基于生態(tài)環(huán)境補償?shù)牡V業(yè)城市轉型研究
——以大冶市經(jīng)濟發(fā)展轉型為例

■ 顏立志/劉云忠/吳巧生/李 培

(1.中石化西南石油工程公司測井分公司，四川 成都 610100；2.中國地質(zhì)大學（武漢）經(jīng)管學院，湖北 武漢430074；3.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

基于生態(tài)環(huán)境補償?shù)牡V業(yè)城市轉型研究
——以大冶市經(jīng)濟發(fā)展轉型為例

■ 顏立志1,2/劉云忠2/吳巧生2/李 培3

(1.中石化西南石油工程公司測井分公司，四川 成都 610100；2.中國地質(zhì)大學（武漢）經(jīng)管學院，湖北 武漢430074；3.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

基于生態(tài)環(huán)境補償原理，我國礦業(yè)城市轉型升級所面臨的問題：地質(zhì)災害嚴重、森林和植被破壞嚴重、水土流失明顯和各種污染嚴重以及資源枯竭和產(chǎn)業(yè)結構升級困難。大冶市作為礦業(yè)城市在建設生態(tài)文明的大背景下面臨諸多問題：大多數(shù)礦山質(zhì)量差；中、小型礦床多，而大型或特大型礦床和露采礦少；貧礦和難選礦多，富礦少，開采利用難度很大；地理條件和資源稟賦分布與生產(chǎn)力布局不相匹配等特征，礦產(chǎn)資源的開采成本偏高。大冶市在經(jīng)濟發(fā)展與轉型過程中應以解決城市人民群眾生產(chǎn)生活問題為基礎；重點轉變礦業(yè)城市的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展模式；升級城市產(chǎn)業(yè)結構。

生態(tài)環(huán)境補償；礦業(yè)城市；轉型；大冶市

黨的十八大把生態(tài)文明建設放在十分突出的地位，形成了經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的中國特色社會主義事業(yè)總布局，充分體現(xiàn)了實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀基本要求。面對新的時代要求，礦業(yè)城市在保持可持續(xù)發(fā)展和建設生態(tài)文明過程中，需要改變過去單一地依賴礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟發(fā)展模式，轉變經(jīng)濟增長模式和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和推進城市轉型升級過程中，需要拓展新思路、建立新文化、運用新思維，以科學發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展理論為指導，為建設小康社會發(fā)展目標服務。

本文運用生態(tài)環(huán)境補償原理分析了礦業(yè)城市發(fā)展所面臨的問題，并對生態(tài)環(huán)境補償原理在礦業(yè)城市轉型升級中的作用進行了探討。解決礦業(yè)城市轉型升級問題，需要依托自身擁有的資源優(yōu)勢，運用切實可行的方法和手段，借助有效的工具與舉措，制定具體的方案和步驟才能完成。

1 生態(tài)環(huán)境補償原理與礦業(yè)城市生態(tài)環(huán)境建設

生態(tài)環(huán)境補償原理是生態(tài)學和經(jīng)濟學有機結合的新視野，將其運用于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領域，實質(zhì)就是借助經(jīng)濟的手段，調(diào)控或適度控制礦產(chǎn)資源開采、開發(fā)利用水平，促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，實現(xiàn)生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展目標。

礦產(chǎn)資源的開采與開發(fā)利用會破壞生態(tài)環(huán)境，衡量礦產(chǎn)資源開采與利用的價值，要充分考慮生態(tài)環(huán)境價值，探索生態(tài)環(huán)境補償問題。資源經(jīng)濟學認為生態(tài)環(huán)境具有價值和使用價值，對于破壞生態(tài)環(huán)境需要以經(jīng)濟手段補償受害者，通常是通過收費（或補償）提高損害行為的成本（或收益）。借助生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟外部性原理，激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)

發(fā)達國家在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源過程中，非常重視生態(tài)環(huán)境補償問題。如德國和美國的做法一直被業(yè)界所認可，對采礦業(yè)的生態(tài)環(huán)境補償問題，嚴格按照補償?shù)摹盎乇堋p輕、補償”的三原則嚴格進行管理[1]。中國在礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展初期，采礦業(yè)沒有考慮生態(tài)環(huán)境價值進行必要的補償。從1983年起，才采取對礦產(chǎn)資源開采過程中補償生態(tài)環(huán)境破壞的措施，征收覆土植被及其它生態(tài)環(huán)境破壞恢復費用。盡管20世紀90年代開征礦產(chǎn)資源稅調(diào)節(jié)資源開發(fā)中的級差收入，但1994年《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》也未將生態(tài)環(huán)境補償費用納入其中?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦山企業(yè)因采礦破壞耕地、草原、林地，必須采取復墾利用、植樹種草或其他措施，未明確破壞生態(tài)環(huán)境該如何進行補償?！吨腥A人民共和國水土保持法》和《土地復墾條例》提出“誰破壞、誰復墾”，用法律和管理手段關注采礦對生態(tài)環(huán)境的影響問題。礦業(yè)城市發(fā)展同樣缺乏對生態(tài)環(huán)境補償問題的關注。

2 礦業(yè)城市面臨的生態(tài)環(huán)境問題及發(fā)展與轉型思路

2.1 礦業(yè)城市發(fā)展與轉型面臨的生態(tài)環(huán)境問題

中國礦業(yè)城市建設和發(fā)展，主要依靠粗放式經(jīng)濟發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求，以礦產(chǎn)資源開發(fā)為主導產(chǎn)業(yè)，以獨特的發(fā)展方式形成資源依賴型城市。為了解決礦產(chǎn)品供給問題，礦山企業(yè)盲目追求經(jīng)濟效益，缺乏生態(tài)環(huán)境保護和治理，對礦業(yè)城市地區(qū)地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)造成嚴重的破壞。礦業(yè)經(jīng)濟促進了礦業(yè)城市建設和相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為地方的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻，但缺遺留或引發(fā)了諸多生態(tài)環(huán)境問題。目前，我國礦業(yè)城市面對生態(tài)文明建設要求，發(fā)展與轉型面臨以下主要問題：

(1)地質(zhì)災害嚴重。礦業(yè)城市的環(huán)境地質(zhì)條件和成礦環(huán)境決定了其地質(zhì)災害比較嚴重，礦業(yè)開發(fā)和工程建設活動破壞著地質(zhì)環(huán)境，各類地質(zhì)災害可能或已經(jīng)威脅到人民群眾生命財產(chǎn)安全和正常的生產(chǎn)生活秩序。

(2)森林和植被破壞嚴重。礦業(yè)城市擁有的森林資源總量本來就低于其它地方，林地退化、質(zhì)量不高，與礦業(yè)開發(fā)相比造林綠化激勵政策偏少，森林資源保護投入低，林地退化嚴重。采礦剝離和采石破壞礦區(qū)植被，恢復難度極大。

(3)水土流失和各種污染嚴重。如水環(huán)境污染、重金屬和有害物質(zhì)污染、大氣污染、固體廢物污染等較嚴重。重視開采礦產(chǎn)資源的直接經(jīng)濟效益，輕視生態(tài)環(huán)境的間接經(jīng)濟效益，礦產(chǎn)資源開采對生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。加之于傳統(tǒng)的礦業(yè)管理體制，重礦產(chǎn)資源利用、輕生態(tài)環(huán)境保護和治理。

(4)資源枯竭和產(chǎn)業(yè)結構升級困難。礦業(yè)城市形成以采礦業(yè)為主業(yè)，經(jīng)濟收入和產(chǎn)業(yè)結構偏重于服務采礦與礦產(chǎn)品加工利用相關產(chǎn)業(yè)。礦產(chǎn)資源耗竭，采礦成本日益加大，相關產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理困難。

2.2 礦業(yè)城市發(fā)展與轉型思路

根據(jù)黨的十八大報告精神，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級和可持續(xù)發(fā)展是當前面臨的核心問題。對礦業(yè)城市而言，需要正確處理城市經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護問題，關注礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境補償問題，運用法律和管理手段，借鑒國外在采礦環(huán)節(jié)的生態(tài)環(huán)境補償?shù)某晒ψ龇ê徒?jīng)驗，加快生態(tài)文明建設。

礦業(yè)城市處在新的發(fā)展時期，要實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，需要盡快完成產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級，變革礦業(yè)經(jīng)濟的管理體制。一方面，要處理好礦業(yè)經(jīng)濟的規(guī)模與集約問題，另一方面，要理順礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的管控關系。關停并轉各種經(jīng)濟形式的小礦山，完成國有大、中型礦山企業(yè)的股份制改造。要重點解決礦山開采所形成的地質(zhì)災害問題和礦地矛盾，通過生態(tài)環(huán)境補償政策恢復生態(tài)環(huán)境破壞的“歷史遺留”問題。如果不能處理好采礦對生態(tài)環(huán)境破壞的問題，將影響礦業(yè)城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，威脅礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)文明建設的關系協(xié)調(diào)。礦業(yè)城市在制定發(fā)展戰(zhàn)略時，要以科學發(fā)展觀為指導，保持礦產(chǎn)資源開采與環(huán)境保護同步，首先要重點分析生態(tài)環(huán)境建設與礦產(chǎn)資源保護問題，研究如何繼續(xù)保持礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展所需投資增長，加強成礦區(qū)帶與重要經(jīng)濟區(qū)礦產(chǎn)資源保護與開發(fā)利用的綜合評價，促進礦產(chǎn)資源開采利用的效率與水平提高。

因此，在實踐中要合理運用生態(tài)環(huán)境補償原理，根據(jù)礦業(yè)城市發(fā)展和生態(tài)文明建設的需要，結合礦業(yè)城市的實際，制定切實可行的生態(tài)環(huán)境補償政策，注

重發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控作用[2]。應重點處理好礦產(chǎn)資源開采與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)關系，正確地處理代際、代內(nèi)公平問題，有計劃地開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。在發(fā)展礦業(yè)城市的經(jīng)濟過程中，堅持利益平衡、環(huán)境公平，嚴格按照“誰污染誰付費、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”原則進行生態(tài)環(huán)境補償。必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律、發(fā)揮政府調(diào)控作用，運用生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權機制、交易機制、價格機制，發(fā)揮市場對生態(tài)環(huán)境的影響作用，確保公平、公開、公正。實現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設雙贏。

3 大冶市經(jīng)濟發(fā)展與轉型的要求

大冶市是全國有名的礦業(yè)城市，礦業(yè)經(jīng)濟主導下的大冶市形成了資源依賴，存在著嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，新的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型困難重重。

大冶市礦產(chǎn)資源開發(fā)很早，由于礦山工程活動量大，環(huán)境和礦山地質(zhì)構造復雜等原因，形成了很多的礦山地質(zhì)災害問題，也引發(fā)多種地質(zhì)環(huán)境問題。當前，大冶市在推進生態(tài)文明建設過程中，地質(zhì)環(huán)境保護與治理是第一位要務。完善相關政策法規(guī)的同時，也要提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理。一方面，礦產(chǎn)資源和環(huán)保的管理部門提高自身的監(jiān)管能力，加大監(jiān)管力度，發(fā)揮和利用社會的力量，吸引公眾參與環(huán)境監(jiān)管工作，實現(xiàn)有效地監(jiān)督。另一方面，提高行政執(zhí)法水平和公平執(zhí)法，杜絕那些環(huán)境行政不作為、環(huán)境行政越權、濫用環(huán)境行政權、違反法定環(huán)境行政程序等現(xiàn)象。以環(huán)境相關法律樹立國家保護意識和完善監(jiān)督機制，學習美國等西方國家發(fā)展“環(huán)保非政府組織”的先進經(jīng)驗，加強和改善生態(tài)與地質(zhì)環(huán)境的行政管理。

大冶市保持可持續(xù)發(fā)展，需要推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。

(1)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，促進經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；

(2)發(fā)展低碳經(jīng)濟，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)；

(3)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，優(yōu)化服務業(yè)空間布局；

(4)實施綠色工業(yè)園區(qū)改造；

(5)對超標超量排污或排放有毒有害物質(zhì)的企業(yè)實行強制性清潔生產(chǎn)審核；

(6)統(tǒng)籌資源開發(fā)和保護，對廢棄物資源再利用，提高廢礦石、生活垃圾、建筑垃圾等廢棄物的利用率；

(7)重點建設綠色礦業(yè)城市，以生態(tài)景觀林、城市綠化、百村綠化、綠色長廊和農(nóng)田林網(wǎng)等，提高全市森林覆蓋率；建設綠色生態(tài)屏障，保護生物多樣性和物種資源，以濕地保護、水土流失治理構建水土流失防治體系，對廢棄礦山環(huán)境治理與修復。處理各種污水，處置垃圾，推進農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，加快生態(tài)人居建設，保障水源安全，監(jiān)管污染源，綜合治理水環(huán)境，修復和保護水生態(tài)，改善重點區(qū)域大氣環(huán)境。逐步完善防災工程體系，防汛防震，強化核與輻射安全保障。

4 大冶市發(fā)展與生態(tài)文明建設的政策建議

大冶市建設生態(tài)文明的目標是建設美麗宜居城市，以解決城市人民群眾生產(chǎn)生活問題為基礎，重點轉變礦業(yè)城市的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展模式，升級城市可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結構。面對大冶市生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴重的實際，在推進生態(tài)文明建設行動中，充分保障廣大人民群眾的根本利益，轉型礦業(yè)城市的經(jīng)濟發(fā)展模式，需要實施有效的戰(zhàn)略舉措，通過生態(tài)環(huán)境補償機制的建立，在最短時間內(nèi)實現(xiàn)礦業(yè)城市發(fā)展的目標。

大冶市政府圍繞城市生態(tài)文明建設目標，制定了一系列的具體工作任務，重點在以下幾個方面實現(xiàn)質(zhì)的飛躍：

(1)保持經(jīng)濟快速、穩(wěn)健、持續(xù)增長。發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品生產(chǎn)基地建設；保持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)高速增長。

(2)實現(xiàn)節(jié)能減排目標。降低單位生產(chǎn)總值綜合能耗；廢氣和重金屬污染物排放量降低到最小。

(3)提高環(huán)境質(zhì)量。穩(wěn)定水環(huán)境和空氣環(huán)境。

(4)污染防治。集中處理污水和危險廢物，控制重工業(yè)污染和廢舊放射源。

(5）生態(tài)保護與修復，提高森林覆蓋率、綠化率。治理礦山地質(zhì)環(huán)境，保護修復水域、濕地生態(tài)環(huán)境和生物資源。

(6)宣傳生態(tài)文化。提高公眾對生態(tài)文明建設和環(huán)境質(zhì)量的滿意率。

為完成以上發(fā)展目標，首先，盡快實現(xiàn)城市發(fā)展轉型和升級產(chǎn)業(yè)結構；其次，加快生態(tài)文明制度建設步伐；第三，建立有效的政府生態(tài)環(huán)境管理機制；第四，出臺一系列的生態(tài)環(huán)境保護和治理的政策措施。

大冶市生態(tài)文明建設和實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，政府職能部門需要建立和健全黨政領導干部政績考核制度，推進資源節(jié)約、環(huán)境保護領域的體制機制和政策制度創(chuàng)新，推進規(guī)劃環(huán)評和節(jié)能評估。提高資源和環(huán)境利用效率和效益，倡導節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地，形成文明、節(jié)約、綠色、低碳的生產(chǎn)方式、消費模式和生活習慣。發(fā)揮政府宏觀作用，科學合理地制訂礦產(chǎn)資源的開發(fā)與利用規(guī)劃。推進重點領域的節(jié)能降耗，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，利用節(jié)能技術，實現(xiàn)相關的GDP能耗控制水平。

根據(jù)礦業(yè)開采的實際，保護礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的同時恢復礦山環(huán)境治理，利用礦山生態(tài)建設與保護的法規(guī)和監(jiān)督管理體系，實施對礦山建設與礦山環(huán)境保護設施，設計、施工、投產(chǎn)使用同步的制度；實行礦產(chǎn)資源開采的環(huán)境影響評價制度、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理備用金制度，設立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理專項資金，強化監(jiān)督管理，懲處破壞生態(tài)環(huán)境又不恢復治理礦山地質(zhì)生態(tài)環(huán)境的行為，運用相關的鼓勵性政策提高礦山環(huán)境的恢復與治理積極性；加大礦產(chǎn)資源勘查、礦山設計、礦山建設、礦山生產(chǎn)、礦山閉坑全過程生態(tài)環(huán)境綜合防治；建立和完善礦山生態(tài)環(huán)境與地質(zhì)災害監(jiān)測網(wǎng)，進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、預測、預報；增加礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理研究的投入，提高保護的能力與水平。

大冶市生態(tài)文明建設，需要政府重視和全民參與，擴大生態(tài)環(huán)境建設投入，對采選、冶煉、建材等污染強度大的企業(yè)要求邊生產(chǎn)、邊治理，修復其破壞的生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)環(huán)境保障體系，完善環(huán)境準入制度，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展。同時，加大環(huán)保行政執(zhí)法，生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)測監(jiān)控，發(fā)揮環(huán)境科技和人才技術保障，設立生態(tài)文明建設的獎懲制度。

節(jié)約資源就是保護生態(tài)環(huán)境，深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，以市場供求和資源綜合利用為基礎，充分體現(xiàn)生態(tài)價值，建立和完善代際補償資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，在利用礦產(chǎn)資源時候，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度。節(jié)約資源和保護環(huán)境，轉型升級產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，在生態(tài)建設過程中，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，加快建設生態(tài)文化，著力完善體制機制，努力形成循環(huán)利用資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長模式和生活方式。

[1]師紅聰,劉云忠,李培.基于生態(tài)環(huán)境補償?shù)脑颇鲜〉V業(yè)發(fā)展研究[J].中國國土資源經(jīng)濟,2013(3):66-69.

[2]馮聰,王均模.生態(tài)文明建設對我國礦政管理工作的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟,2013(4):28-31.

Research on Restructuring of Mining-based City Based on the Ecological Environmental Compensation—Taking Economic Development Transition in Daye City as an Example

YAN Lizhi1, LIU Yunzhong2, Wu Qiaosheng2, LI Pei3
(1. Sichuan Drilling Company, Southwest Petroleum Engineering Co., Ltd. SINOPEC, Chengdo, Sichuan 610100,China; 2. School of Economics and Management of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430073; 3. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Based on the ecological environment compensation principle, this paper first analyzes the problems that China faces in transformation and upgrading of mining-based cities. These are: serious geological disasters, forest and vegetation destruction seriously, soil erosion, pollution of all kinds more serious, exhaustion of resources, and the difficulties of industrial structure upgrade. On this basis, this paper focuses on the issues that Daye faces: there are most of poor quality mine; many medium and small-sized ore bodies, but less large or super large deposits and opencast mines; fewer rich ores but more low-grade ores and fine refractory ores, thus exploiting and utilizing is difficult; as well as geographic conditions and resources endowment distribution does not match allocation of productive force, so the production cost is relatively high. In the face of this, this paper proposes that in Daye city, the government should solve practical problems facing the city people in their work and daily life; make major efforts to transform the economic development model of mining-based cities; and upgrade the sustainable development of urban industrial structure.

ecological environment compensation; mining-based cities; transformation; Daye city

F062.2；F062.1

C

1672-6995（2014）08-0042-04

2014-03-11；

2014-07-22

中國社會科學重大基金項目（11&DZ040）

顏立志（1965-），男，湖南省新邵縣人，中石化西南石油工程公司測井分公司高級政工師，中國地質(zhì)大學（武漢）博士研究生，研究方向：資源經(jīng)濟與管理。濟性）。