淺析土地利用規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測預(yù)警技術(shù)

■ 陳建軍/雷 征

（廣西國土資源規(guī)劃院，南寧 530022）

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)在空間上、時間上所作的總體安排和布局。土地利用總體規(guī)劃是描繪未來一定時期內(nèi)，區(qū)域土地資源利用與管理以及配置方向的“藍(lán)圖”，而這一“藍(lán)圖”的實現(xiàn)是一個長期、復(fù)雜的動態(tài)過程，不穩(wěn)定性因素較多。探索構(gòu)建土地利用規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，能夠發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中發(fā)生的變化和存在的偏差，并及時作出調(diào)整、優(yōu)化，有利于促進(jìn)土地利用規(guī)劃科學(xué)、有效實施，是完善土地利用規(guī)劃機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，也是強(qiáng)化土地資源管理調(diào)控的重要手段。

1 技術(shù)思路與方法

土地利用規(guī)劃體系實行“全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級管理，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃是日常土地利用與管理的基本依據(jù)。因此，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為土地利用規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測的基本單元，有利于實現(xiàn)土地利用日?；?、精細(xì)化管理。以土地利用規(guī)劃管控指標(biāo)為基礎(chǔ)，科學(xué)構(gòu)建規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系，立足于土地利用與管理工作，充分發(fā)揮遙感影像、土地變更調(diào)查、土地年度計劃指標(biāo)管理與建設(shè)用地審批管理等多元數(shù)據(jù)的不同特點(diǎn)，數(shù)量監(jiān)測與空間監(jiān)測并重，有重點(diǎn)、有針對性地監(jiān)測土地利用變化情況和規(guī)劃執(zhí)行情況，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會主要指標(biāo)監(jiān)測規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系變化。土地利用規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測技術(shù)方法如圖1所示。

1.1 土地變更調(diào)查監(jiān)測

土地變更調(diào)查是根據(jù)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫和遙感影像數(shù)據(jù)，對土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬及行政區(qū)劃等變化進(jìn)行外業(yè)實地調(diào)查，獲取變化地類圖斑、土地權(quán)屬（宗地）、行政區(qū)劃數(shù)據(jù)，從而生成增量數(shù)據(jù)包以及統(tǒng)計報表，實時對土地利用數(shù)據(jù)庫更新和上報的過程。土地變更調(diào)查是我國土地管理的一項基礎(chǔ)性工作，技術(shù)較為成熟，成果十分豐富。利用土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)監(jiān)測區(qū)域土地利用數(shù)量和空間變化情況，是規(guī)劃實施監(jiān)測的一條重要途徑。

通過歷年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，獲取年度農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地各一級地類、二級地類的變化趨勢與凈變化量，以及土地利用結(jié)構(gòu)的變化情況，進(jìn)而分析規(guī)劃主要指標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)度，如耕地保有量指標(biāo)、建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)等；通過變更調(diào)查形成的變更圖斑，提取市域或縣域土地利用變化的焦點(diǎn)區(qū)域，并與土地利用規(guī)劃圖疊加，提取土地利用變化守法守規(guī)情況，分析區(qū)域土地利用變化與城市發(fā)展戰(zhàn)略、土地利用戰(zhàn)略的一致性。

土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)監(jiān)測流程如圖2所示。

1.2 遙感影像監(jiān)測

采用監(jiān)測年最新遙感影像，與規(guī)劃基期年遙感影像進(jìn)行對比分析，經(jīng)幾何校正和配準(zhǔn)后，采用ERDAS或ENVI軟件進(jìn)行空間疊加分析，從而獲取土地利用空間變化信息。而后，再將土地利用空間變化信息與土地利用規(guī)劃圖進(jìn)行對比，分析土地利用空間變化與規(guī)劃導(dǎo)向、意圖的一致性。

遙感影像監(jiān)測方法主要用于監(jiān)測市、縣中心城區(qū)周邊建設(shè)空間的蔓延擴(kuò)張等土地利用空間變化情況，是空間監(jiān)測的重要途徑之一?？色@取的主要數(shù)據(jù)為：規(guī)劃基期年至監(jiān)測年，發(fā)生變化的主要用地類型，變化的方向、數(shù)量，以及空間變化的分布特點(diǎn)等情況。經(jīng)與土地利用規(guī)劃圖對比，可分析這些變化信息是否符合規(guī)劃意圖和導(dǎo)向，是否是在規(guī)劃確定的相應(yīng)允許范圍內(nèi)產(chǎn)生的變化，及變化的合法合規(guī)性。

遙感影像數(shù)據(jù)監(jiān)測流程如圖3所示。

1.3 計劃審批管理監(jiān)測

通過歷年審批臺賬和圖斑，分析用地的流向和數(shù)量，可以得出建設(shè)用地凈增量、耕地減少量、土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地量、新增建設(shè)用地占用耕地量、占用農(nóng)用地量，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、農(nóng)用地的結(jié)構(gòu)等。通過歷年建設(shè)用地審批圖斑與規(guī)劃圖疊加，可以分析建設(shè)用地審批是否遵循了規(guī)劃制定的用地布局。

土地利用年度計劃實施情況也是土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測的重要內(nèi)容之一。土地利用年度計劃指標(biāo)主要包括：新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)、土地開發(fā)整理計劃指標(biāo)、耕地保有量計劃指標(biāo)等，是土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)分年度的具體安排。實際用地超過計劃規(guī)模的，將扣減下一年度相應(yīng)的計劃指標(biāo)。因此，上述幾類指標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)相比，可以有效反映指標(biāo)使用與規(guī)劃安排是否保持一致，從而增強(qiáng)土地利用管理的調(diào)控功能。

圖1 土地利用規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測技術(shù)方法

圖2 土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)監(jiān)測流程

圖3 遙感影像數(shù)據(jù)監(jiān)測流程

用地審批數(shù)據(jù)監(jiān)測流程如圖4所示。

圖4 用地審批數(shù)據(jù)監(jiān)測流程

2 監(jiān)測指標(biāo)體系

2.1 指標(biāo)篩選原則

土地利用規(guī)劃實施監(jiān)測指標(biāo)體系應(yīng)考慮以下原則：

——可獲取性。指標(biāo)的選擇需充分考慮國土資源管理工作的實際，充分結(jié)合國土資源綜合統(tǒng)計報表制度篩選成熟、可信的指標(biāo)。

——可量化性。選取的指標(biāo)可以直接量化或通過一定方式標(biāo)準(zhǔn)化后可以量化。

——可對比性。以規(guī)劃主要內(nèi)容和主要控制目標(biāo)為參照系，選取的指標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)指標(biāo)具有可對比性。

——相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與規(guī)劃實施之間的關(guān)系密切而復(fù)雜，能夠反映其關(guān)系的指標(biāo)也較多，為避免指標(biāo)冗余，選取的指標(biāo)應(yīng)具有較強(qiáng)相關(guān)性。同時，指標(biāo)選取應(yīng)充分考慮后期規(guī)劃評估的需要，應(yīng)與規(guī)劃評估指標(biāo)體系有密切相關(guān)性。

2.2 指標(biāo)體系

監(jiān)測是評估的基礎(chǔ)性、前提性工作，是全面、系統(tǒng)地對規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估服務(wù)。因此，從便于開展規(guī)劃評估工作的角度來考慮監(jiān)測指標(biāo)類型劃分以及指標(biāo)體系構(gòu)建。規(guī)劃評估主要是對規(guī)劃與土地利用變化的一致性、規(guī)劃實施的績效性以及規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性等方面進(jìn)行評估，結(jié)合指標(biāo)來源，可以將其劃分為土地利用與管理指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展指標(biāo)兩大類。

土地利用規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系見表1。

3 指標(biāo)監(jiān)測預(yù)警

預(yù)警是土地利用規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測的一項重要任務(wù)。通過全面、系統(tǒng)地監(jiān)測，并與規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、戰(zhàn)略導(dǎo)向以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的對比，對規(guī)劃實施的方向、進(jìn)度、程度等情況作出預(yù)警，以及時調(diào)整規(guī)劃實施策略，糾正規(guī)劃實施偏差，促進(jìn)規(guī)劃有效實施。

依據(jù)規(guī)劃的主要控制指標(biāo)，對耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、補(bǔ)充耕地規(guī)模等總量性指標(biāo)，以及人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地、單位建設(shè)用地GDP等效率性指標(biāo)做出預(yù)警。將各項指標(biāo)執(zhí)行情況分別按正常、弱警、中警、強(qiáng)警四種警情進(jìn)行預(yù)警，如表2所示。

表1 土地利用規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系

表2 規(guī)劃主要控制指標(biāo)警情設(shè)計

單項指標(biāo)出現(xiàn)弱警、中警或強(qiáng)警時，應(yīng)及時分析警情出現(xiàn)的原因，制定針對性強(qiáng)的專項措施，矯正指標(biāo)偏離度，強(qiáng)化指標(biāo)執(zhí)行管理，使指標(biāo)使用與規(guī)劃目標(biāo)繼續(xù)保持較高的一致性；當(dāng)多項指標(biāo)均出現(xiàn)中警或強(qiáng)警狀態(tài)時，土地利用管理與規(guī)劃導(dǎo)向已經(jīng)產(chǎn)生較大偏離，需及時對規(guī)劃實施情況進(jìn)行綜合評估，分析是否因為政策導(dǎo)向、加快發(fā)展等原因?qū)е碌钠x，根據(jù)評估結(jié)果決定是否需要對規(guī)劃進(jìn)行修改或修編。

在規(guī)劃指標(biāo)正常實施的情況下，土地利用管理可能會與規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向相偏離，如耕地占補(bǔ)未實現(xiàn)平衡、規(guī)劃在實施期間調(diào)整頻繁、違規(guī)建設(shè)用地較多、建設(shè)用地變化焦點(diǎn)區(qū)域與規(guī)劃不一致等。因此需對土地利用管理做出預(yù)警，以便及時調(diào)整土地利用戰(zhàn)略和方向，保證“按圖施工”。

4 結(jié)語

目前，一方面，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會加速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)快速推進(jìn)，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目建設(shè)不斷增加，項目建設(shè)的不確定性對土地資源配置的規(guī)模、空間布局的穩(wěn)定性將產(chǎn)生重大影響。另一方面，土地利用規(guī)劃實施期限一般為15年，規(guī)劃實施周期較長，受規(guī)劃編制時間、資金以及技術(shù)力量等因素的限制，在土地利用變化頻繁的現(xiàn)階段，規(guī)劃編制時對未來規(guī)劃實施環(huán)境的前瞻性很難準(zhǔn)確把握。因此，土地利用規(guī)劃實施監(jiān)測作為及時掌握規(guī)劃實施進(jìn)展、保持規(guī)劃實施的一致性和現(xiàn)勢性的重要手段，應(yīng)該成為完善的規(guī)劃實施過程機(jī)制中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

[1]韓九云.土地規(guī)劃后評估指標(biāo)體系的構(gòu)建與實證分析—以常州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例[J].學(xué)術(shù)論叢,2009(40):57-59.

[2]施媛,尹水鏡.土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測的分析模型的構(gòu)建[J].科技信息,2010(33):375-377.

[3]鄧紅蒂,李宏.土地利用總體規(guī)劃評估制度建設(shè)研究[J].中國土地科學(xué),2012,26(7):5-9.

[4]唐娟,張安明,李宏偉.土地規(guī)劃后評估指標(biāo)體系構(gòu)建[J].中國農(nóng)學(xué)通報,2012,28(2):229-233.

[5]倪永華,徐忠國,章鳴,等.淺談土地利用總體規(guī)劃實施評估—以蓮都區(qū)為例[J].浙江國土資源,2012(6):37-38.

[6]趙小敏,郭熙.土地利用總體規(guī)劃實施評價[J].中國土地科學(xué),2003,17(5):35-40.

[7]馬萬鐘,杜清運(yùn).地理國情監(jiān)測的體系框架研究[J].國土資源科技管理,2011,28(6):104-111.

[8]黃靚,李芳灝,劉中婷,等.安義縣土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)實施監(jiān)測評估[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2013,41(28):11523-11525.