公民身份的擴展與歐盟區(qū)域人權(quán)保護原則*

季金華

(南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210023)

隨著全球化的深化，公民具有了參與和影響國內(nèi)與國際決策過程的可能性。反映公民與民族國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的公民身份，也就隨著公民日益參與和影響國際決策而獲得發(fā)展，公民身份的擴展既確證為區(qū)域聯(lián)盟公民身份這一新公民實體概念的出現(xiàn)，也表現(xiàn)為具有參與和影響國際事務(wù)和全球義務(wù)的公民身份的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力的實踐性公民身份的出現(xiàn)，還意味著具有區(qū)域合作和全球意識的理想性公民身份的出現(xiàn)。這種發(fā)展中的公民身份既關(guān)注公民的民事權(quán)利，也重視公民的政治權(quán)利、社會福利權(quán)利，充分反映了自由主義公民身份和共和主義公民身份的融合趨勢，［1］P32-35在一定程度上實現(xiàn)了現(xiàn)代公民身份中的權(quán)利與義務(wù)、平等與自由的有機統(tǒng)一，［2］P11為區(qū)域法治提供理念與制度基礎(chǔ)。同時，把區(qū)域治理建立在普遍人權(quán)的基礎(chǔ)上也是全球化時代的法理要求。從本質(zhì)上講，公民身份權(quán)利淵源于人權(quán)，“世界化將自人權(quán)而來?！保?］P2權(quán)利是表明人性尊嚴和自主的最佳機制。如果我們不承認權(quán)利的相互依賴的性質(zhì)，不承認所有權(quán)利都只有在得到其他人承認的條件下才能充滿意義，那么，它對全球問題也就只能產(chǎn)生有限的影響。“以關(guān)系為本的權(quán)利觀不僅要我們不必顧忌國家邊界，以各種方式把權(quán)利擴展到所有個體身上，而且還意味著要求我們承認，只有對其他的共同體和自然環(huán)境表現(xiàn)出更高的責(zé)任感，權(quán)利才能夠維持得下去?！保?］P124全球公民身份不僅包含權(quán)利，而且包含責(zé)任。邁向全球公民身份的重要一步必須是，國家應(yīng)該承擔(dān)更大的全球性責(zé)任，愿意與其他國家建立起更加牢固的聯(lián)系，把公民身份的義務(wù)延伸到非本國公民的身上，對區(qū)域人權(quán)保護采取一體化保護原則、多重保護和司法保護原則，建構(gòu)能夠保證區(qū)域公民權(quán)利的治理制度，確立有利于地區(qū)和諧發(fā)展的法律秩序。［2］P118

一、公民身份的擴展與歐盟區(qū)域人權(quán)的一體保護

實際上，對基本人權(quán)進行一體保護原則是與公民身份的歷史演化密切聯(lián)系在一起的。馬歇爾從英國的社會歷史背景出發(fā)，從公民身份的演進歷史中確證了公民身份的構(gòu)成要素。在他看來，公民身份的演化是一個地域上的融合和功能上分化的雙重過程。公民身份概念是一個由公民的、政治的和社會身份所組成的結(jié)構(gòu)體系，是由自由權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利所組成的復(fù)合范疇。在時間維度上，自由權(quán)利主要形成于18世紀，其范圍包括人身自由，表達自由，思想、信仰自由，財產(chǎn)權(quán)、契約權(quán)和司法審判權(quán);政治權(quán)利主要歸于19世紀，政治權(quán)利經(jīng)歷了參與行使權(quán)力和選舉政治團體成員等權(quán)利的形成與鞏固過程;社會權(quán)利則主要出現(xiàn)于20世紀，其發(fā)展經(jīng)歷了從享受少量經(jīng)濟福利與安全，到極大限度地分享社會遺產(chǎn)和根據(jù)社會普遍流行的標準過一種文明人的生活的過程。［4］P257公民身份的歷史進化表明，只有到了20世紀才有可能在制度權(quán)利的范疇內(nèi)對基本人權(quán)進行一體保護，并使之成為憲政的一個核心原則。20世紀以后，各國憲法進一步加強了對公民權(quán)利的保護。法國憲法、聯(lián)邦德國基本法，都用大量的篇幅規(guī)定了公民在政治、經(jīng)濟、社會和文化領(lǐng)域享有的各種權(quán)利。美國則通過一系列的憲法修正案，廢除了種族歧視、男女歧視等現(xiàn)象，保障了公民的各項政治、經(jīng)濟、社會、文化和教育的權(quán)利，在比較廣泛的范圍內(nèi)實行了民主。事實上，公民身份的擴展在某種程度上是全球自由貿(mào)易的產(chǎn)物，經(jīng)濟全球化為公民身份理念與制度的擴展提供了最初的動力。隨著歐共體發(fā)展成為歐洲聯(lián)盟，歐洲政治一體化的步伐開始加快，成員國之間的合作進入了政治領(lǐng)域，人權(quán)問題成為歐洲一體化的政治目標，進而成為成員國之間進一步團結(jié)合作的理想追求，最后通過歐洲聯(lián)盟公民身份的建構(gòu)，確立了地區(qū)范圍內(nèi)的人權(quán)一體保護原則。世界貿(mào)易組織在接受新成員時也堅持人權(quán)的一體保護原則，除了要求成員國接受世界貿(mào)易組織協(xié)議與規(guī)則的主要規(guī)定外，還要求其承諾推進本國的民主化進程。

從本體意義上講，人類交往形成的關(guān)系模式與結(jié)構(gòu)決定了公民的政治權(quán)利與社會、經(jīng)濟、文化權(quán)利是一個整體性的、不可分割的權(quán)利系統(tǒng)，因此對人權(quán)應(yīng)該進行全面的保護。以國際權(quán)利公約為例，在法律上作為公民而得到承認的關(guān)系決定了公民權(quán)利;積極參與國家決策的政治關(guān)系產(chǎn)生了政治權(quán)利;互利與交換的經(jīng)濟關(guān)系產(chǎn)生經(jīng)濟權(quán)利;融入民主社會的社會關(guān)系產(chǎn)生社會權(quán)利;隸屬某一社會的共同團體的文化關(guān)系產(chǎn)生文化權(quán)利。這些權(quán)利體現(xiàn)人類的多方面本質(zhì)，是公民身份多元化價值的體現(xiàn)。權(quán)利是一種法律支持的正當(dāng)工具和手段，公民權(quán)利和政治權(quán)利是對抗國家的權(quán)利，它的作用首先是保護個人以對抗國家專斷行為。而社會經(jīng)濟文化權(quán)利則是向國家要求的權(quán)利，它的作用是要求國家干預(yù)經(jīng)濟生活、社會生活和公民的私生活，以便保障公民的社會安全，保障他們的子女能夠受教育，等等。亦即將這些權(quán)利授予國家權(quán)力。對價值多元化的承認意味著必須對權(quán)利不可分割原則的承認。對人權(quán)進行一體保護也是公民身份抵制專制主義的內(nèi)在要求。專制主義將人權(quán)分割開來，使其制度化，這是權(quán)力不分的必然結(jié)果。與此相反，民主制度將人權(quán)的不可分割性上升為原則，這是權(quán)力分開的必然結(jié)果。權(quán)力的分立越徹底，人權(quán)的不可分割性就越有保障?，F(xiàn)代國家內(nèi)部的三大權(quán)力之間的分立保障了政治關(guān)系，確保了與行政權(quán)分立的立法權(quán)由公民來行使或在公民的監(jiān)督下行使;通過強制性規(guī)定法官對于政治權(quán)力(行政權(quán)力與立法權(quán)力)的獨立地位，分權(quán)還確保了公民關(guān)系與法律關(guān)系的有效性。［3］P38-40

哈貝馬斯從全球化進程中公民身份不斷擴展的事實出發(fā)，抓住公民身份權(quán)利的內(nèi)在聯(lián)系，強調(diào)保障公民政治參與權(quán)、交往權(quán)的充分行使以便通過公共領(lǐng)域的自治達到私人領(lǐng)域的自治，進而實現(xiàn)對公民的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利以及政治權(quán)利的整體性保護。在哈貝馬斯看來，民主程序必須同時確保法律主體的私人自主和公共自主。因為如果有關(guān)的人們不先在公共討論中澄清那些確定對典型事例作同等處理還是不同等處理的有關(guān)視角，并且為考慮他們那些經(jīng)濟重新詮釋的需要而將交往權(quán)力動員起來，主觀的私權(quán)利甚至是無法作恰當(dāng)?shù)乇磉_，更不要說對它們作政治實施來了。［5］P686從實用主義視角看，政治權(quán)利和公民權(quán)利也具有工具性，公民行使政治權(quán)利和公民權(quán)利總是與爭取自己的經(jīng)濟、社會權(quán)利聯(lián)系在一起的。因此，公民身份會受到經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利的影響。一個在維持生活水準方面明顯失敗的政府，很快將喪失公民對它的忠誠，從而喪失執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。無論它如何有意識地支持公民政治方面的權(quán)利與自由，都無濟于事。［6］P166另一方面，政治權(quán)利的行使不僅要求言論自由的公民權(quán)利得到保證，而且還應(yīng)該確保公民有足夠的教育和福利水平，使之能做出明智而獨立的決定，因此，體現(xiàn)公民身份的自由權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利是相輔相成的、優(yōu)勢互補的關(guān)系，［4］P257-258要有效地保護公民的各項權(quán)利，就必須堅持人權(quán)的整體性保護原則。

公民身份的擴展推動了政治參與權(quán)的國際化，為區(qū)域人權(quán)整體保護提供了民主基礎(chǔ);也在全球范圍內(nèi)擴大了民主公民身份的政治影響，提高民主公民身份的法律地位。人們開始認識到:“民主公民身份預(yù)先假定了個人具有言說其生活是如何遭到其直接控制能力之外的因素的影響的權(quán)利。因此，這就意味著在當(dāng)代世界，個人的聲音必須能夠超越國家的地理疆界?！保?］P151民主的公民身份是在民主全球化進程中形成和發(fā)展起來的，民主的全球化使得國內(nèi)的決策過程正變得日益對個人或民間社會公開，個人或社會組織參與和影響國內(nèi)與國際決策過程具有現(xiàn)實性。在全球化的背景下，許多國家在修改憲法時，接受國際人權(quán)法中政治文化理念的影響，重視公民處于國家政治秩序之內(nèi)的參與公共事務(wù)決策與處理之權(quán)利，在憲法中逐漸納入選舉權(quán)、公職權(quán)、政黨權(quán)、請愿權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、公決權(quán)、罷免權(quán)等政治權(quán)利。歐洲聯(lián)盟在政治權(quán)利的區(qū)域化方面則走得更遠，歐洲聯(lián)盟公民資格意味著成員國公民既享有本國憲法確認的政治權(quán)利，也應(yīng)該享有與歐洲聯(lián)盟事務(wù)有關(guān)的政治參與權(quán)利，歐盟成員國公民有權(quán)投票選舉派駐歐洲議會的議員?？傊?，伴隨著公民身份擴展而來的政治參與意識深刻而又廣泛影響到世界各國民主觀念，許多國家積極探索新的政治參與途徑與方式，實現(xiàn)了對聽證、審議、商議、公決等參與權(quán)利的制度化安排，從而為公民在國內(nèi)事務(wù)和國際事務(wù)中發(fā)揮著越來越大的政治影響提供法律保障，為公民參與全球治理準備了法律基礎(chǔ)。

公民身份的擴展推動了社會權(quán)利的國際化進程，為區(qū)域人權(quán)整體保護提供了法律環(huán)境。社會權(quán)利是公民身份的一個重要構(gòu)成要素，是保證公民有尊嚴地生活在社會中的基本權(quán)利。社會權(quán)利是20世紀憲法逐漸確定并發(fā)展起來的基本權(quán)利，它在本質(zhì)上是自我實現(xiàn)和發(fā)展意義上的社會經(jīng)濟權(quán)利，屬于受益權(quán)的范疇。隨著共和主義公民身份思想的復(fù)興，許多國家政府開始認識到積極自由對于公民社會生活的重要意義，開始在憲法中規(guī)定福利權(quán)利，使其產(chǎn)生制度保障的效力，進而為立法者施加一種積極的作為義務(wù)，同時使其成為憲法解釋的重要依據(jù)。在現(xiàn)代社會，社會福利權(quán)利不僅是一種表征公民社會成員資格的身份權(quán)利、實質(zhì)性權(quán)利，也是一種程序性權(quán)利。如果公民受到公共福利提供者的不公平對待，可以向法院尋求司法救濟。［1］P9英國、德國、法國還通過權(quán)利立法將勞動權(quán)、休息和閑暇的權(quán)利、達到合理生活水準的權(quán)利、保健權(quán)利、生活環(huán)境權(quán)利、社會保障權(quán)利、組織參與工會的權(quán)利、罷工權(quán)利、受教育權(quán)利、文化活動權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w法律上的權(quán)利。毋庸置疑，“公民身份的概念推動了西方世界邁向福利國家供給的發(fā)展。在20世紀期間，公民身份的概念集中在社會生活(而不是公民的和政治的)層面，并產(chǎn)生了一種福利國家，而這樣的福利國家使其個體的公民在物質(zhì)上達到了一個前所未有的水平。”［7］P76隨著公民身份的擴展，民族國家開始將社會權(quán)利授予外國公民。在歐盟國家，非成員國國民可以與成員國民一樣享有合法授予的社會、經(jīng)濟權(quán)利。由于福利國家依賴于稅收的支持，當(dāng)經(jīng)濟衰退的時候，社會權(quán)利也會跟著陷入困境，福利國家就再也無法維持其社會承諾。因此，體現(xiàn)公民身份的社會權(quán)利的存續(xù)就取決于福利水平與稅收高低之間的適度平衡。從這個意義上講，社會權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)濟自由之間存在一定張力。一方面，可以說社會權(quán)利與公民的經(jīng)濟自由權(quán)利有著沖突的一面;另一面，“對經(jīng)濟自由權(quán)利的強調(diào)會妨礙實現(xiàn)自由主義公民身份的平等價值。如果沒有社會權(quán)利為公民身份所提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，政治權(quán)利的重要性將遭到嚴重的破壞。而且削弱社會權(quán)利的做法同時也意味著削弱公民權(quán)利?！保?］P54由此看來，公民自由權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利都是維持公民身份不可或缺的因素。

二、公民身份的擴展與歐盟區(qū)域人權(quán)的多重保護

在歷史上，普遍公民身份的概念最早與自然法聯(lián)系在一起。自然法是普遍的人性、社會規(guī)律和自然規(guī)律的體現(xiàn)，因而可以適用于世界各個地方各個共同體。只要一個人遵守普遍的自然法或超國家層次的法律并具有相應(yīng)的法律地位，那么他就具有了普遍公民身份。人依據(jù)自然法應(yīng)該享有的權(quán)利就是人權(quán)，理所當(dāng)然地屬于普世權(quán)利范疇，故而普遍公民身份的概念源自人權(quán)?？档掠?795年在《永久和平論》一書中從世界法構(gòu)想推演出人類普世權(quán)利和普遍公民身份的法律圖景，洛克通過自然法概念推演出自然權(quán)利的原則。這些權(quán)利在18世紀美法兩國的宣言中和20世紀聯(lián)合國國際權(quán)利法案中得到最明顯的體現(xiàn)?！妒澜缛藱?quán)宣言》對普遍性人權(quán)作了明確的表述，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，重視對公民權(quán)利和社會權(quán)利進行一體保護。這在某種意義上可以被看作是國家權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系在世界公民身上的對應(yīng)物。［6］P42

將人權(quán)保護作為全球治理和區(qū)域治理的目標，乃是全球化進程中公民身份擴展的內(nèi)在要求。在全球化時代，人類社會的交往活動不再僅僅局陷于民族國家的疆界，全球化進程已經(jīng)極大地擴大了人類交往的地域范圍，國際交往主體除了國家以外，還有各種國際性社會組織和個人，因此人權(quán)的保護不僅僅是保護本國公民的權(quán)利，而且還要保護外國公民的權(quán)利?！叭藱?quán)是最基本的和最普遍的權(quán)利。因此，無論個人的社會地位、國籍、膚色、宗教信仰或性傾向如何，人權(quán)都必須平等地擴展至所有人;無論其特定的文化、意識形態(tài)或宗教傳統(tǒng)如何，也無論其事實上承擔(dān)著什么義務(wù)，所有合法國家都應(yīng)保護人權(quán)。因此，就某些方面而言，人權(quán)使我們成為世界公民”。［4］P245毋庸置疑，人權(quán)既受國家權(quán)力的保護，又容易受國家權(quán)力的侵犯，僅有國家作為人權(quán)的保護者是不夠的。權(quán)利本身并不能建立起使社會秩序得以維持的適當(dāng)環(huán)境，人權(quán)的主要問題是它沒有與區(qū)域政治共同體結(jié)合在一起，缺乏使自身得到落實的有效機制。隨著世界公民權(quán)利和全球公民身份意識的逐漸深化，人們意識到人權(quán)保護應(yīng)該有一個全世界范圍內(nèi)最低限度的統(tǒng)一標準，［2］P120各國的人權(quán)保障機制和水準應(yīng)該處于區(qū)域治理機構(gòu)、全球治理機制和國際社會的理性評價和必要的監(jiān)督之下，于是《聯(lián)合國憲章》、《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》、《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利公約》及一系列有關(guān)人權(quán)的議定書應(yīng)運而生，初步形成了國際人權(quán)法案。全世界大約有一半國家簽署了這兩個公約，承認它們具有國際法的效力。這些國際權(quán)利法案把不同國家的公民看成世界公民，賦予其國家公民應(yīng)享有的公民權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。《國際法院規(guī)約》明確規(guī)定，當(dāng)國家要求個人違反國際法時，個人對國際法的普遍規(guī)則的遵守優(yōu)先于服從國家的義務(wù)。

人權(quán)的有效保護應(yīng)該是國內(nèi)保護、區(qū)域保護和全球保護的有機統(tǒng)一。在哈貝馬斯看來，人權(quán)適用范圍應(yīng)該突破民族國家公民的限制，應(yīng)當(dāng)延伸到凡是住在該法律秩序的有效性范圍之內(nèi)的所有人，同該國公民一道享有同樣的法律保護，履行類似的義務(wù)。這就意味著應(yīng)該建構(gòu)一種世界公民身份，賦予個別法律主體的國際法主體地位，為其在自由和平等的世界公民聯(lián)盟中為個別法律主體提供了一種完整的成員資格，保證任何人都能充分享有人權(quán)。［8］P208也就是說，任何個體都不僅是國家公民，而且是法律意義上的世界公民，既享有民族國家公民的權(quán)利，也擁有世界公民的權(quán)利。因此，公民身份的二重化意味著既要對人權(quán)進行國內(nèi)保護，又有必要實行國際保護。為此，需要通過世界公民權(quán)利的制度化，讓所有國家的政府承擔(dān)起人權(quán)保護的國內(nèi)責(zé)任和國際義務(wù)。［8］P206

隨著歐洲聯(lián)盟公民身份的出現(xiàn)，區(qū)域?qū)哟紊弦餐瑯哟嬖谥藱?quán)的多重保護問題，區(qū)域聯(lián)盟公民身份同樣為區(qū)域治理確立了合法基礎(chǔ)?！稓W洲聯(lián)盟條約》確立了歐洲聯(lián)盟公民這種新的公民資格類型，為人權(quán)的區(qū)域一體化保護提供了深厚的法理依據(jù)。有了歐盟公民這一法律主體類型，就能進一步加深歐盟與成員國公民的政治聯(lián)系。歐盟范圍內(nèi)的公民從此具有成員國公民和歐盟公民雙重資格。歐盟公民必然要享有與此相對應(yīng)的公民權(quán)利，要求有相應(yīng)的法律保護。歐盟區(qū)域內(nèi)的二重公民身份必然要求對公民權(quán)利實現(xiàn)兩個層次的保護，即對人權(quán)實現(xiàn)區(qū)域保護和國內(nèi)保護。于是協(xié)調(diào)成員國國家主權(quán)與歐洲聯(lián)盟一致性的關(guān)系，以及成員國國家公民資格與歐洲聯(lián)盟公民資格之間的關(guān)系，就成為歐盟不可回避的問題。《阿姆斯特丹條約》對此作了較為明確的規(guī)定，強調(diào)公民資格是補充而不是取代成員國國家公民的資格，歐洲聯(lián)盟公民資格將增補因成員國國家公民資格而被授予的權(quán)利。歐盟協(xié)調(diào)機制堅持這樣一個原則:承認國內(nèi)法院的管轄權(quán)與歐洲法官對人權(quán)監(jiān)督具有的管轄權(quán)，歐洲法院承認國家的評判余地并對其加以嚴格的監(jiān)督。誠然，既然存在人權(quán)的雙重保護問題就有可能出現(xiàn)兩種保護機制的沖突問題，片面強調(diào)人權(quán)的國際司法保護就可能導(dǎo)致人權(quán)政治對國家主權(quán)的干涉。為此，應(yīng)該通過國際商談在世界公民權(quán)利的層面上把國際關(guān)系從自然狀態(tài)轉(zhuǎn)向法律狀態(tài)。［8］P206

在當(dāng)代社會條件下，只有民主才能形成大多數(shù)人都能接受的政策決策，并在不同的公民之間建立起關(guān)系。公民身份是一種溝通個體和政治共同體的媒介，我們必須通過普遍公民身份理想的承諾，在政治上促進公民之間的溝通渠道的形成，［2］P89-92為區(qū)域人權(quán)保護的政治決策和法律機制提供基礎(chǔ)。而公民身份堅持權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的理念，就為公民參與區(qū)域人權(quán)保護制度建設(shè)提供了觀念性動力。權(quán)利是以義務(wù)的存在為前提的，權(quán)利的實現(xiàn)需要他人履行承認和尊重這一權(quán)利的義務(wù)。權(quán)利的存在還依賴于政治共同體的維系，一個健康的政治共同體需要積極的公民積極地參與法律的制定與實施活動。英國、美國、德國等西方國家推行公民陪審團制度，公民陪審團對醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的事務(wù)進行審議，同時給政府領(lǐng)導(dǎo)者提供相關(guān)的政策意見，在民主的商議性和審慎性方面取得了廣泛的成功。包括澳大利亞在內(nèi)的一些國家則采取了強制性投票制度來有效地應(yīng)對政治參與中的不平等問題，另外一些國家推行社區(qū)服務(wù)政策來實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的平衡。［2］P93-95這種內(nèi)涵權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的公民身份理念在西方國家的確立和推廣，為區(qū)域法治提供了觀念支持和民主參與的動力淵源。

信息和交流技術(shù)的發(fā)展，給不同文化之間的接觸與交流帶來了更加便利的渠道，有可能形成一種引導(dǎo)人們走出狹隘國家利益的全球性文化。同時，民族國家已經(jīng)不可能通過自己的力量有效解決移民、國際犯罪和生態(tài)破壞等問題，全球風(fēng)險的發(fā)展對國家的角色及其保障公民身份的能力造成了巨大的影響。歐洲一些國家開始賦予移民團體一定的投票權(quán)和擔(dān)任公職的權(quán)力，使其成為所在國家政策制定和執(zhí)行的積極參與者，保證這些政策不會對自己的社會權(quán)益和自由造成負面的影響。力圖在尊重不同文化權(quán)利的前提下，把責(zé)任擴展到超越國家的層次，建立起區(qū)域治理所需要的參與制度體系，使公民身份的權(quán)利、責(zé)任和參與要素，既能夠用于地方組織的治理，又能夠適用于區(qū)域?qū)蛹壍闹卫?。?］P122-1231992年的《馬斯特里赫條約》確立了歐洲公民身份，把公民權(quán)利以及某些政治權(quán)利擴展到歐盟成員國的所有個體身上，成員國的公民有權(quán)投票決定派駐歐洲議會的議員。“隨著歐洲議會權(quán)力的不斷增長，歐洲公民身份將逐漸與新型的政治參與聯(lián)系在一起，這種參與模式將促進各政治黨派、各利益集團、各社會運動超越國家的邊界進行合作?！保?］P129維護人權(quán)和建立政治民主為可以實現(xiàn)跨國發(fā)展的公民身份類型提供普遍的基礎(chǔ)。［9］P156-157

個人通過國際交往，參與國際、區(qū)域民主政治活動，必然具有多元公民身份意識，必然在更廣的范圍和更多的領(lǐng)域領(lǐng)略和體驗民主的內(nèi)涵與意義，因而必然對其所屬國家的民主產(chǎn)生深刻的影響。當(dāng)下地區(qū)政治聯(lián)盟和區(qū)域司法機制的發(fā)展正在推動著某種真實公民權(quán)利和政治權(quán)利的公民身份以前所未有的范圍扎根于區(qū)域聯(lián)盟的各個地方。這種區(qū)域性的民主藍圖將使公民在改善了的司法體系中受到有效的保護，并以直接民主、代議民主和全民公決等方式參與各種各樣的民主過程，促使區(qū)域聯(lián)盟成員政府承擔(dān)起人權(quán)多重保護制度建構(gòu)與實施的政治責(zé)任。［6］P150-151在這種公民身份理念的深刻影響下，許多國家簽署和通過了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《社會經(jīng)濟文化權(quán)利國際公約》，并以積極的態(tài)度予以實施。挪威議會于1999年5月21日通過了《提高人權(quán)在挪威法律中的地位的法律》，該法律規(guī)定:《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第一和第二任擇議定書、《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》和《歐洲人權(quán)公約》以及第一、第四、第六和第七任擇議定書，將作為挪威法律的一部分直接發(fā)生法律效力。1987年公布的《荷蘭王國憲法》第94條規(guī)定:“王國的現(xiàn)行法令法規(guī)，如果與具有普遍約束力的條約規(guī)定，或國際機構(gòu)決定相抵觸，不得施行?！痹跉W盟層面上，歐盟通過歐盟基本條約和司法判例確立了區(qū)域人權(quán)法律效力高于國內(nèi)法律的原則，從而借助于公民身份的擴展促進了成員國家保護人權(quán)責(zé)任的規(guī)范化和制度化。

三、公民身份的擴展與歐盟區(qū)域人權(quán)的司法保護

隨著人類交往方式的極大發(fā)展和交往空間的不斷擴大，人類進入了全球化時代。一方面，反映人類交往規(guī)律的共同法律原則和規(guī)則體系正在形成過程中，法律趨同已經(jīng)成為法律全球化的重要表征;另一方面，由于各國社會經(jīng)濟發(fā)展水平、文化內(nèi)涵和形式的差異，凝結(jié)了歷史文化經(jīng)驗和地方知識的各國法律又具有鮮明的民族特性。人們深刻意識到，區(qū)域法治是調(diào)整國際交往關(guān)系、解決國際交往中利益沖突、維護國際交往應(yīng)有秩序的重要手段，司法程序是將政治問題轉(zhuǎn)化為法律問題的重要機制。因此，只有在全球?qū)用娲_定共同的司法理念、實現(xiàn)司法救濟權(quán)利和司法審查的全球化，才能實現(xiàn)區(qū)域法治效果的最大化。而選擇區(qū)域治理的法治化路徑，除了通過國家間的聯(lián)合建立區(qū)域聯(lián)盟政治組織以外，還必須通過公民身份的擴展建立超越民族國家公民意識的的區(qū)域聯(lián)盟公民身份。正是公民身份的擴展為司法救濟權(quán)利和司法審查的憲法化、國際化提供了觀念基礎(chǔ)和制度保證，從而為人權(quán)區(qū)域保護提供了堅實基礎(chǔ)。自康德在18世紀末提出人類普世權(quán)利和普遍公民身份的法律設(shè)想以來，世界公民身份的理念及其權(quán)利安排已經(jīng)在一些民族國家的憲法文件中得到充分體現(xiàn)。美國、德國和法國早在18世紀就在人權(quán)宣言和憲法性法律中確立正當(dāng)程序原則，完成了公正審判權(quán)憲法化的歷史使命。聯(lián)合國在世紀公民理念指引下在《聯(lián)合國人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《社會經(jīng)濟文化權(quán)利國際公約》等國際人權(quán)法案中明確規(guī)定了任何人都享有公正裁判權(quán)和司法救濟權(quán)，從而為民族國家、區(qū)域聯(lián)盟和全球范圍的人權(quán)司法保護提供提供了國際法基礎(chǔ)。20世紀下半葉世界上大多數(shù)國家都將公正裁判權(quán)、司法救濟權(quán)上升到了憲法權(quán)利的高度。

隨著歐洲社會聯(lián)合進程的深化，人權(quán)的國際保護成為成員國和區(qū)域政治聯(lián)盟必須解決的法律問題。其中特別重要的問題是個人的國際法主體地位和個人能否享有與成員國同等的申訴或訴訟權(quán)利。早在20世紀上半葉歐洲就興起了統(tǒng)一運動，歐洲統(tǒng)一運動國際委員會于1948年5月8日至10日在荷蘭海牙召開了歐洲大會，大會向歐洲各國呼吁制定保障思想、集會和結(jié)社自由的人權(quán)憲章，渴望通過區(qū)域法院來實施該人權(quán)憲章;歐洲大會確信，為了人類價值和人類自由，應(yīng)該建立一個擁有足夠權(quán)威的人權(quán)法院以保障憲章的有效實施，大會主張聯(lián)合國家的任何公民在憲章確認的權(quán)利受到侵犯時，可以在任何時候在人權(quán)法院得到及時的救濟，從而通過理想的法律整合機制為整個歐洲勾畫了人權(quán)司法保護的藍圖。

然而，區(qū)域人權(quán)司法保護理念的制度化卻不是一個順利的過程。鑒于當(dāng)時歐洲各國政府尚未形成區(qū)域人權(quán)保護的國家責(zé)任理念，歐洲各國的公民尚未形成濃厚的區(qū)域公民身份意識，考慮有人擔(dān)心單一歐洲人權(quán)法院可能被用作政治目的和可能出現(xiàn)的訴訟泛濫的問題，歐洲統(tǒng)一運動委員會在1949年7月12日向部長委員會提交了包括人權(quán)法院條款和人權(quán)委員會的條款的《歐洲人權(quán)公約草案》。該草案規(guī)定，個人用盡國內(nèi)救濟的申訴途徑后，應(yīng)該首先向人權(quán)委員會提出申訴，之后方可向人權(quán)法院提起訴訟。這樣，個人失去了將案件提交人權(quán)法院的權(quán)利，人權(quán)法院也不享有對個人申訴的強制管轄權(quán)。在這一背景下，《歐洲人權(quán)公約》最終建立了由人權(quán)法院、人權(quán)委員會和部長委員會構(gòu)成的人權(quán)保障機構(gòu)?！稓W洲人權(quán)公約》第6條第1款規(guī)定:“在決定某人的民事權(quán)利與義務(wù)或在決定對某人的任何刑事罪名時，任何人有權(quán)在合理期限內(nèi)受到依法設(shè)立的、獨立而無偏袒的法庭之公正與公開的審判”;《歐洲基本權(quán)利憲章》第47條第2款規(guī)定:“人人有權(quán)由一個事先依法設(shè)立的獨立的和公正無偏的法庭，在合理時間內(nèi)進行公正和公開的審訊。人人應(yīng)有獲得建議、辯護和代理的可能性”，由此確立了人權(quán)司法保護原則，并通過公正審判權(quán)強化對被告人的程序權(quán)利的保護。

雖然人權(quán)司法保護原則在歐洲人權(quán)文件中得以確立，但是個人仍然沒有獲得向人權(quán)法院直接起訴的權(quán)利。在人權(quán)保障的實踐中，三重結(jié)構(gòu)的人權(quán)保障組織機制日益顯現(xiàn)出職能重疊、申訴程序不夠公開、公正的內(nèi)在缺陷。面對人權(quán)申訴不斷增加和積壓嚴重的困境，部長委員會意識到必須實現(xiàn)區(qū)域人權(quán)組織機制的政治性運作向司法性運作的轉(zhuǎn)變。歷經(jīng)艱難曲折，部長代表委員會第551次會議通過《歐洲人權(quán)公約》第11議定書，創(chuàng)設(shè)了常設(shè)的由一審法庭和二審大法庭組成的單一人權(quán)法院，以取代現(xiàn)存的人權(quán)委員會和人權(quán)法院，將第9議定書賦予個人的申訴權(quán)發(fā)展成為包括起訴權(quán)和上訴權(quán)在內(nèi)的完整的申訴權(quán)。廢除了部長委員會處理申訴的權(quán)力，保留其監(jiān)督人權(quán)法院判決執(zhí)行的權(quán)力，從而實現(xiàn)了對歐洲人權(quán)機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性改革。

《歐洲人權(quán)公約》第11議定書規(guī)定，個人、非政府組織或個別團體均有權(quán)將申訴移交給歐洲人權(quán)法院，個人由此成獲得了歐洲人權(quán)法院中的當(dāng)事人資格，享有同締約國幾乎平等的司法救濟權(quán)和請求權(quán)，享有歐洲區(qū)域?qū)用鎯?nèi)的完整的和充分的司法保護權(quán)。當(dāng)個人的權(quán)利受到侵害時，可直接依據(jù)歐洲范圍內(nèi)的有關(guān)人權(quán)的公約及其議定書、有關(guān)人權(quán)判例性原則，在歐洲人權(quán)法院提起訴訟要求給予司法保護。迄今為止，歐洲人權(quán)法院已經(jīng)對公約中所規(guī)定的幾乎所有權(quán)利進行了闡釋，形成了比較完備的法院判例法規(guī)范體系，為歐洲法院人權(quán)案件的審理提供了權(quán)威的參照依據(jù)。在有關(guān)個人申訴的案件中，歐洲人權(quán)法院還行使對國內(nèi)司法判決的司法審查權(quán)，它作出的判決有關(guān)國家也必須遵守和執(zhí)行。在歐洲人權(quán)法院的司法實踐中，每一具體案件中所涉及到的國內(nèi)法都要受到“是否是民主社會所必需的”和“是否具有合法目的”的審查，這就為歐盟公民行使法律修正權(quán)提供了司法機制，在一定程度上起到了修改和重構(gòu)成員國法律的作用，從而實現(xiàn)了對區(qū)域人權(quán)的有效司法保護。通過司法審查制度賦予權(quán)利遭受立法損害的公民直接參與裁判結(jié)論形成的權(quán)利，不僅可以強化歐盟公民身份意識，而且能夠使歐洲人權(quán)法院成為解決代議制的政治失靈、疏通政治渠道的重要機構(gòu)，從而使歐盟司法機制在維護多數(shù)人權(quán)利的同時保護少數(shù)人的權(quán)利，成為在民主基礎(chǔ)上保障少數(shù)人權(quán)利的程序權(quán)威。

區(qū)域公民身份的建構(gòu)為歐洲人權(quán)保障組織機制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了強大的推定力量。隨著歐洲社會變遷，出現(xiàn)了與后民族國家聯(lián)系在一起的區(qū)域公民身份問題。1992年的《馬斯特里赫條約》正式確立了歐盟公民身份，不僅實現(xiàn)了對國家公民身份的補充，而且實現(xiàn)了公民身份的實質(zhì)性擴展。盡管2001年《尼斯條約》認為歐盟所承認的基本權(quán)利是象征性的和不具有法律強制性的權(quán)利，但是不能否認，歐盟所支持的個人權(quán)利已經(jīng)擴展到1997年《阿姆斯特丹條約》中的一系列人權(quán)和《歐盟基本權(quán)利憲章》中的一系列社會權(quán)利這一事實。歐洲基本權(quán)利憲章承認工人具有獲得合理和合適工作條件的權(quán)利、工作中的知情權(quán)和咨詢權(quán)、集體談判權(quán)和集體行動的權(quán)利、獲得就業(yè)服務(wù)的權(quán)利、被不公平解雇時受到保護的權(quán)利;憲章承認和尊重與歐洲福利國家相關(guān)的社會保障和社會服務(wù)的權(quán)利。于是，區(qū)域聯(lián)盟人權(quán)體系也就隨著公民身份的擴展獲得相應(yīng)的豐富與發(fā)展。公民身份的擴展使得司法救濟權(quán)從國內(nèi)的法律權(quán)利變成憲法權(quán)利、國際人權(quán)公約中的權(quán)利，司法最終解決原則從民族國家的憲法原則逐步成為區(qū)域聯(lián)盟的憲法性原則。有必要指出，歐洲法院和歐洲人權(quán)法院在人權(quán)保護方面有著共同的目標和原則，其司法職能是相互重合和相互補充的。歐洲法院可以利用《歐洲人權(quán)公約》和歐洲人權(quán)法院的判決解決人權(quán)保護問題，同時也為《歐洲人權(quán)公約》在各成員國的直接適用提供了連接機制。自1970年以來，歐洲法院通過人權(quán)判例明確地承認尊重基本權(quán)利構(gòu)成了受歐洲法院保護的共同體法律一般原則的組成部分。在歐洲整體意識中，人權(quán)和基本權(quán)利的意蘊是一致的，歐共體條約的不同條款明確規(guī)定了歐洲聯(lián)盟公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利。歐洲法院在司法實踐中不斷拓展歐盟公民的基本權(quán)利，這些基本人權(quán)涵蓋了人格尊嚴、尊重私生活、機會平等原則、信仰自由、信息自由、表達自由、結(jié)社自由、營業(yè)自由、法律聽證、婚姻家庭保護等權(quán)利，［10］P124-125從而有利地推動歐洲層面上的人權(quán)保障水準。

總之，區(qū)域?qū)用嫒藱?quán)保護原則是成員國推行區(qū)域法治過程中確定的價值理念。歐洲通過公民身份理念與制度的擴展，確認了人權(quán)司法保護的共時性標準，有力地影響了其成員國的人權(quán)司法保護機制，從而在整個歐洲樹立了人權(quán)司法保護的權(quán)威。推而言之，全球化時代的公民身份應(yīng)該是國家公民身份、區(qū)域聯(lián)盟公民身份和全球公民身份的有機整合;全球化時代的人權(quán)應(yīng)該是國內(nèi)保護、區(qū)域保護和全球保護的有機結(jié)合。

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