我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審制度探析

■ 郭 威/吳 芳

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)科學(xué)院地質(zhì)力學(xué)研究所，北京 100081）

0 引言

礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審是行使政府監(jiān)督管理職能，綜合運(yùn)用地質(zhì)、土地、經(jīng)濟(jì)等多種手段，對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)性審核與評(píng)價(jià)的管理活動(dòng)，以充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)作用，提高規(guī)劃實(shí)施成效?？茖W(xué)完善的規(guī)劃評(píng)審制度是保障礦產(chǎn)資源規(guī)劃有效實(shí)施的重要組成部分，為規(guī)劃審批提供了決策支撐，保障了礦產(chǎn)資源規(guī)劃從技術(shù)手段向宏觀管理手段的轉(zhuǎn)變。

近年來，隨著政府投資體制改革的不斷推進(jìn)，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地位與作用越來越重要，如何有效規(guī)范礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審，提高規(guī)劃編制與實(shí)施水平，已經(jīng)成為各級(jí)國土資源規(guī)劃管理部門亟待解決的問題。為加強(qiáng)和規(guī)范礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審工作，自首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制伊始，各級(jí)國土資源管理部門積極探索，結(jié)合地方實(shí)際情況，采取多種形式，不斷創(chuàng)新和完善規(guī)劃評(píng)審的制度。從實(shí)際情況來看，雖然取得了一定的成效，但仍然存在體制不規(guī)范、制度不完善的種種現(xiàn)象。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，現(xiàn)行規(guī)劃評(píng)審管理制度的弊端日益凸顯，迫切需要探索一種既符合公共財(cái)政體制要求又符合我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際的規(guī)劃評(píng)審制度。

1 不同時(shí)期我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審制度概況

1.1 首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃時(shí)期（1998-2007年）

1.1.1 規(guī)劃評(píng)審制度建設(shè)情況

首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃起始于1998年，隨著我國即將加入世界貿(mào)易組織，國際礦業(yè)形勢(shì)復(fù)雜多變，礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)與利用面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。由于該時(shí)期的資源利用和管理上還存在偏重微觀、忽視宏觀的現(xiàn)象，缺乏總體控制，且首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃正處于探索階段，對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃定位、擬解決問題、重點(diǎn)任務(wù)安排等尚不十分清晰，因此并未出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)規(guī)劃評(píng)審的程序、有關(guān)要求等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。在實(shí)際操作過程中，按照《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》（國土資發(fā)[1999]356號(hào)）文件規(guī)定執(zhí)行。即“組織編制本行政區(qū)的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)人民政府同意，報(bào)上一級(jí)人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施”。

由于首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制主體為全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃、省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃。各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門結(jié)合地方實(shí)際情況，自行組織相關(guān)地勘單位、企事業(yè)單位等開展規(guī)劃編制工作，并在此基礎(chǔ)上按規(guī)定程序報(bào)批。

1.1.2 規(guī)劃評(píng)審特點(diǎn)

(1)審查內(nèi)容以政策性審查為主。以省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃為例，根據(jù)《省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃審批辦法》（國土資發(fā)[2001]211號(hào)）文件規(guī)定，省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃重點(diǎn)審查內(nèi)容主要包括是否體現(xiàn)國家戰(zhàn)略、形勢(shì)分析是否科學(xué)合理、規(guī)劃目標(biāo)是否符合實(shí)際、各重點(diǎn)任務(wù)設(shè)置是否系統(tǒng)全面、保障措施是否具有可操作性、相關(guān)附件是否規(guī)范等六大方面內(nèi)容。除了重點(diǎn)任務(wù)設(shè)置中的規(guī)劃分區(qū)合理性審查具有較強(qiáng)的技術(shù)性外，其余多數(shù)內(nèi)容為政策性審查。

(2)審查標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范也有一定的探索性，規(guī)劃編制初期，省、市、縣三級(jí)規(guī)劃之間各自的定位缺乏明確的分工，上下一般粗；規(guī)劃目標(biāo)體系中混合了政府執(zhí)行目標(biāo)和社會(huì)指導(dǎo)性目標(biāo)；礦山最小開采規(guī)模設(shè)定不夠科學(xué)，存在“一刀切”現(xiàn)象，脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況等種種問題，直接導(dǎo)致了評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的不一致性。

(3)規(guī)劃審查制度尚未建立。首輪規(guī)劃編制初期，礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制和審批缺乏統(tǒng)一管理，還存在著規(guī)劃分散編制、多頭審批現(xiàn)象，一定程度上影響了我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的全面推進(jìn)和規(guī)劃宏觀作用的有效發(fā)揮。同時(shí)，由于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位尚不明確，規(guī)劃實(shí)施保障體系還不夠健全，規(guī)劃權(quán)威性未能得到充分體現(xiàn)，影響了規(guī)劃各項(xiàng)功能的發(fā)揮，也在一定程度上影響了規(guī)劃評(píng)審制度的建立健全。

從上可以看出，該時(shí)期的規(guī)劃評(píng)審工作尚未建立起科學(xué)評(píng)審的理念。值得一提的是，在首輪規(guī)劃編制過程中，浙江、山西、江蘇等省份探索啟動(dòng)了規(guī)劃聽證制度，擴(kuò)大公眾參與程度，也為提高規(guī)劃評(píng)審的科學(xué)性奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃時(shí)期（2008年以來）

為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，2006年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于開展第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》（國土資發(fā)[2006]255號(hào)），正式部署啟動(dòng)第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作。第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制主體涉及“四級(jí)三類”，即“按行政層級(jí)分為國家級(jí)規(guī)劃、?。▍^(qū)、市）級(jí)規(guī)劃、市（設(shè)區(qū)市）級(jí)規(guī)劃和縣級(jí)規(guī)劃；按規(guī)劃對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃”。

1.2.1 規(guī)劃評(píng)審制度建設(shè)情況

在首輪規(guī)劃評(píng)審工作的基礎(chǔ)上，規(guī)劃評(píng)審在相關(guān)制度建設(shè)方面取得了重要進(jìn)展。

一是印發(fā)《省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃成果要求》（國土資發(fā)[2007]230號(hào)）、《礦產(chǎn)資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（DZ/T 0226-2010）等文件，對(duì)規(guī)劃文本、附圖附表、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等系列成果進(jìn)行了明確規(guī)定，為各地規(guī)劃評(píng)審提供了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

二是印發(fā)《關(guān)于做好省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃審批工作的通知》（國土資發(fā)[2009]12號(hào)），對(duì)規(guī)劃評(píng)審的重點(diǎn)、審批流程等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

三是各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，形成了具有地方特色的相關(guān)管理規(guī)定，如浙江省印發(fā)《關(guān)于做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審工作的通知》（浙土資辦[2007]87號(hào)），對(duì)評(píng)審工作組織、評(píng)審的主要內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)定，建立了礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審專家?guī)熘贫鹊龋挂?guī)劃評(píng)審工作逐漸納入正軌。

通過系列配套制度建設(shè)，為規(guī)劃評(píng)審工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2.2 規(guī)劃評(píng)審的特點(diǎn)

(1)規(guī)劃評(píng)審技術(shù)性大幅度增強(qiáng)。隨著規(guī)劃地位和作用的不斷提高，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、依據(jù)規(guī)劃規(guī)范礦產(chǎn)資源管理活動(dòng)的共識(shí)逐步形成。規(guī)劃設(shè)定的準(zhǔn)入門檻，尤其是規(guī)劃分區(qū)合理性、目標(biāo)設(shè)定科學(xué)性、重點(diǎn)任務(wù)可操作性等技術(shù)性審查內(nèi)容，以及各重大工程合理性論證等逐漸成為規(guī)劃評(píng)審的重點(diǎn)，對(duì)技術(shù)性審查工作提出了更高的要求。

(2)規(guī)劃評(píng)審工作量與日俱增。隨著規(guī)劃體系的建立健全，規(guī)劃編制任務(wù)與日俱增。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，第二輪規(guī)劃實(shí)施期間（2008年以來），全國共編制實(shí)施31個(gè)省級(jí)總體規(guī)劃、1700余個(gè)市、縣級(jí)規(guī)劃以及140余個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，在總量調(diào)控、布局優(yōu)化、資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，進(jìn)一步強(qiáng)化了礦產(chǎn)資源宏觀管理。

1.3 第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃時(shí)期

黨的十八大提出了全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和“五位一體”的總體布局，明確了穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、轉(zhuǎn)方式的工作思路，為礦產(chǎn)資源管理和規(guī)劃工作明確了方向，提出了新的更高要求。鑒于我國的資源國情和稟賦條件，資源約束將長期存在，經(jīng)濟(jì)長期較快發(fā)展導(dǎo)致的資源供需矛盾將更加突出，為了適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，必須從戰(zhàn)略和全局出發(fā)，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)編制實(shí)施新一輪規(guī)劃，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。

目前，第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃即將到期，國土資源部正式部署啟動(dòng)第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作。結(jié)合礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系建設(shè)的實(shí)際需求，按照《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》（國土資源部第55號(hào)令）的有關(guān)要求，亟待完善規(guī)劃評(píng)審制度，建立起科學(xué)、規(guī)范、符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審體系，充分發(fā)揮規(guī)劃評(píng)審對(duì)規(guī)劃有效實(shí)施的指導(dǎo)和約束作用。

2 建立科學(xué)、規(guī)范的規(guī)劃評(píng)審制度意義重大

2.1 完善規(guī)劃評(píng)審制度是全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需求

伴隨國家投資體制改革的全面深入，規(guī)劃的作用日益凸顯，已經(jīng)成為統(tǒng)籌安排重大布局、合理使用各類政府投資資金的重要依據(jù)，也是政府行使礦產(chǎn)資源宏觀管理職能的重要行政許可事項(xiàng)。在我國傳統(tǒng)的規(guī)劃體制中，規(guī)劃管理部門既是決策者，又是執(zhí)行者，極易導(dǎo)致以行政指令代替科學(xué)決策的弊病。依法行政、簡(jiǎn)政放權(quán)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是我國管理體制改革的必然選擇。從成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家規(guī)劃管理實(shí)踐來看，規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施與監(jiān)督是嚴(yán)格分開的。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“政府加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”等要求，進(jìn)一步完善規(guī)劃評(píng)審制度，就是為了適應(yīng)國家投資體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需求，轉(zhuǎn)變固有的規(guī)劃工作方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的技術(shù)性基礎(chǔ)工作與行政決策相分離，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能配置和工作流程，提升政府決策能力和管理水平，推進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，改進(jìn)和提高政府服務(wù)水平。

2.2 完善規(guī)劃評(píng)審制度是提高工作效率的重要途徑

隨著礦產(chǎn)資源規(guī)劃地位的不斷提高，以及國土資源部第55號(hào)令中規(guī)定的“四級(jí)兩類”規(guī)劃體系的不斷健全，各?。▍^(qū)、市）、市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃，重點(diǎn)地區(qū)、重要礦種、大型盆地等專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，以及涉及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動(dòng)的相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與日俱增，各地區(qū)的規(guī)劃審查工作量都將大幅度攀升。同時(shí)，隨著《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》的正式發(fā)布實(shí)施，明確了規(guī)劃年度實(shí)施、礦業(yè)權(quán)規(guī)劃審查、項(xiàng)目規(guī)劃審查以及規(guī)劃的評(píng)估、修改和調(diào)整等一系列實(shí)施管理制度。今后技術(shù)層面的工作量將大幅度增加，迫切需要出臺(tái)配套制度、配備專門力量組織開展上述工作。

2.3 完善規(guī)劃評(píng)審制度是強(qiáng)化技術(shù)支撐的必然要求

隨著礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制理論與實(shí)踐的不斷深入，規(guī)劃內(nèi)涵也越來越廣，涉及資源勘查開發(fā)、土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)等方方面面，技術(shù)性要求也越來越強(qiáng)。更好地適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，亟待加強(qiáng)技術(shù)支撐，充分體現(xiàn)各方面的合理訴求，提高規(guī)劃實(shí)施的可操作性。建立科學(xué)完善的評(píng)審制度，有利于強(qiáng)化規(guī)劃技術(shù)力量，形成穩(wěn)定的高素質(zhì)評(píng)審隊(duì)伍，提高審查工作的質(zhì)量和效率，提升規(guī)劃編制與實(shí)施的科學(xué)性。

3 基于市場(chǎng)條件下的規(guī)劃評(píng)審制度初探

3.1 明確規(guī)劃評(píng)審的地位與作用

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，規(guī)劃評(píng)審逐漸擔(dān)負(fù)起了規(guī)劃編制與規(guī)劃審批之間的橋梁作用。對(duì)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃而言，規(guī)范評(píng)審是保證規(guī)劃有效實(shí)施的重要舉措，依靠完善的規(guī)劃審查制度，充分發(fā)揮專家評(píng)審的作用，發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)規(guī)劃編制過程中的不足，為規(guī)劃審批奠定基礎(chǔ)。由此可見，規(guī)劃評(píng)審既是規(guī)劃的前置性審批，也是規(guī)劃編制的延伸和拓展，是規(guī)劃形成過程中不可或缺的環(huán)節(jié)，起到了承上啟下的作用。因此，建議從法律上明確規(guī)劃評(píng)審的地位與作用，在《礦產(chǎn)資源法》修改過程中，除了對(duì)規(guī)劃應(yīng)有獨(dú)立篇章外，還應(yīng)對(duì)規(guī)劃評(píng)審提出明確要求，用具體條款對(duì)規(guī)劃評(píng)審的作用、操作流程等內(nèi)容做出明確規(guī)定，使規(guī)劃評(píng)審能有法可依。

3.2 健全評(píng)審機(jī)構(gòu)及相關(guān)職責(zé)

一是組建相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和開展具體審查工作。規(guī)劃評(píng)審的重要性與獨(dú)特地位，決定了不能由規(guī)劃實(shí)施涉及到的利益單位來組織評(píng)審，而應(yīng)當(dāng)由與規(guī)劃實(shí)施沒有直接利益關(guān)系、熟悉礦產(chǎn)資源規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)、了解規(guī)劃編制與審批重點(diǎn)的第三方機(jī)構(gòu)開展，以體現(xiàn)規(guī)劃評(píng)審的客觀性、公正性。

二是明確評(píng)審機(jī)構(gòu)的具體工作流程、職責(zé)范圍等。除了組建相對(duì)獨(dú)立的評(píng)審機(jī)構(gòu)以外，還需要對(duì)其具體職責(zé)范圍、評(píng)審工作流程等內(nèi)容進(jìn)行界定，并接受社會(huì)的監(jiān)督，使規(guī)劃評(píng)審工作做到有章可循、公開透明。

3.3 加強(qiáng)規(guī)劃評(píng)審全過程的制度建設(shè)

完善的規(guī)章制度，是確保礦產(chǎn)資源規(guī)劃成果質(zhì)量的有效保障。因此，迫切需要提高規(guī)劃編制隊(duì)伍專業(yè)技術(shù)水平，以及相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制與實(shí)施的理論研究，適時(shí)出臺(tái)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制單位資質(zhì)認(rèn)定暫行辦法》等，全面提高和規(guī)范礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制與評(píng)審隊(duì)伍的理論修養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)水平。定期舉辦規(guī)劃編制技術(shù)培訓(xùn)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高編制評(píng)審能力和水平。

二是編制出臺(tái)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審管理辦法》、《礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)審操作規(guī)程》等配套文件，健全和完善規(guī)劃評(píng)審規(guī)章制度和操作規(guī)程，規(guī)范和約束評(píng)審行為，使評(píng)審工作有章可循。適時(shí)建立規(guī)劃審核、復(fù)核、復(fù)審的評(píng)審內(nèi)控機(jī)制，對(duì)評(píng)審工作實(shí)行全過程監(jiān)管，規(guī)范評(píng)審程序和要求，提高評(píng)審質(zhì)量。

三是建立規(guī)劃編制的公開招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)制度。鑒于目前規(guī)劃編制基本上是通過委托等形式開展，為提高規(guī)劃的可操作性、減少人為干擾，建議根據(jù)規(guī)劃類型、涉及內(nèi)容等，建立公開的招標(biāo)競(jìng)標(biāo)機(jī)制，讓真正具有實(shí)力的規(guī)劃編制單位參與到規(guī)劃編制過程中來，以提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的成果質(zhì)量。

3.4 強(qiáng)化規(guī)劃評(píng)審專家責(zé)任制度

規(guī)劃評(píng)審應(yīng)對(duì)建立完善的專家?guī)?，將本行業(yè)內(nèi)知名專家以及大專院校、科研院所中能對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施工作提出權(quán)威性建議的科研骨干納入專家?guī)?，充分發(fā)揮專家的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，要實(shí)行專家負(fù)責(zé)制，負(fù)責(zé)從規(guī)劃評(píng)審、實(shí)施、評(píng)估的全過程監(jiān)督管理。

[1]蘭平和,孟旭光.第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的幾點(diǎn)思考[G]//中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)資源經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)2006學(xué)術(shù)交流會(huì)資料匯編.北京:中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)資源經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃專業(yè)委員會(huì),2006:9.

[2]許重光,陳貞.從公共決策角度看規(guī)劃評(píng)審[J].規(guī)劃師,2004(9):5-7.

[3]趙民,羅震東.改進(jìn)城市規(guī)劃評(píng)審制度的探討[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2005(1):31-34.

[4]王興平.構(gòu)建中國城市規(guī)劃評(píng)審體系的思路[J].城市發(fā)展研究,2000(2):29-33.

[5]國土資源部.關(guān)于開展第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知[Z].北京:國土資源部,2014.

[6]國土資源部.國土資源部印發(fā)《關(guān)于開展第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》[Z].北京:國土資源部,2006.

[7]國土資源部.關(guān)于印發(fā)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》的通知(國土資發(fā)1999第356號(hào))[Z].北京:國土資源部,2000.

[8]畢天平.基于GIS的礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理技術(shù)研究[D].沈陽:東北大學(xué),2010.