“八位一體”：農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)初探
——以江蘇省揚(yáng)中市為例

范選華，周陪袁，左 杰

（1.中共揚(yáng)中市委農(nóng)村工作辦公室，江蘇揚(yáng)中 212000；2.中共鎮(zhèn)江市委農(nóng)村工作辦公室，江蘇鎮(zhèn)江 212050）

“八位一體”：農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)初探
——以江蘇省揚(yáng)中市為例

范選華1，周陪袁2，左 杰1

（1.中共揚(yáng)中市委農(nóng)村工作辦公室，江蘇揚(yáng)中 212000；2.中共鎮(zhèn)江市委農(nóng)村工作辦公室，江蘇鎮(zhèn)江 212050）

農(nóng)村基本公共服務(wù)長(zhǎng)期存在“三多三少”現(xiàn)象，揚(yáng)中市作為縣級(jí)市，創(chuàng)造性地構(gòu)建了“八位一體”的農(nóng)村基本公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。通過(guò)統(tǒng)籌配備人員，統(tǒng)籌保障資金，統(tǒng)籌開(kāi)展工作，統(tǒng)籌實(shí)施考核，保障了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)效益的最大化。這為在縣域范圍內(nèi)提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平提供了有益探索。

揚(yáng)中；農(nóng)村公共服務(wù)；運(yùn)行維護(hù)機(jī)制；農(nóng)村公共管理

所謂公共服務(wù)，是指滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，能使公民受益或享受相關(guān)服務(wù)。公共服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障［1］。公共服務(wù)可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)等。農(nóng)村公共服務(wù)是為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施的總稱(chēng)［2］，包括交通郵電、農(nóng)田水利、供水供電、商業(yè)服務(wù)、園林綠化、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)等生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施。它們是農(nóng)村中各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)該與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相互協(xié)調(diào)［3］。農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行管理屬于農(nóng)村公共管理的重要組成部分。從公共服務(wù)管理模式看，主要有5種模式：政府機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)、非盈利民間機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、多元合作機(jī)構(gòu)。江蘇省揚(yáng)中市探索構(gòu)建的“八位一體”（即河道保潔、垃圾處置、綠化管護(hù)、農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)、生活污水處理、村容村貌“三亂”整治、村級(jí)綜合服務(wù)中心維護(hù)、文體活動(dòng)設(shè)施管護(hù)）農(nóng)村基本公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制是對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行管理方法與方式的創(chuàng)新之舉。該市在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)河道保潔、垃圾處置、綠化管護(hù)、農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)、生活污水處理、村容村貌“三亂”整治、村級(jí)綜合服務(wù)中心維護(hù)、文體活動(dòng)設(shè)施管護(hù)等工作實(shí)行一體化管護(hù)，有力地保障了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)效益的最大化。2012年，揚(yáng)中作為蘇南唯一的縣市，被省綜改辦確定為全省農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)示范試點(diǎn)單位。

1 背景：“三多三少”倒逼農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制改革

揚(yáng)中的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制改革是被倒逼出來(lái)的，并不是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)逼的，而是形勢(shì)所逼，任務(wù)所逼，群眾的期盼所逼。在沒(méi)有建立“八位一體”運(yùn)行維護(hù)機(jī)制之前，揚(yáng)中和其他地方一樣，農(nóng)村公共服務(wù)也存在著許多突出的矛盾和問(wèn)題，主要表現(xiàn)為“三多三少”：

一是事情多，人員少。農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)容豐富，與老百姓的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，而且越到基層，事情就越具體，任務(wù)就越繁雜，需要投入大量的人力和精力。像垃圾處置、河道保潔等，更是難啃的“硬骨頭”，極易出現(xiàn)反復(fù)。過(guò)去，揚(yáng)中的村（社區(qū)）雖然也建立了專(zhuān)門(mén)的保潔隊(duì)伍，但主要還是依賴(lài)誤工干部或者臨時(shí)人員。這部分對(duì)象中，有的還承擔(dān)著村集體交辦的其他任務(wù)，不僅管護(hù)力量跟不上，管護(hù)時(shí)間保證不了，管護(hù)質(zhì)量也上不去，導(dǎo)致農(nóng)村臟亂差的問(wèn)題難以從根本上解決，一些基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，群眾對(duì)此頗有微詞。

二是花費(fèi)多，補(bǔ)助少。近年來(lái)，隨著市、鎮(zhèn)兩級(jí)投入的不斷加大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，村級(jí)綜合服務(wù)中心、文體活動(dòng)設(shè)施等都處于較高水平，很多村莊還建設(shè)了污水處理設(shè)施、休閑花園，但隨之而來(lái)的管護(hù)問(wèn)題則令人頭疼不已。據(jù)了解，揚(yáng)中一個(gè)村每年僅用于衛(wèi)生保潔方面的資金就超過(guò)15萬(wàn)元，有的甚至高達(dá)20萬(wàn)元。此前，揚(yáng)中市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政雖然根據(jù)各村的規(guī)模大小安排了6～10萬(wàn)元不等的補(bǔ)助資金，但面對(duì)高昂的維護(hù)費(fèi)用，很多村集體還是心有余而力不足，導(dǎo)致部分設(shè)施建而不用、用而不管，無(wú)法取得預(yù)期成效。

三是條口多，統(tǒng)籌少。河道保潔、垃圾處置、道路養(yǎng)護(hù)等工作，上面都有對(duì)應(yīng)的職能部門(mén)，各個(gè)部門(mén)也都履行著自己的職責(zé)，落實(shí)了管護(hù)人員，出臺(tái)了考核辦法。但到了村一級(jí)，卻缺少一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，各人“自掃門(mén)前雪”，有時(shí)一些管護(hù)人員為了圖自身輕松，便將工作“轉(zhuǎn)嫁”到別人頭上。比如，河道管護(hù)員將河道中的垃圾打撈上來(lái)后直接扔在路上，衛(wèi)生保潔員將生活垃圾傾倒在路邊或綠化帶中，使得管護(hù)效果大打折扣。這樣的管護(hù)機(jī)制已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的新任務(wù)、新要求，必須進(jìn)行改革。

2 路徑：“四個(gè)統(tǒng)籌”破解農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)難題

針對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)中存在的問(wèn)題，揚(yáng)中按照改革與發(fā)展并重、建設(shè)與管護(hù)并重的要求，探索形成了新形勢(shì)下農(nóng)村公共服務(wù)的“揚(yáng)中初探”。具體可以歸結(jié)為“四個(gè)統(tǒng)籌”：

一是人員統(tǒng)籌配備。按照600～800名村民配備1名管護(hù)人員的比例，由各鎮(zhèn)（街、區(qū)）統(tǒng)一公開(kāi)招聘管護(hù)人員，組建專(zhuān)業(yè)管護(hù)隊(duì)伍，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施實(shí)行一體化維護(hù)。在實(shí)際操作過(guò)程中，該市結(jié)合“百村萬(wàn)戶”雙達(dá)標(biāo)行動(dòng)，注重向農(nóng)村“5060”人員傾斜，通過(guò)開(kāi)發(fā)公益性崗位，幫助解決低收入家庭的就業(yè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。目前，揚(yáng)中已經(jīng)建立了由820人組成的管護(hù)隊(duì)伍，其中“5060”人員占比達(dá)到了70%以上。

二是資金統(tǒng)籌保障。按照“?；?、全覆蓋”的原則，確定了每村16萬(wàn)元的村級(jí)公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)。在資金來(lái)源上，除省補(bǔ)助每村1萬(wàn)元外，該市整合垃圾處置、河道管護(hù)等涉農(nóng)政策資金，確保市財(cái)政每村每年補(bǔ)助不低于7萬(wàn)元，并要求各鎮(zhèn)（街、區(qū)）財(cái)政按照1∶1的比例進(jìn)行配套。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各行政村積極爭(zhēng)取社會(huì)力量支持，多渠道籌措資金，從而形成完善的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)投入機(jī)制，為維護(hù)工作提供了有力的資金保障。

三是工作統(tǒng)籌開(kāi)展。打破過(guò)去條線作戰(zhàn)的格局，實(shí)行網(wǎng)格化管理，各行政村根據(jù)管護(hù)人員的數(shù)量，將村域劃分為若干個(gè)板塊，每個(gè)板塊明確1名管護(hù)人員，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的“八位一體”管護(hù)工作，做到定人、定崗、定責(zé)。同時(shí)，根據(jù)各項(xiàng)維護(hù)工作的輕重和時(shí)序，科學(xué)排定時(shí)間表，要求管護(hù)人員每天必須對(duì)日常工作進(jìn)行1次以上的檢查，對(duì)階段性工作不間斷巡查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，做到“一把笤帚掃到底”，避免了過(guò)去相互“打架”的現(xiàn)象。

四是考核統(tǒng)籌實(shí)施。按照“八位一體”的具體內(nèi)容，組織城管、水利、農(nóng)委、交通等部門(mén)，分別制定管理考核細(xì)則，對(duì)各村（社區(qū)）公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作實(shí)行百分制考核，每月組織1次暗訪，每季度開(kāi)展1次明查，及時(shí)通報(bào)檢查結(jié)果，下發(fā)整改通知單，并結(jié)合整改情況，公正、客觀地進(jìn)行考核計(jì)分，考核結(jié)果作為兌現(xiàn)補(bǔ)助資金的重要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，年底根據(jù)考核結(jié)果，評(píng)出一、二、三等獎(jiǎng)，分別給予一定額度的資金獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步提高了基層的工作責(zé)任心和積極性。

3 啟示：“三個(gè)堅(jiān)持”是完善農(nóng)村公共服務(wù)的必然選擇

揚(yáng)中“八位一體”的實(shí)踐，對(duì)優(yōu)化和完善農(nóng)村公共服務(wù)具有很大啟示。

之一：完善農(nóng)村公共服務(wù)，必須堅(jiān)持多元參與。農(nóng)村公共服務(wù)涉及面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、資金需求大，必須綜合運(yùn)用政府能力、市場(chǎng)活力和社會(huì)動(dòng)力，特別是要用好社會(huì)組織這只“手”。揚(yáng)中的“八位一體”，按照“公益性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)適度補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)推向市場(chǎng)”的思路，明確政府、村（社區(qū)）和市場(chǎng)主體的供給責(zé)任，倡導(dǎo)民間資本和社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，在更廣闊的領(lǐng)域向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。實(shí)踐證明，凡是適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)來(lái)承擔(dān)，不僅有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，還有利于豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)效率、提升服務(wù)質(zhì)量，為社會(huì)組織的培育發(fā)展提供廣闊空間、政策引導(dǎo)和資金支持。

之二：完善農(nóng)村公共服務(wù)，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)。揚(yáng)中的“八位一體”，在運(yùn)行維護(hù)上突出一個(gè)“統(tǒng)”字，即對(duì)所有的公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)籌，實(shí)行“一個(gè)龍頭出水”；在工作推進(jìn)上突出一個(gè)“合”字，即對(duì)鎮(zhèn)村和部門(mén)的責(zé)任進(jìn)行細(xì)化和分解，形成村主抓、鎮(zhèn)參與、市考核的工作格局。實(shí)踐證明，做好農(nóng)村公共服務(wù)既要集中基層力量，也要多方協(xié)同配合、上下聯(lián)動(dòng)，唯有如此，才能事半功倍。

之三：完善農(nóng)村公共服務(wù)，必須堅(jiān)持長(zhǎng)效管理［4］。提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的公共服務(wù)，不僅是群眾的殷切期盼，也是群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，各層各級(jí)對(duì)農(nóng)村的投入都不斷加大，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都下?lián)芰藢?zhuān)項(xiàng)資金，但建成后的維護(hù)工作由誰(shuí)來(lái)“埋單”，成為迫切需要解決的問(wèn)題，否則再好的基礎(chǔ)設(shè)施，也只能成為“聾子的耳朵”。揚(yáng)中的“八位一體”告訴我們，在科學(xué)規(guī)劃、加快硬件設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，必須高度重視長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制建設(shè)，組建管護(hù)隊(duì)伍、落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)、完善管護(hù)制度，只有這樣，才能最大限度地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能。

［1］遲福林.加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006-09-11（8）.

［2］常修澤.逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化［N］.人民日?qǐng)?bào)，2007-01-31（9）.

［3］夏鋒.城鄉(xiāng)差距與基本公共服務(wù)均等化［J］.南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（3）：52-56.

［4］夏鋒.公共服務(wù)均等化：能力與制度建設(shè)同等重要［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2007-10-26（B2）.

〔責(zé)任編輯：胡 菲〕

Eight integrated in one：on operation and m aintenance of public services in rural areas—Taking Yangzhong City of Jiangsu Province for exam ple

FAN Xuan-hua1，ZHOU Pei-yuan2，ZUO Jie1
（1.RuralWork Office of the CPC YangZhong Municipal Committee，Yangzhong 212000，China；2.RuralWork Office of the CPC Zhenjiang Municipal Committee，Zhenjiang 212050，China）

There long exists a phenomenon of“threemore and three less”in basic public services in rural areas.As a county-level city，Yangzhong City has creatively constructed a system of operation and maintenance of public services in rural areas with eight integrated in one，which plays long-lasting roles in protection of the rural infrastructure by coordinating overall staff allocation，security funds，and the implementation ofwork and assessment to realize themaximization of public service efficiency.This provides a useful exploration to enhance the level of basic public services in rural areaswithin the county.

yangzhong；rural public service；operation andmaintenance system；public administration in rural areas

D669.3

C

1008-8148（2014）02-0045-03

2013-10-29

范選華（1971—），男，江蘇揚(yáng)中人，主要從事農(nóng)村工作研究；周陪袁（1978—），男，江蘇沭陽(yáng)人，統(tǒng)計(jì)師，碩士，主要從事農(nóng)村工作、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作研究。