除基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌等部分事權(quán)外，社保事權(quán)的主要責(zé)任應(yīng)放在省級和地市，并由省和地市負(fù)責(zé)相匹配的財權(quán)。需要交給基層去做的一些事務(wù)，應(yīng)該通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，尤其是農(nóng)村社會保險的經(jīng)辦服務(wù)。實(shí)踐中有些地區(qū)已經(jīng)這樣做了，效果也不錯，這也許是比較可行的方案。

事權(quán)明確后，以什么標(biāo)準(zhǔn)匹配支付責(zé)任，是個研究了多年的難題。我國經(jīng)辦服務(wù)受統(tǒng)賬制度影響，需要為參保人建立個人賬戶，管理成本相對較高。在信息化建設(shè)發(fā)展階段，投入的資金相當(dāng)大。所以，經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)該有別于政府決策機(jī)構(gòu)，擬按人頭經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)和專項經(jīng)費(fèi)分別制訂預(yù)算。人頭經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格按政府公務(wù)員規(guī)定執(zhí)行，辦公經(jīng)費(fèi)適當(dāng)從優(yōu)，專項經(jīng)費(fèi)要實(shí)事求是，充分考慮管理對象、管理難度、管理地域等因素核定，?？顚Ｓ?，當(dāng)年有結(jié)余的可轉(zhuǎn)下年度使用。購買服務(wù)和重點(diǎn)工程，如鄉(xiāng)村社區(qū)社保協(xié)管員、信息化、服務(wù)大廳、檔案館室、人才培訓(xùn)等，要建立專業(yè)評估驗(yàn)收機(jī)制和項目問責(zé)機(jī)制，明確項目責(zé)任人，由審計邀請第三方開展專業(yè)評估，確保投入資金的效益。

3 實(shí)現(xiàn)社保治理能力現(xiàn)代化，就是堅持安全高效理念，正確處理基金安全與保值增值關(guān)系，充分利用市場優(yōu)勢，把提高管理服務(wù)績效放在突出位置

無論從現(xiàn)實(shí)看還是從統(tǒng)賬制度發(fā)展看，我國社會保險都有巨額資金積累。如何管好這筆錢是對政府能力的極大考驗(yàn)，也是社保治理能力現(xiàn)代化的一塊試金石。只顧安全不要效率不可取，只要效率不管安全更不對。財政專戶的做法安全有了，但效率太低。改革就是闖灘，就是在兩難中前進(jìn)。我國企業(yè)年金的治理模式值得借鑒，應(yīng)推動委托人、賬戶管理人、托管人、投資人的市場化投資體系的完善，加強(qiáng)監(jiān)管，確保安全又增值，哪怕增值率低些也比現(xiàn)在貶值強(qiáng)。

充分利用市場優(yōu)勢是提高績效的基本途徑。堅持政府主導(dǎo)，并不是拋開市場完全由政府包攬，社會能承擔(dān)或市場能解決的，政府不必逞強(qiáng)。凡市場有專業(yè)優(yōu)勢的服務(wù)，如資金收支、賬目審計、工程監(jiān)理、在崗培訓(xùn)、軟件開發(fā)、系統(tǒng)維護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)評介等可以通過委托或購買的方式向市場借力，彌補(bǔ)政府能力之不足，以增強(qiáng)社保經(jīng)辦服務(wù)能力。在這方面我們已有不少成功經(jīng)驗(yàn)。要進(jìn)一步解放思想，繼續(xù)大膽探索。凡可以由市場提供但暫不具備條件的也不要勉強(qiáng)，市場成熟有其自身的規(guī)律和必經(jīng)過程，相信政府公共服務(wù)的需求一定會剌激市場供給的發(fā)展。成熟一個推進(jìn)一個。

現(xiàn)代化治理能力講求效率和效果，注重績效考核，不斷提高經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。要建立一套考核經(jīng)辦服務(wù)績效的指標(biāo)體系，定期發(fā)布。要注意參保人的滿意度指標(biāo)，把績效考核放在更加突出的位置。要有效率觀念，拋棄門戶之見，整合資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，謀求效能最大化。

社保治理能力現(xiàn)代化離不開經(jīng)辦服務(wù)社會化。不要俗化對社會化的認(rèn)識，好像從用人單位分離就是社會化了。社會化是寬泛的概念，經(jīng)辦服務(wù)體系是個開放的體系，政府起主導(dǎo)作用，社會中介和市場主體各自發(fā)揮作用，三者有機(jī)結(jié)合。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是核心，社區(qū)公共服務(wù)平臺和社會服務(wù)組織是兩翼，彼此有序連接，這是對社會化的最好注釋。

4 實(shí)現(xiàn)社保治理能力現(xiàn)代化，就是堅持科學(xué)治理理念，引入法人治理結(jié)構(gòu)和利用先進(jìn)科技手段，從“硬件”、“軟件”兩方面促進(jìn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)走規(guī)?；?、法人化和信息化創(chuàng)新之路

實(shí)現(xiàn)社保治理能力現(xiàn)代化就要對經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面改革。怎么改？有關(guān)部門建議，全面推進(jìn)規(guī)范化、專業(yè)化、信息化建設(shè)。有學(xué)者建議，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行全國垂直管理，人員編制與服務(wù)人次掛鉤實(shí)行動態(tài)配比機(jī)制，經(jīng)費(fèi)與財政預(yù)算脫鉤，直接在基金中列支?？芍^仁者見仁智者見智。但筆者認(rèn)為，體制問題不解決，其他問題都只能事倍功半。解決體制問題，必須引入法人治理理念，利用先進(jìn)科技手段，促進(jìn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)走規(guī)模化、法人化和信息化的創(chuàng)新之路。規(guī)模化、法人化是治療體制痼疾的靶向良藥，信息化則會強(qiáng)化規(guī)?；⒎ㄈ嘶母母锍晒?。

規(guī)模化就是整合機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大經(jīng)辦規(guī)模。把全國8400個機(jī)構(gòu)合并成幾百個。縣不設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，事權(quán)財權(quán)由上級負(fù)責(zé)。法人化就是改變經(jīng)辦機(jī)構(gòu)層層依附于行政部門的狀況，徹底實(shí)行政事分開，決策與執(zhí)行分離，獨(dú)立自主地開展經(jīng)辦業(yè)務(wù)，使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從傳統(tǒng)事業(yè)單位中析出，也不再所謂參公。要把經(jīng)辦機(jī)構(gòu)真正建設(shè)成為服務(wù)型政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須采用法人治理結(jié)構(gòu)，組建理事會，由理事會行使決策權(quán)。理事會成員可由人社、財政、工會、民政、衛(wèi)生、發(fā)改委等部門派員組成，這是非常關(guān)鍵的改革舉措。

沒有信息化就沒有現(xiàn)代化。對信息化的重要性大家沒有分歧，有異議的是如何實(shí)現(xiàn)。金保工程牽了好頭，但由于中央投入嚴(yán)重不足，碎片化分散化投入體制導(dǎo)致成效不大，沒有充分發(fā)揮牽頭作用。金保工程實(shí)施8年來，據(jù)悉全國各地實(shí)際投入累計超過80多億元，如果自上而下地集中投入，全國統(tǒng)一的技術(shù)平臺早可以建立起來。加上IT技術(shù)更新?lián)Q代很快，投入戰(zhàn)線長、時間跨度大，難以迅速形成規(guī)模效應(yīng)，有些項目還沒發(fā)揮作用又被淘汰。這么簡單的問題為什么繼續(xù)在發(fā)生而遏制不住?原因在于體制，分散化的體制是信息化的大敵。相信規(guī)?；?、法人化后，我國經(jīng)辦服務(wù)體系的信息化水平必將邁上歷史的新高度。

[1]中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].2013.

[2]鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013——社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2013.

To Speed up the Implementation of Social Insurance Management Modernization

Yangdong Chen (Dalian University of Technology, Dalian,116015)

To improve the social security management system and management service system is one of the most importance areas in social security system reform, which were proposed in the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. To achieve these goals, the system, mechanism, management mode, management structure and management methods, which are not suitable to set up a fair and sustainable social security system must be reformed, therefore to make the whole social security management modernization.

social insurance, management service, management capability

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)1-9-3

10.369/j.issn.1674-3830.2014.1.2

2013-12-23

陳仰東，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)院教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員，主要研究方向：社會保障。