新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集約利用土地資源的對策建議

■ 韋寶璽/孫曉玲

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者——美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨預(yù)言，中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技是21世紀(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩大引擎”[1]。2010年，我國人均國民總收入4260美元，首次由“下中等收入”經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧现械仁杖搿苯?jīng)濟(jì)體。2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，達(dá)到51.27%。這兩個(gè)“首次”意義重大，標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本改變，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入新發(fā)展階段[2]。黨的十八大報(bào)告明確提出“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”[3]。隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

1 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集約利用土地資源的意義

城鎮(zhèn)化進(jìn)程與國家的發(fā)展休戚相關(guān)，土地資源則為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了承載空間和物質(zhì)載體，二者相互作用、相互促進(jìn)。城鎮(zhèn)土地利用依賴城鎮(zhèn)化發(fā)展而產(chǎn)生和演變，并在調(diào)節(jié)和控制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮無可替代的作用。城鎮(zhèn)化發(fā)展使得人口、產(chǎn)業(yè)等向城鎮(zhèn)集聚，伴隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張局面日益加劇。新型城鎮(zhèn)化具有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、節(jié)約集約、互促共進(jìn)的時(shí)代特征，處理好城鎮(zhèn)化與土地集約利用的關(guān)系，對于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程具有決定性意義。

(1)集約利用土地資源是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的基本要求。人口、資源與環(huán)境是當(dāng)今世界面臨的最大問題，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，是實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。我國人均土地資源相對匱乏，生態(tài)環(huán)境薄弱，資源環(huán)境承載能力受到嚴(yán)重影響，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須走集約化發(fā)展道路，不能簡單盲目地?cái)U(kuò)張城鎮(zhèn)用地面積。未來幾十年，我國仍將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，隨著人口的不斷增加、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，資源環(huán)境約束突出、生態(tài)保護(hù)壓力加大的狀況不會(huì)在短期內(nèi)改變?；谖覈緡椋仨氊瀼芈鋵?shí)科學(xué)發(fā)展觀，以人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為前提，以土地資源集約利用為核心，加快構(gòu)建集約利用土地資源的節(jié)約型社會(huì)。

(2)集約利用土地資源是緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中用地矛盾的有效手段。土地資源是支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)生產(chǎn)要素，也是確保糧食生產(chǎn)安全的戰(zhàn)略資源[4]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，人口、產(chǎn)業(yè)等向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量急劇擴(kuò)大，尤其是近些年城市不斷外延擴(kuò)張，大量占用耕地，農(nóng)業(yè)用地面積不斷減少，土地供需矛盾日益突出。因此，要保證18億畝耕地紅線，必須集約利用土地資源。與此同時(shí)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“貪大求洋”思想抬頭，“大廣場、大馬路、大綠地”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致土地利用方式粗放、土地配置效率低下，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)用地的矛盾日益突出。集約利用土地資源可以充分挖掘現(xiàn)有土地潛力，有效保護(hù)土地后備資源，緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地矛盾。

(3)集約利用土地資源是優(yōu)化土地配置的重要手段。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無論是人口聚集、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都必須通過土地的重新配置來實(shí)現(xiàn)。控制土地供應(yīng)是政府宏觀調(diào)控的有效手段，節(jié)約集約利用土地資源必然要求政府嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門。土地資源集約利用可以減少土地投入，提高城市用地布局和人口分布的集聚程度；有利于城市建設(shè)中土地效益的提升，體現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值；有利于加強(qiáng)土地資源的管理，最終實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，保證土地資源在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的合理供應(yīng)。

2 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用存在的問題

2.1 土地利用粗放，集約化程度低

當(dāng)前我國土地利用水平總體粗放、集約化程度低，具體表現(xiàn)在一些開發(fā)區(qū)盲目建設(shè)，土地利用率低，有些地方工業(yè)用地和居住用地遍地開花。政府征地相對容易，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，許多城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中采取的是“攤大餅式”的外延擴(kuò)張型發(fā)展模式。借助于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，低價(jià)征用城郊農(nóng)村土地，一些地方忽視人多地少的基本國情，存在修寬馬路、建大廣場，建設(shè)高爾夫球場等土地不集約利用問題，有的地方甚至圈上千畝土地搞花園式廣場。而小城鎮(zhèn)盲目追求發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模，一些縣、鎮(zhèn)搞政績工程，大量圈占農(nóng)林耕地。據(jù)測算，中國建制鎮(zhèn)單位土地面積容積率還不到0.2。還有一些地方政府為了招商引資，明顯降低土地使用價(jià)格，甚至補(bǔ)貼地價(jià)進(jìn)行招商。無論是“貪大求洋”的面子工程，還是片面追求GDP的政績觀，都在一定程度上導(dǎo)致了土地資源的不集約利用。

2.2 土地利用結(jié)構(gòu)不合理

用地結(jié)構(gòu)的合理性在一定程度上反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，也是衡量土地資源集約利用程度的重要指標(biāo)[5]。由于歷史原因，我國城市土地利用結(jié)構(gòu)長期處于不合理狀態(tài)，市區(qū)的重要地段分布較多工業(yè)企業(yè)，造成了一定程度的土地資源浪費(fèi)。市區(qū)存在居住用地和工業(yè)用地比例較大、而生態(tài)用地和交通用地比例較小的現(xiàn)象，導(dǎo)致交通擁堵和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差的嚴(yán)重城市病。而在小城鎮(zhèn)用地布局方面，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村莊和小城鎮(zhèn)過于分散，城鎮(zhèn)道路建設(shè)不規(guī)范，功能分區(qū)不明顯，建筑物布局零亂，建筑密度和容積率低等問題[6]。

2.3 大量占用耕地，農(nóng)民土地權(quán)益受損

中國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，無論是城市人口的增加還是產(chǎn)業(yè)集聚，都不可避免地導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)面積的擴(kuò)大和耕地面積的減少。另一方面，在地方政府“征地—賣地—收益”價(jià)值鏈條影響下，加之農(nóng)村土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，粗放式的土地利用方式就出現(xiàn)了，進(jìn)而導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地被強(qiáng)制征用，亂占濫用耕地的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。而在征地過程中，農(nóng)民的合法權(quán)益和長期生存權(quán)受到侵犯，失地農(nóng)民生活難以獲得保障。在土地征用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法上農(nóng)民沒有決定權(quán)利，而都是政府或者“一把手”說了算，有些地方甚至出現(xiàn)暴力征拆的現(xiàn)象。

2.4 土地利用規(guī)劃流于形式

土地利用規(guī)劃是國家引導(dǎo)和控制土地資源集約利用的重要手段，其顯著特征是超前性、指導(dǎo)性和控制性[7]。由于地方政府是規(guī)劃編制和政策制定的主體單位，缺少必要的公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，規(guī)劃審批和調(diào)整缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致程序的約束力不強(qiáng)，“走過場”的居多。此外受長期“官本位”思想的影響，存在較多的人為因素影響政策和指標(biāo)的制定，導(dǎo)致土地集約利用的規(guī)劃調(diào)控手段流于形式。

3 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集約利用土地的對策

3.1 制定合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行

由于土地集約利用水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相互關(guān)聯(lián)，地方政府應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不同發(fā)展階段制定相適應(yīng)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，有序控制城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張，引導(dǎo)和控制土地資源集約利用。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持保護(hù)耕地的前提下實(shí)行總量控制、優(yōu)化布局、節(jié)約用地，科學(xué)合理地編制土地利用總體規(guī)劃，并將節(jié)約集約利用土地資源作為一個(gè)硬性指標(biāo)。實(shí)行土地用途管制，適當(dāng)提高城鎮(zhèn)土地的利用率和容積率，通過合理的土地配置控制城市規(guī)模，實(shí)現(xiàn)城市健康有序發(fā)展。為了防止城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一些地方盲目提升城鎮(zhèn)化速度，人為擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，應(yīng)嚴(yán)格城市建設(shè)用地預(yù)審和審批程序，嚴(yán)格貫徹土地利用總體規(guī)劃，從機(jī)制上確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源集約利用。借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃的執(zhí)行中，一切發(fā)生在土地上的行為必須首先符合政府的土地利用規(guī)劃，當(dāng)確需調(diào)整某個(gè)區(qū)域的規(guī)劃時(shí)，要經(jīng)過長時(shí)間的研究論證，報(bào)人大常委會(huì)審議，規(guī)劃調(diào)整方案得到公眾認(rèn)可后政府方能予以調(diào)整[5]。

3.2 合理利用土地置換政策，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

伴隨著城市的不斷發(fā)展，用地緊張的局面日益嚴(yán)重，只有合理利用土地置換政策、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，才能保證土地資源的可持續(xù)利用。土地置換是對各種不同用途的土地進(jìn)行功能配置的轉(zhuǎn)換，以此改善城鎮(zhèn)土地利用效率，優(yōu)化土地利用空間布局。地方政府應(yīng)完善現(xiàn)行的土地置換政策，鼓勵(lì)農(nóng)村開展建設(shè)用地整理工作，通過土地置換調(diào)整農(nóng)用地與建設(shè)用地布局，提高土地集約利用水平。同時(shí)，地方政府還應(yīng)從區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略布局出發(fā)，根據(jù)不同的資源環(huán)境承載力，實(shí)行土地資源優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等有區(qū)別的區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局和用途管制。各地應(yīng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，積極尋找合適的土地利用機(jī)制，變革土地資源配置手段和方式，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

3.3 加強(qiáng)法律監(jiān)督，建立合理的獎(jiǎng)懲考核機(jī)制

要健全土地集約利用的法律體系，按照方便執(zhí)法、適當(dāng)分權(quán)、簡單有效的原則，積極推行國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理體制改革，建立集中統(tǒng)一、相對獨(dú)立的執(zhí)法監(jiān)察體系，并且積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制和行政負(fù)責(zé)制，另外還應(yīng)逐步增加執(zhí)法透明度[8]。同時(shí)應(yīng)建立合理的獎(jiǎng)懲考核機(jī)制，一是建立費(fèi)用減免機(jī)制，對于改建、翻建廠房、建多層廠房的企業(yè)，適當(dāng)減免一定的費(fèi)用。二是對節(jié)約集約利用土地資源的行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，對于粗放利用、浪費(fèi)土地的行為進(jìn)行懲罰，鼓勵(lì)土地使用者集約利用土地。三是將土地集約利用指標(biāo)納入考核體系，改變現(xiàn)行的主要靠 GDP考核地方政府官員政績的體制，通過將土地集約利用納入考核體系，引導(dǎo)地方政府節(jié)約集約用地，降低地方財(cái)政對土地的依賴性。

3.4 加強(qiáng)公眾監(jiān)督制度，保護(hù)耕地和農(nóng)民權(quán)益

加強(qiáng)公眾監(jiān)督制度，各類型的土地利用規(guī)劃都應(yīng)有法定的公眾參與過程。提高規(guī)劃編制過程中的公眾參與度，以為人民服務(wù)為宗旨，提高規(guī)劃的民主性和可行性，從制度上保護(hù)人民群眾的根本利益。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制，杜絕“容缺審批”，處理好“公權(quán)力”與“私權(quán)利”的關(guān)系。加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，確?；巨r(nóng)田總量、用途不變。在城鎮(zhèn)化征地過程中，應(yīng)堅(jiān)持以人為本，貫徹落實(shí)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和長期生存權(quán)。第一，在不影響農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提下，保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益；第二，在征用農(nóng)民土地時(shí)，發(fā)揮農(nóng)民群眾的主人翁作用，避免政府或“一把手”說了算，強(qiáng)制低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)民土地；第三，保證農(nóng)民失去土地后的就業(yè)、住房和社會(huì)保障。

[1]新玉言.新型城鎮(zhèn)化——格局規(guī)劃與資源配置[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2013.

[2]張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義與改革難題[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013(1):48-53.

[3]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[R].北京:人民出版社,2012.

[4]溫立.中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在的問題及對策分析[D].長春:吉林大學(xué),2005.

[5]李學(xué)明.城市土地節(jié)約集約利用理論與實(shí)踐研究[D].合肥:中國科學(xué)技術(shù)大學(xué),2010.

[6]聶聃,劉淑蘭.淺談小城鎮(zhèn)化存在的問題及解決思路[J].中共南昌市委黨校學(xué)報(bào),2005,3(2):38-39.

[7]宗毅.我國城市土地集約利用的理論分析與評價(jià)研究[D].天津:天津大學(xué),2005.

[8]劉新衛(wèi).土地資源集約利用的對策措施(一)[J].國土資源論壇,2007(8):20-23.