氣候資源國家所有權(quán)的社會功能與權(quán)利結(jié)構(gòu)*

劉 超

(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362021)

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的第十四部分就“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”做了系統(tǒng)制度安排?！稕Q定》首次在中央環(huán)境政策層面提出，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?！痹撘?guī)定突破了現(xiàn)有環(huán)境法律體系從環(huán)境要素保護與污染防治角度保護自然資源環(huán)境的管理體制①，注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。與此同時，《決定》還提出要實行資源有償使用制度，其前提需要系統(tǒng)地梳理我國當(dāng)前自然資源體系中所有權(quán)設(shè)定的現(xiàn)狀，為其有償使用制度的實施提供前提和基礎(chǔ)。在此環(huán)境政策背景下，我們需要重新檢視與反思近期社會各界熱議的氣候資源所有權(quán)立法。氣候資源作為一種自然資源，在邏輯上也需要構(gòu)建歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)制度，進而設(shè)計氣候資源有償使用制度。由此，氣候資源能否為國家所有?氣候資源上若能設(shè)定國家所有權(quán)，有何特殊的社會功能和權(quán)利結(jié)構(gòu)?

一、氣候資源國家所有權(quán)爭論的邏輯之辨

黑龍江省人大常委會于2012年6月14日通過的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》(以下簡稱《條例》)中關(guān)于氣候資源歸國家所有的規(guī)定引發(fā)諸多爭議②，學(xué)界主流觀點傾向于從不同角度對之予以批判，社會公眾則從本能需要的層面指斥其荒誕。若從協(xié)商民主理論角度考察，環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)是自由平等的個體通過理性、集體協(xié)商的結(jié)果，其正義性、理性應(yīng)基于公共生活的每一個參與者的廣泛討論而得以增強。［1］而該《條例》在制定過程中和正式頒布后均遭到專家和公眾近乎一邊倒的批評，似乎該《條例》是失敗的立法和創(chuàng)設(shè)了糟糕的制度。但是，環(huán)境立法公眾參與的前提是參與者能夠在信息充分的條件下，在對公共議題充分交流、換位思考和同情式理解下形成利益表達。綜觀當(dāng)前論述對于氣候資源國家所有權(quán)的質(zhì)疑，則存在可商榷之處。為此，本文將分類歸納當(dāng)前學(xué)界反對氣候資源國家所有權(quán)的主張及其依據(jù)，并從論辯邏輯上對這些觀點予以剖析。

(一)法條主義:氣候資源國家所有權(quán)法律依據(jù)之辨

《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》作為地方立法，應(yīng)當(dāng)有上位法依據(jù)。很多論者批評該《條例》氣候資源國家所有之規(guī)定的理由是其缺乏法律依據(jù)。我國《憲法》第9條第1款規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！焙邶埥∪嗣翊泶髸诨貞?yīng)社會各界質(zhì)疑時宣稱，這就是該機構(gòu)出臺《條例》的法律依據(jù)。［2］但是，有學(xué)者認為，基于《憲法》第9條規(guī)定自然資源屬國家所有，因為氣候資源屬于自然資源，所以氣候資源也應(yīng)歸國家所有，這樣的推論只是符合形式邏輯三段論的要求。［3］也有學(xué)者認為，《憲法》第9條規(guī)定的“國家所有”，只是抽象所有權(quán)，不是物權(quán)法意義上的具體所有權(quán)。通觀我國現(xiàn)行法，并沒有將風(fēng)能和太陽能確認為國家所有的立法規(guī)定。［4］遍尋《氣象法》、《可再生能源法》，也未有規(guī)定氣候資源所有權(quán)的內(nèi)容，《條例》對氣候資源權(quán)屬的規(guī)定既無直接的上位法依據(jù)，也無法從《憲法》關(guān)于自然資源權(quán)屬的規(guī)定中找到根據(jù)，因而這一規(guī)定是來歷不明的。［5］對此，筆者認為，我們不能因為《憲法》第9條作為統(tǒng)領(lǐng)的自然資源權(quán)屬規(guī)定中，法律條文所列舉的自然資源沒有明確包括氣候資源，就認為《條例》規(guī)定氣候資源國家所有權(quán)沒有上位法依據(jù)，這涉及到兩個方面的問題:

1.《憲法》第9條自然資源國家所有權(quán)規(guī)定的法律解釋。該條文規(guī)定了自然資源屬于國家所有，并列舉了“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源”。但如果因為該條文的表述中沒有明確列舉氣候資源，便認為在我國現(xiàn)行法律中，尚沒有將氣候資源確認為國有的立法規(guī)定，這是機械的法條主義法律觀。因為自然資源的種類是豐富多樣的，進入立法列舉的難以窮盡，這時需要對自然資源作出體系解釋，“它要求全面理解、解釋法律的意義，反對僅僅從字面意義上理解、解釋法律，是克服機械司法和執(zhí)法的有效規(guī)則與方法。”［6］事實上，由于人類對自然資源的開發(fā)利用是一個不斷發(fā)展的過程，因此，對自然資源內(nèi)涵的理解也是不斷發(fā)展的。無論從我國物權(quán)法的立法目的、價值選擇還是制度邏輯上總結(jié)，我國法律體系對于自然資源國家所有權(quán)是概括的規(guī)定，國家所有的自然資源是最為廣泛的。國家(全民)對于一切關(guān)系國計民生的自然資源享有所有權(quán)，而法律有明確規(guī)定的才屬于集體所有。由此可見，自然資源中，除了法律明確規(guī)定專屬于國家所有的之外，排除了法律明確規(guī)定屬于集體所有的也概括地屬于國家所有權(quán)的客體范圍，由此意味著，未進入立法視野的地?zé)崮堋㈨搸r氣、可燃冰等新型能源以及尚未被人類所熟知的自然資源也當(dāng)然屬于國家所有權(quán)的客體。［7］

自然資源的權(quán)屬規(guī)定首先是一個政治制度選擇，其次才是立法技術(shù)選擇。新中國成立后，歷經(jīng)土地改革和社會主義改造等運動，我國逐步確立了自然資源國家所有權(quán)制度。梳理作為國家基本大法的《憲法》在不同階段對于自然資源所有權(quán)的規(guī)定，雖然不同時期的《憲法》對于自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定有所差異，但差異不在于所有權(quán)立法立場的游移，也不是國家所有的自然資源范圍的變遷，而是在立法技術(shù)上對于入法列舉的自然資源范圍的拓展。比如，1954年《憲法》第6條第2款規(guī)定“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！?975年《憲法》第6條第2款規(guī)定:“礦藏、水流，國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！?978年《憲法》第6條第2款規(guī)定:“礦藏，水流，國有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有?！?982年《憲法》第9條第1款規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！爆F(xiàn)行的規(guī)定是通過具體列舉(礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂)加兜底概括規(guī)定(“等自然資源”)的形式規(guī)定了最為完整的自然資源國家所有權(quán)。由此，在《憲法》所確立的自然資源所有權(quán)的制度框架中，一切自然資源均屬于國家所有，原則上概括地將自然資源所有權(quán)賦予國家，只有由法律明確規(guī)定屬于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外;并且，根據(jù)《憲法》第9條第2款，可以集體所有的自然資源，只限于上述列舉的幾種。因此，可以批評該《條例》中規(guī)定的氣候資源歸國家所有，但不能基于其沒有上位法的依據(jù)。

2.《立法法》規(guī)定的立法權(quán)之選擇。有學(xué)者認為，根據(jù)《立法法》，氣候資源所有權(quán)的規(guī)定的立法權(quán)專屬于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會。因此，黑龍江省人民代表大會通過地方法規(guī)形式規(guī)定“法律保留事項”，這種創(chuàng)新和突破顯然超越自身立法權(quán)限。③在《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限配置的制度語境中理解“法律保留原則”的適用，它是要求“在特定范圍內(nèi)對行政自行作用的排除”。［8］P72涉及公民個人人身、自由、財產(chǎn)等基本權(quán)利事項屬于立法權(quán)專屬內(nèi)容，不能由行政法規(guī)作出規(guī)定，但這是針對“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的”情況。很明顯，《條例》中規(guī)定的“氣候資源為國家所有”不是針對尚未制定規(guī)則的基本權(quán)利事項，因為氣候資源屬于自然資源的一種具體類型，作為一種客體類型的自然資源權(quán)屬已由《憲法》明確規(guī)定?！稐l例》中規(guī)定氣候資源國家所有權(quán)，并不是在創(chuàng)新一種新型的國家所有權(quán)，因為上述《憲法》第9條的規(guī)定可以成為國家取得所有權(quán)的直接的法律依據(jù)，憲法只要做出了自然資源國家所有權(quán)的確認，國家所有權(quán)就產(chǎn)生了。［9］P295《條例》關(guān)于氣候資源國家所有權(quán)的規(guī)定只不過是對《憲法》自然資源國家所有權(quán)規(guī)定的重申。有論者認為《憲法》該規(guī)定從未明確氣候資源屬于該法所稱的自然資源，而如若需要進一步解釋，解釋權(quán)也當(dāng)屬全國人大常委會，黑龍江省人大常委會此舉是創(chuàng)設(shè)所有權(quán)。［10］但事實上，全國人大常委會于2007年對自然資源的解釋中包括了氣候資源。④

(二)資源屬性:氣候資源自然屬性與權(quán)利設(shè)定之辯

還有不少論者從氣候資源的自然屬性角度，反對氣候資源作為國家所有權(quán)的客體，其理由可以概括為以下幾個方面:第一，認為空氣和陽光是每個人生存生活必需的，吹吹涼風(fēng)、曬曬太陽、享受和風(fēng)麗日也要收費的規(guī)定很荒謬很霸道。第二，國家能源局在對《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》有關(guān)爭議問題的意見中認為，風(fēng)力、光照等氣候資源具有流動性、不確定性，不能被人直接支配和排他占有，如果將氣候資源規(guī)定為國家所有，對氣象災(zāi)害造成的損失，國家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。第三，一種資源的產(chǎn)權(quán)化之所以成為必需，以存在稀缺性為前提條件，以有助于實質(zhì)性地解決外部不經(jīng)濟性為必要條件，氣候資源是可再生能源，⑤在人類可預(yù)見的時間范圍內(nèi)，這些資源(能源)是不可耗竭的，《條例》所調(diào)整的氣候資源不具備經(jīng)濟學(xué)上的稀缺性，由此失去了產(chǎn)權(quán)化的一個重要依據(jù)。［5］

從資源屬性的角度反思氣候資源國家所有，應(yīng)該說就氣候資源本身而論，這些反對意見不無道理。但若深入探究氣候資源自然屬性，以及納入我國現(xiàn)有的自然資源所有權(quán)制度體系內(nèi)予以考察，則存在以下可商榷之處:第一，陽光和大氣的確是每個公民生存生活須臾不可或缺的環(huán)境要素，但這并不代表不能在其上設(shè)定所有權(quán)。對于人類生存生活同等重要的水、土壤等環(huán)境要素，世界各國已經(jīng)設(shè)定了體系完整的所有權(quán)制度，我國《憲法》和《物權(quán)法》等立法均明確規(guī)定一切水資源屬于國家所有，土地屬于國家和集體所有。第二，風(fēng)力、光照具有流動性、不確定性，不能被人直接支配和排他占有，但不能基于這些自然屬性而否認于其上設(shè)定所有權(quán)的可能性。實際上，現(xiàn)有的已經(jīng)作為國家所有權(quán)客體的一些自然資源也同樣具備這些特性。比如，水資源的基本特性在于其流動性和循環(huán)性，且地表水和地下水作為流體能相互轉(zhuǎn)換;同時，水資源系統(tǒng)也具有不確定性，體現(xiàn)為隨機性、模糊性、灰色性、未確知性。⑥一種資源能否被人直接支配并不是一成不變的，而是受到科技水平和技術(shù)條件的制約，比如《物權(quán)法》和《無線電管理條例》規(guī)定屬于國家所有的無線電頻譜資源。能否被主體排他占有和支配不應(yīng)成為反對氣候資源國家所有的依據(jù)，因為，國家享有對一切水資源和城市土地的所有權(quán)，但并不需要對其排他性占有。更何況，設(shè)定國家對自然資源的所有權(quán)的目標(biāo)并不是需要對其進行排他性占有，這一點將在后文詳細論述。第三，氣候要素不同于氣候資源。氣候要素是用來說明大氣狀態(tài)的基本物理量和基本天氣現(xiàn)象，包括空氣溫度、濕度、氣壓、風(fēng)、云、霧、日照、降水等，因此，氣候要素不存在稀缺性。氣候資源是氣候環(huán)境要素中可以被人類利用的那一部分自然物質(zhì)和能量，正如《條例》第2條第2款所規(guī)定:“本條例所稱的氣候資源，是指能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源。”氣候資源不同于氣候要素的特性決定了其不是不可耗竭的，因為，“對各種可更新資源，如太陽能、潮汐能、風(fēng)能，已估算過它們的最大自然能量潛力，得出的數(shù)字顯示出非常美妙的前景。但這種估計并無多少實際意義，現(xiàn)實中的可得性取決于人類把這些潛力轉(zhuǎn)換為實際能源的能力，取決于人類是否愿意擔(dān)負這樣做的代價和成本，包括對環(huán)境退化的代價?！保?1］P41因此，氣候資源是稀缺的。

(三)制度邏輯:氣候資源社會屬性的制度表達

氣候資源對于人類具有重要社會價值，它是人類生存生活的必要保障，也為人類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供天然物質(zhì)和能量。隨著現(xiàn)代社會科技水平進步，氣候資源也在多個領(lǐng)域成為日趨重要的新能源。有學(xué)者認為，氣候資源是全體公眾的“公共財產(chǎn)”和“共享資源”，應(yīng)當(dāng)歸全體公民共有，即氣候資源是一種公眾共有物。［12］也有學(xué)者認為，氣候資源是全人類共同且平等享用的共用物，既不是國家所有，也不是個人所有，而是全人類共同且平等享用的共用物，全人類對氣候資源均享有所有權(quán)與使用權(quán)。［13］主張氣候資源作為“共有物”或“共用物”，均認為氣候資源不屬于國家所有之物，也不屬于私人所有之物，其相應(yīng)的邏輯是，通過“公共信托理論”，國家或政府將作為全體公民的“公共財產(chǎn)”和“共享資源”的氣候資源的受托人來履行管理義務(wù)。

但是，在氣候資源具有稀缺性的前提下，將氣候資源認定為“共有物”或“共用物”，如何克服氣候資源開發(fā)利用中的“公地悲劇”?如果大氣不存在公共財產(chǎn)權(quán)、私人財產(chǎn)權(quán)，也不存在共有財產(chǎn)權(quán)，那么它必然是自由獲取的——任何人都可以自由地使用。在這種情況下，政府就沒有任何權(quán)利排除污染者對這種不存在的財產(chǎn)權(quán)的大氣的使用。［14］P38

二、功能視角下氣候資源國家所有權(quán)

氣候資源是人類重要的自然資源，只有通過有效的管理保護和合理的開發(fā)利用才能實現(xiàn)其對人類的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，無序和無度地盲目開發(fā)利用則會引致自然災(zāi)害。世界各國均重視通過制度設(shè)計以規(guī)制氣候資源的開發(fā)利用，差異只在于制度理念與路徑上。氣候資源國家所有權(quán)的制度設(shè)計，在實現(xiàn)氣候資源保護、規(guī)制其開發(fā)利用中具有獨特功能。

(一)氣候資源國家所有與自由獲取悲劇的克服

氣候要素是取之不盡、用之不竭的，但在現(xiàn)有的諸多情勢和技術(shù)條件約束下，氣候資源是有限和稀缺的。氣候資源為人類生產(chǎn)生活提供了基本的物質(zhì)條件、空間環(huán)境和能源材料，但不合理地開發(fā)利用氣候資源也會引起不同時間、空間和尺度的氣候變化，導(dǎo)致氣候資源的改變或退化。⑦如果允許對氣候資源自由獲取，則會出現(xiàn)公地悲劇。

在氣候資源自由獲取的體制下，沒有人可以排除任何其他人使用氣候資源。針對資源獲取的公地悲劇，有兩種限制獲取的進路:第一，私有化，將自由獲取的資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂袡?quán);第二，管制，包括外部管制(政府管制)和內(nèi)部管制(使用者的自我管制)，這在法律上經(jīng)常體現(xiàn)為在該資源上確立公共財產(chǎn)權(quán)。這兩種進路實際上都涉及到在原有的自由獲取(或無財產(chǎn)權(quán))的資源上設(shè)定財產(chǎn)所有權(quán)。從羅馬法的規(guī)定出發(fā)，羅馬法對于可有物與不可有物的區(qū)分即表征開始明確某些公用物的歸屬與利用的設(shè)定不按照私人所有權(quán)的模式設(shè)立，而是由國家以特別方式享有，其目標(biāo)是維護公共利益。［15］進入近現(xiàn)代社會，隨著人類科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和利用自然資源能力的增強，“由于經(jīng)濟規(guī)模、公共所有權(quán)和私人所有權(quán)以及公共管理和私人管理的相對交易成本不同，自然資源的公共所有權(quán)在某些時候比私人所有權(quán)更可取。在特定情形下，某些資源的公共所有權(quán)，不但在生態(tài)意義上有表面上確鑿的正當(dāng)理由，而且在經(jīng)濟意義上同樣如此?！保?4］P27-28在氣候資源上設(shè)置所有權(quán)，在我國現(xiàn)行的自然資源法律制度體系中不存在自然資源私人所有的空間，并且氣候資源的公共屬性決定了一旦私人所有將帶來生態(tài)災(zāi)難。也有論者基于氣候資源的自然共生和非排他使用等特性主張氣候資源屬于全體公民所有，但是，在我國《憲法》和《物權(quán)法》中，全體公民所有即為國家所有，且全體公民所有自身難有法律表達途徑。所以，在氣候資源上設(shè)定國家所有權(quán)是克服自由獲取公地悲劇的重要的制度設(shè)計。就各國立法例來看，已經(jīng)有將氣候資源國有化的先例。比如，1996年《烏克蘭憲法》第 13條規(guī)定:“土地、礦藏、大氣、水資源以及烏克蘭境內(nèi)的其他自然資源、烏克蘭大陸架的自然資源和專屬(海洋)經(jīng)濟區(qū)是烏克蘭人民所有權(quán)的客體。國家權(quán)力機關(guān)和地方自治機關(guān)在本憲法規(guī)定的范圍內(nèi)代表烏克蘭人民行使所有者權(quán)利?！保?6］P146-147

(二)所有權(quán)與氣候資源國家管理功能的實現(xiàn)

還有不少論者基于對國家所有權(quán)的警惕，反對在氣候資源上設(shè)置所有權(quán)，而是在公共信托理論指導(dǎo)下建議通過加強和完善行政規(guī)制來實現(xiàn)氣候資源的有效管理機制。其實我國當(dāng)前的環(huán)境法制立法重點和大量規(guī)范均屬于行政規(guī)制制度，環(huán)境保護主要靠政府，而政府不依法履行環(huán)境保護職責(zé)和缺乏責(zé)任監(jiān)督機制，是目前我國環(huán)境保護法律法規(guī)數(shù)量較多、但有效性不足的主要原因。［17］當(dāng)前規(guī)制思路下的環(huán)境污染和自然資源破壞的現(xiàn)象沒有得到根本遏制，其原因在于，現(xiàn)行的環(huán)境保護監(jiān)管體制既有悖于公共管理的基本原理，也不符合環(huán)境保護本身內(nèi)在規(guī)律的要求，法律機制選擇中的公眾參與度不夠。［18］這種規(guī)制體制上的缺陷導(dǎo)致了環(huán)境行政規(guī)制制度上呈現(xiàn)出斷裂的現(xiàn)狀。［19］筆者并不認為氣候資源國家所有沒有問題，但當(dāng)其他路徑均存在缺陷的情況下，國家所有權(quán)是行政規(guī)制的一種替代進路和方式，［20］P266而且，通過氣候資源國家所有權(quán)制度構(gòu)建，可以實現(xiàn)一些重要的社會功能。

有論者從民法所有權(quán)要素和特征角度反思了氣候資源的國家所有權(quán)，認為氣候資源國有缺乏根基，面臨無法逾越的法律技術(shù)障礙，國家無法實現(xiàn)所有權(quán)人對氣候資源的絕對保護和獨占專享。⑧但是，國家對氣候資源享有所有權(quán)，不一定要實現(xiàn)民法所有權(quán)的立法目的和權(quán)利功效。有公眾調(diào)侃，氣候資源國家所有，是否曬太陽、吹涼風(fēng)和呼吸空氣要繳費?其實，這種思路是將氣候條件與氣候資源混為一談，將公眾日常生活與企業(yè)開發(fā)利用氣候資源相互混淆。設(shè)定氣候資源國家所有的目的并不在于對公眾日常生活使用氣候資源收費，所規(guī)范的是氣候資源商業(yè)性的開發(fā)利用。正如《物權(quán)法》和《水法》規(guī)定一切水資源屬于國家所有，但我國農(nóng)村生活用水也并不需要交費。國家所有權(quán)已與傳統(tǒng)所有權(quán)的概念相去甚遠，它是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，我們不可能再以傳統(tǒng)物權(quán)和所有權(quán)的構(gòu)成原理去規(guī)范它，嚴(yán)格意義上講，它已超出了《物權(quán)法》的調(diào)整范圍。［21］因此，我們不能拘泥于民法所有權(quán)理論與制度構(gòu)造來檢驗與評判氣候資源國家所有權(quán)。氣候資源國家所有權(quán)是公權(quán)與私權(quán)的復(fù)合性質(zhì)的權(quán)利，典型地具有環(huán)境權(quán)的特征，部分地承載了國家公權(quán)力的特征。

民法所有權(quán)的主要功能在于，通過確定物的歸屬，來保障所有權(quán)人對物的排他、完全、獨占的支配，并排他性地享有其帶來的利益。但是，氣候資源國家所有權(quán)的制度功能卻與民法所有權(quán)制度功能不一致:第一，氣候資源國家所有權(quán)的生態(tài)價值保障功能。民法所有權(quán)是主體對物的支配權(quán)，保障的是權(quán)利主體對物享有的經(jīng)濟價值;而氣候資源國家所有權(quán)效力則指向的是氣候資源的生態(tài)價值，其制度目的不是為了通過“尋租收費”而獲得其經(jīng)濟價值。第二，民法所有權(quán)制度是基于個人主義而建立，近現(xiàn)代民法關(guān)于所有權(quán)的本質(zhì)的前提假設(shè)是所有權(quán)的私人性質(zhì)或者個體性質(zhì);［22］P182氣候資源國家所有權(quán)秉持的是集體主義理念，保障的是全體公民的團體權(quán)利，明顯帶有公益屬性。第三，民法所有權(quán)是一種排他性的獨占支配權(quán)，以保障所有權(quán)人對于所有物的完全、永久的獨占;氣候資源國家所有權(quán)的功能恰恰是基于氣候資源的稀缺性和公共性，一旦被個人排他性獨占，則會影響氣候資源的生態(tài)價值和公益功能發(fā)揮，故而氣候資源歸于國家所有的目的是確保氣候資源不能被任何除了國家之外的任何社會個體獨占享有。第四，氣候資源國家所有權(quán)是控制所有權(quán)而非收入所有權(quán)。自然資源所有權(quán)在結(jié)構(gòu)上可以分為收入所有權(quán)和控制所有權(quán)，水資源、原始森林等屬于公共性特別強、排斥私人所有權(quán)的公共自然資源，國家或全民享有控制所有權(quán)，不享有收入所有權(quán);對于礦產(chǎn)資源、用材林等公共性相對較弱的自然資源，國家或全民不僅享有控制所有權(quán)，還享有收入所有權(quán)。［23］P193民法所有權(quán)既是控制所有權(quán)也是收入所有權(quán)，所有權(quán)人通過多種形式控制所有物最終從對物的所有權(quán)中獲取經(jīng)濟收益;而氣候資源因其較強的公共屬性，國家代表全體公民對其享有所有權(quán)的主要目的是能夠控制氣候資源，通過有效控制進而為社會公眾提供公共資源和生態(tài)產(chǎn)品。

三、氣候資源國家所有權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)

氣候資源國家所有權(quán)在立法目的和社會功能上不同于民法所有權(quán)，它是一種公權(quán)與私權(quán)相結(jié)合的復(fù)合性權(quán)利，是一種控制所有權(quán)，預(yù)期通過國家所有權(quán)的制度設(shè)計實現(xiàn)國家對于公共氣候資源的管理控制。那么相應(yīng)地，在該權(quán)利的理論基礎(chǔ)上要突破民法所有權(quán)的理論體系，在制度展開上也不能固守民法所有權(quán)的制度框架，要重構(gòu)其權(quán)利結(jié)構(gòu)。氣候資源國家所有權(quán)權(quán)利重構(gòu)的目標(biāo)可以通過重構(gòu)所有權(quán)權(quán)能實現(xiàn)。我國《物權(quán)法》第39條規(guī)定:“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”這是我國立法對于所有權(quán)權(quán)能的規(guī)定。立法和法學(xué)理論認為民法所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。但是，所有權(quán)權(quán)能本身并不是一個封閉的結(jié)構(gòu)體系，所有權(quán)權(quán)能實質(zhì)上是所有人實施某一行為的權(quán)利，是特定的行為方式與法律允許這樣做的結(jié)合。所有權(quán)權(quán)能是特定的行為方式。［24］P148自然資源國家所有權(quán)的具體權(quán)能既具有所有權(quán)權(quán)能共性，同時也具體受到所有權(quán)客體自身內(nèi)容和性質(zhì)的影響，國家對不同的自然資源可以以不同的方式實現(xiàn)其控制與支配，也會受到不同的限制。［7］重構(gòu)氣候資源國家所有權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，既需要對民法所有權(quán)的權(quán)能進行具體化和內(nèi)涵拓展，同時，又需要根據(jù)氣候資源自身的自然屬性和社會屬性，歸納總結(jié)其獨特的行為方式。

(一)傳統(tǒng)所有權(quán)權(quán)能的虛化

占有、使用、收益和處分是傳統(tǒng)民法理論和我國《民法通則》、《物權(quán)法》規(guī)定的所有權(quán)四項權(quán)能，這是民法所有權(quán)人實現(xiàn)所有權(quán)體現(xiàn)的目的利益的四種最為常見的意志支配力手段和行為方式。但是，基于氣候資源存在的整體性、流動性和非排他性等特征，使得氣候資源國家所有權(quán)的傳統(tǒng)四項權(quán)能存在著虛化的特征。

1.占有權(quán)能是所有權(quán)人對物進行控制、管領(lǐng)和支配的事實。占有是所有權(quán)人對于物的一種實際控制，它本身并不是享有和行使所有權(quán)的目的，而是所有權(quán)人行使物的支配權(quán)的基礎(chǔ)與前提，因而可以從所有權(quán)中分離出來由其他主體享有。民法所有權(quán)的占有權(quán)能強調(diào)所有人對物的控制、管領(lǐng)和支配，基于氣候資源的特殊性，氣候資源國家所有權(quán)的占有權(quán)能應(yīng)當(dāng)具有的新的內(nèi)涵包括:(1)氣候資源國家所有權(quán)并不是由國家行使或全體人民直接行使，而是由國務(wù)院和地方各級政府及其職能部門，也即氣候資源探測和保護工作的主管部門氣象部門代為行使。(2)國家對氣候資源的占有實質(zhì)上并不需要對氣候資源的事實上的、相當(dāng)持續(xù)性的管領(lǐng)，而是排斥私人主體對氣候資源的獨占。(3)基于氣候資源的流動性，及其為社會公眾提供最基本的生產(chǎn)生活的物質(zhì)條件，國家對氣候資源的占有更多地具有宣示性的意義，只有當(dāng)氣候資源商業(yè)性開發(fā)利用可能會影響公眾生活時，國家作為氣候資源所有權(quán)主體的占有權(quán)能才發(fā)揮作用。

2.民法上所有權(quán)的使用權(quán)能是指所有權(quán)人依物的性能或用途，對其有效利用或從中獲得經(jīng)濟上的收益以滿足生產(chǎn)和生活需要的權(quán)能。民法上所有權(quán)的使用權(quán)能既可以由所有權(quán)人自己享有，也可以通過自己的意愿使得使用權(quán)分離出來交由他人行使。氣候資源國家所有權(quán)的使用權(quán)則具有虛化的特征:(1)氣候資源主要不是由所有人使用，而是由其他社會主體使用，以滿足其生產(chǎn)生活的需要。(2)劃分氣候資源使用權(quán)的層次，將氣候資源使用權(quán)分為生活性使用權(quán)和生產(chǎn)性使用權(quán)。前者是社會公眾為生活需要而使用氣候資源，應(yīng)當(dāng)是免費的，國家作為氣候資源所有權(quán)主體不能收費，只能監(jiān)督控制在生活性使用中可能產(chǎn)生的負外部性;后者是能源企業(yè)為開發(fā)利用氣候資源的營利性使用，國家作為氣候資源所有權(quán)主體，除了需要監(jiān)督控制在氣候資源開發(fā)利用中產(chǎn)生的負外部性之外，還要進行開發(fā)審批許可和公共氣候資源開發(fā)利用收費。

3.收益權(quán)能是所有權(quán)人從所有物上獲取一定的經(jīng)濟收益的權(quán)能，包括天然孳息和法定孳息。收益權(quán)能基于所有物的經(jīng)濟價值產(chǎn)生，是主體享有所有權(quán)的目的所在。國家作為氣候資源的所有權(quán)主體，其收益權(quán)能體現(xiàn)出的特殊性可以概括為:(1)氣候資源同時對于人類產(chǎn)生生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，并且，氣候資源首要和基本的價值是生態(tài)價值，只是基于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，其經(jīng)濟價值才越來越凸顯。因此，設(shè)計國家氣候資源所有權(quán)制度，應(yīng)當(dāng)首先注重其對人類產(chǎn)生的生態(tài)收益，其次才是經(jīng)濟收益。(2)針對《條例》出臺后普遍受到“審批制+國有化”會導(dǎo)致在能源行業(yè)固化壟斷的擔(dān)憂以及“將民間參與當(dāng)成資源保護的敵人”的質(zhì)疑，建議在規(guī)定氣候資源國家所有的同時，鼓勵民間資本進入氣候資源開發(fā)領(lǐng)域;并且，基于氣候資源國家所有，企業(yè)探測開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源必須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)，需要取得《氣候資源開發(fā)探測許可證》，但不增加在審批環(huán)節(jié)的收費項目。(3)基于公眾擔(dān)憂的氣候資源國家所有會導(dǎo)致“尋租收費”的質(zhì)疑，建議國家仿照《排污費資金收繳使用管理辦法》將排污費作為環(huán)境保護專項資金的方式，⑨將基于氣候資源國家所有權(quán)所獲得的收益作為氣候資源保護專項資金管理與使用，收益只用于氣候資源的保護和改善。

4.處分權(quán)能是所有權(quán)人對財產(chǎn)進行消費和轉(zhuǎn)讓的權(quán)能。對財產(chǎn)的生活和生產(chǎn)消費屬于事實上的處分，導(dǎo)致所有權(quán)的絕對消滅;對財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓屬于法律上的處分，導(dǎo)致所有權(quán)的相對消滅。民法所有權(quán)人享有處分權(quán)能，典型體現(xiàn)了所有權(quán)是具有直接支配性和排他效力的完全物權(quán)。民法所有權(quán)是基于所有人對物的完整的控制力和支配力所形成的法律關(guān)系，所以受到的限制極少。只要不違反法律、損害國家利益、集體利益和其他人合法權(quán)益，并承擔(dān)一些法定的相鄰義務(wù)，所有權(quán)人就可以按照自己的自由意志，以任何方式處分其所有物。但是，基于氣候資源的整體性和公益性，國家作為氣候資源所有權(quán)主體在處分氣候資源時的特征有:(1)國家作為一個政治權(quán)力機構(gòu)不是自然人，因此，不能對氣候資源進行生活消費，而應(yīng)當(dāng)首先滿足和保障社會群體中每個自然人的生活消費。(2)國家對氣候資源的生產(chǎn)消費應(yīng)當(dāng)首先體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)氣候資源的開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展，其次才是商業(yè)性開發(fā)利用。(3)氣候資源的商業(yè)性的開發(fā)利用必須以滿足公眾生活性消費為前提，以不干擾農(nóng)業(yè)氣候資源為選擇。(4)禁止氣候資源國家所有權(quán)的法律處分，即各級政府的氣候資源主管職能部門在代表國家行使氣候資源所有權(quán)時，可以設(shè)定一定的法定條件和程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)其他社會主體從事氣候資源的探測開發(fā)利用活動，但不能買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓氣候資源，因為氣候資源的法律處分會從根本上損害到環(huán)境公益。

(二)新型權(quán)能類型的引入

所有權(quán)權(quán)能是對權(quán)利人基于所有權(quán)效力、實現(xiàn)所有權(quán)目的和功能的最為經(jīng)常的行為方式的總結(jié)，其本身并不是一個封閉的體系。當(dāng)社會情勢發(fā)展、科技進步使得能夠作為所有權(quán)客體的范圍越來越寬泛、內(nèi)容越來越豐富時，所有權(quán)客體的種類、內(nèi)涵和外延溢出了傳統(tǒng)民法所有權(quán)客體特性，所有人控制與支配客體的行為方式也會發(fā)生變遷，這使得我們有必要總結(jié)新的權(quán)能類型。筆者認為，氣候資源國家所有權(quán)還應(yīng)具有的重要的類型化權(quán)能的種類是保護權(quán)能和管理權(quán)能。民法所有權(quán)的四項權(quán)能本質(zhì)上是所有權(quán)人的個人自由，所有人可以基于個人自由意志以各種方式實現(xiàn)自己對財產(chǎn)的控制與支配。保護權(quán)能與管理權(quán)能固然也是國家作為氣候資源所有人的自由意志的體現(xiàn)，但與此同時，基于我國國家所有是全民所有的法律表達，所有權(quán)受到更多的目標(biāo)制約，從根本上服務(wù)于公益目的。保護權(quán)能與管理權(quán)能是緊密聯(lián)系在一起的，前者是宏觀層面的目標(biāo)，后者是微觀層面的具體手段。

1.氣候資源國家所有權(quán)的保護權(quán)能，是國家作為所有人對氣候資源實施的最系統(tǒng)的、最有利于其性能完好地保管與護理的一項權(quán)能。該權(quán)能具有的內(nèi)容與含義包括:(1)對國家(體現(xiàn)為各級人民政府及其相關(guān)職能部門)所規(guī)定的氣候資源保護職權(quán)。所有權(quán)權(quán)能表現(xiàn)了所有人權(quán)利的一面，另一面應(yīng)是所有人的義務(wù)。［24］P150個人主義理念下的私人所有權(quán)受到的義務(wù)限制非常少，主要表現(xiàn)在不違反法律、不構(gòu)成權(quán)利濫用等方面。而國家作為所有權(quán)人，保護氣候資源不但是一項權(quán)利也是職責(zé)，國家可以也應(yīng)當(dāng)采取多種措施治理與防治環(huán)境污染引致的氣候變化，禁止無序無度開發(fā)利用氣候資源。(2)筆者曾歸納和梳理了財產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則和不可讓與性規(guī)則這三種權(quán)利保護規(guī)則在保護環(huán)境權(quán)利中的功能與績效。［25］基于氣候資源具有的為社會公眾提供基本生存生活條件的公益屬性，不可讓與規(guī)則應(yīng)當(dāng)成為國家在氣候資源保護中的首要規(guī)則。(3)氣候資源同時對于人類具有生態(tài)價值與經(jīng)濟價值，但應(yīng)以生態(tài)效益為首位價值選擇。氣候資源國家所有權(quán)的保護權(quán)能還應(yīng)當(dāng)在宏觀政策層面劃定氣候資源在生態(tài)領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的分配，確保氣候資源的開發(fā)利用不影響其生態(tài)功能的發(fā)揮。

2.氣候資源國家所有權(quán)的管理權(quán)能是國家所有權(quán)人及其授權(quán)的代表人，為了使得國有財產(chǎn)能夠適于并保持特定公益性用途，而依法對國有財產(chǎn)所實施的特定行為，主要表現(xiàn)為行政立法行為，產(chǎn)權(quán)的登記、界定、變動和糾紛調(diào)處、資產(chǎn)的使用、處置、評估、統(tǒng)計報告和監(jiān)督等。［26］P321該項權(quán)能應(yīng)當(dāng)是國家作為所有權(quán)主體實現(xiàn)其所有權(quán)目的的主要行為方式。氣候資源的國家所有權(quán)管理權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括為以下幾個領(lǐng)域的內(nèi)容:(1)注重制定系統(tǒng)的規(guī)范氣候資源保護、開發(fā)利用的部委規(guī)章、地方法規(guī)(如《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》等地方氣候資源立法)來規(guī)范地規(guī)定氣候資源管理，并且在立法目的和指導(dǎo)思想上貫徹我國《氣象法》第3條第1款的規(guī)定，把公益性服務(wù)放在首位。(2)根據(jù)《氣象法》第32條規(guī)定，國家授權(quán)氣象主管機構(gòu)進行氣候資源綜合調(diào)查、區(qū)劃工作。綜合調(diào)查是了解我國氣候資源的資源量和分布情況，以為科學(xué)管理工作提供基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)支持，氣候資源區(qū)劃分為綜合氣候資源區(qū)劃、專業(yè)氣候資源區(qū)劃和單項氣候資源區(qū)劃。(3)氣象主管機構(gòu)組織進行氣候監(jiān)測、分析和評價。監(jiān)測氣候資源各構(gòu)成要素的狀況以及可能引起氣候惡化的大氣成分，進而對氣候現(xiàn)狀及可能產(chǎn)生的氣候災(zāi)害進行分析評價。這項工作是保護和管理氣候資源的前提，持續(xù)性、動態(tài)地監(jiān)測、分析和評價也是國家作為氣候資源所有權(quán)人主要行為方式之一。(4)根據(jù)《氣象法》第34條規(guī)定，對大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項目進行氣候可行性論證、氣候資源承載力評估和環(huán)境影響評價。(5)氣候資源流轉(zhuǎn)制度體系化，包括氣候資源開發(fā)利用權(quán)許可制度的實施以及在《決定》提出實行資源有償使用制度的背景下，參照我國試點建立的排污權(quán)交易制度的經(jīng)驗，完善氣候資源市場交易制度的構(gòu)建。

結(jié)語

上述分析并不代表筆者毫無保留地贊成氣候資源國有化，也不代表筆者認為氣候資源國家所有權(quán)制度設(shè)計不存在缺陷。事實上，筆者在相關(guān)研究中已經(jīng)歸納了我國當(dāng)前自然資源國家所有權(quán)的制度邏輯與運行績效存在的多重困境。⑩在我國當(dāng)前“國企獨大”和政府公權(quán)力膨脹的時代背景下，社會各界對氣候資源一旦國有則容易“尋租收費”的擔(dān)憂也不無道理。只是筆者認為，所有權(quán)理論與制度是一定社會歷史條件的產(chǎn)物，我們不能再在傳統(tǒng)民法個人主義私人所有權(quán)理論與制度框架下檢視、評價或展開氣候資源所有權(quán)制度設(shè)計。鑲嵌在我國現(xiàn)行以《憲法》為首所確立的自然資源所有權(quán)理論與制度框架下，氣候資源國家所有權(quán)本身的制度邏輯并無問題，我們在檢視氣候資源國家所有權(quán)制度時，不能混淆制度本身的問題抑或制度實施異化的問題。況且，氣候資源國家所有還有獨特的社會功能。為了節(jié)省制度創(chuàng)新成本，我們需要努力去做的是拓展與更新所有權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)氣候資源國家所有權(quán)的公益目標(biāo)。

注釋:

① 當(dāng)前的環(huán)境法律體系的立法思路是依據(jù)環(huán)境要素的具體分類分別制定法律制度，形成了近30部體系龐大的控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單行法，其實質(zhì)分別是“環(huán)境要素污染防治法”和“環(huán)境要素保護法”，其主要法律規(guī)范框架和制度路徑是以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)和依據(jù)，制定大量的職責(zé)管理和行為控制制度。

② 《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》第7條規(guī)定:“氣候資源為國家所有。從事氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省氣象主管機構(gòu)批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)的氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)通知所在地氣象主管機構(gòu)?！?/p>

③ 《立法法》第8條規(guī)定，民事基本制度(第七項)、基本經(jīng)濟制度(第八項)只能制定法律。第9條規(guī)定:“對第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。”根據(jù)該規(guī)定，資源權(quán)屬問題屬于民事基本制度和基本經(jīng)濟制度，只能由法律(物權(quán)法、各類具體的資源法)進行規(guī)定，最低一級的也得由國務(wù)院制定行政法規(guī)，但不能由地方立法規(guī)定。參見李艷芳:《黑龍江省氣候資源探測與保護條例評析》，載《風(fēng)能》2012年第9期。

④ 全國人大常委會認為，自然資源包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、氣候資源、海洋資源等。參見全國人大常委會法制工作委員會民法室編:《中華人民共和國物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社2007年版，第75頁。

⑤ 《可再生能源法》第2條第1款規(guī)定:“本法所稱可再生能源，是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源?！?/p>

⑥ 對水資源系統(tǒng)不確定性因素的類型及其內(nèi)涵的具體分析可參見左其亭、吳澤寧、趙偉:《水資源系統(tǒng)中的不確定性及風(fēng)險分析方法》，載《干旱區(qū)地理》2003年第2期。

⑦ 現(xiàn)實中不合理開發(fā)利用氣候資源導(dǎo)致的環(huán)境問題主要包括:不合理地開墾土地以及濫伐森林，引起自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞，改變了地表水、熱平衡，造成旱、澇、寒、熱災(zāi)害加劇，甚至產(chǎn)生沙漠化、沙塵暴、水土流失等嚴(yán)重后果;城市大中型工程建設(shè)項目盲目上馬，改變了城市的光、熱、水等氣候資源的數(shù)量與分布，導(dǎo)致城市熱島效應(yīng)和高大建筑物之間的狹管效應(yīng)，造成局域地區(qū)氣候的改變，污染物不易擴散，自凈能力下降;無節(jié)制地使用化石能源，產(chǎn)生了大量的溫室氣體，等等。參見秦大河:《氣候資源的開發(fā)、利用和保護》，載《求是》2005年第3期。

⑧ 這種觀點從物權(quán)立法奉行“一物一權(quán)主義”、物權(quán)有“直接支配”和“保護絕對”兩大屬性出發(fā)，細致剖析了氣候資源國有化將會出現(xiàn)的問題，具體分析參見侯佳儒:《氣候資源國有化:法律上的“不可能任務(wù)”》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2012年第6期。

⑨ 《排污費資金收繳使用管理辦法》(2003年)第2條規(guī)定:“排污費資金納人財政預(yù)算，作為環(huán)境保護專項資金管理，全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用?！?/p>

⑩ 筆者已經(jīng)從制度運行目標(biāo)落空、制度實施邏輯錯位、制度拓展引致質(zhì)疑、制度后果功能異化等四個方面總結(jié)了我國當(dāng)前自然資源國家所有權(quán)制度內(nèi)在邏輯及運行績效中出現(xiàn)的諸多問題，具體分析參見劉超:《自然資源國家所有權(quán)的制度省思與權(quán)能重構(gòu)》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第2期。

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