建立生態(tài)標準體系 加強城市國土空間管理

■ 陳 軍/成金華

（1.中國地質大學（武漢）馬克思主義學院，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學（武漢）中國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢 430074）

建立生態(tài)標準體系 加強城市國土空間管理

■ 陳 軍1,2/成金華2

（1.中國地質大學（武漢）馬克思主義學院，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學（武漢）中國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢 430074）

城市空間是國土空間的重要組成部分。隨著城市化進程的快速推進，我國城市發(fā)展面臨著資源消耗加劇、環(huán)境污染惡化、生態(tài)資源減少、國土空間布局失衡等問題的困擾。建立城市生態(tài)標準體系，對城市生態(tài)環(huán)境要素和生產(chǎn)生活方式做出系統(tǒng)化、具體化規(guī)定，推進生產(chǎn)空間集約高效，促進生活空間宜居適度，保障生態(tài)空間山清水秀，是有效協(xié)調城市空間需求壓力與有限國土資源矛盾的內在要求。結合城市與生態(tài)文明建設的實際，研究制定統(tǒng)一的城市國土空間生態(tài)標準體系與考核辦法，建立城市生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測與信息采集系統(tǒng)，組建由多部門協(xié)同運作的綜合組織機構對城市生態(tài)建設進行評價與考核，完善城市國土空間開發(fā)利用的考核評價體系，是加強城市國土空間管理的有效對策。

生態(tài)標準體系；城市國土空間；生態(tài)文明

0 引言

城市是現(xiàn)代各國創(chuàng)造和傳承文明、聚集和享用財富以及人口定居和繁衍的最主要地域[1]。隨著我國城市生態(tài)環(huán)境問題的日益凸顯，建立城市生態(tài)標準體系，對城市生態(tài)環(huán)境要素和生產(chǎn)生活方式做出系統(tǒng)化、具體化規(guī)定，以測量生態(tài)存續(xù)狀態(tài)、考核生態(tài)保護績效、防范生態(tài)惡化風險，已經(jīng)成為加強城市空間管理、轉變城市發(fā)展方式、提升城市生態(tài)文明的必要舉措。標準體系的制定有利于遏制城市規(guī)?？焖倥蛎洠龠M集約高效發(fā)展；有利于增強城市生態(tài)系統(tǒng)功能，創(chuàng)造舒適宜居條件；有利于優(yōu)化城市國土空間布局，形成和諧發(fā)展格局。

制定城市生態(tài)標準體系是我國轉變城市發(fā)展模式、改善生態(tài)環(huán)境質量的重要探索。近年來，為了引導城市走可持續(xù)發(fā)展的道路，解決城市與資源環(huán)境的協(xié)調問題，國家環(huán)保總局、建設部、發(fā)改委、林業(yè)局等多部委相繼制定出臺了“國家環(huán)境保護模范城市考核指標”、“全國生態(tài)文明示范區(qū)建設區(qū)試點考核驗收指標”、“國家園林城市標準（暫行）”、“生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標”、“國家生態(tài)文明建設示范區(qū)考核指標》（試行）”等近20余套與城市生態(tài)建設相關的指標或標準體系[2]。然而，這些標準體系因源于不同部門，考察的內容各有側重，體現(xiàn)的約束力各有差異，使得政策導向與城市建設行動難以有效銜接，影響了這些標準的執(zhí)行效力。按照生態(tài)文明建設的總體要求，以“促進生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生產(chǎn)空間山清水秀”為目標，制定和實施統(tǒng)一的城市生態(tài)標準體系，成為我國城市加強國土空間管理、實現(xiàn)科學發(fā)展、保障人民福祉的迫切需要。

1 快速城市化背景下城市國土空間管理面臨的挑戰(zhàn)

1.1 城市規(guī)模快速膨脹，發(fā)展方式難以為繼

近年來，我國城市在追求GDP增長和土地財政的導向下，不遺余力地擴張中心城市規(guī)模，城市建設貪大求全，致使城區(qū)人口密度過大，工業(yè)聚集度提高，城市居住和工業(yè)用地需求強勁，城市建設占用了大量土地。城市的快速擴張和空間的無序開發(fā)使城市土地資源消耗過快，閑置、低效率利用等浪費現(xiàn)象嚴重。同時，我國城市普遍將加工制造業(yè)和重化工業(yè)等勞動、資源密集型產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)布局的重點，高端制造業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)比重偏低，城市產(chǎn)業(yè)大多處于全球價值鏈的原材料采購、零部件生產(chǎn)、成品儲運等低附加值、低利潤的中間環(huán)節(jié)，且城市間低水平同質競爭突出。粗放型的生產(chǎn)方式使得城市水、能源、礦產(chǎn)等資源緊缺狀況日益凸顯，大氣、噪聲污染和工業(yè)固體廢棄物排放不計入生產(chǎn)成本，致使城市生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，成為制約城市發(fā)展的硬傷。

1.2 城市生態(tài)資源減少，生態(tài)服務功能弱化

當前，我國城市尤其是大型、特大型城市生態(tài)壓力日益增大。一是城市植被覆蓋率偏低，大量林地、草地、山地、灘涂等植被資源被高樓大廈和道路廣場吞噬，鋼筋水泥叢林面積不斷擴大；二是過度的工程建設使城市內濕地、湖泊、河流、沼澤被分割成面積狹小、生境破碎、孤島式的生態(tài)斑塊，城市濕地面積銳減，生物多樣性持續(xù)減少；三是城市生態(tài)超載嚴重，綠地、叢林、山川等自然景觀難以滿足人民群眾居日益增長的精神文化需求，人們回歸自然、愉悅身心所需的藍天、綠地、凈水等城市生態(tài)產(chǎn)品供給受到了分布不均且日益減少的自然本底制約；四是綠道、風道和雨污收集排放通道設計不合理或設施建設不夠，致使城市生態(tài)空間自凈、擴散能力較差，生態(tài)赤字嚴重，降低了城市的宜居度。

1.3 城市國土空間布局失衡，“城市病”久治不愈

隨著我國城市規(guī)模的擴大，高度集中的城市資源和功能難以輻射到整個城市。一些城市不斷向周邊地區(qū)延伸，然而商業(yè)、教育、醫(yī)療、居住等功能布局相對集中于城市中心，此種空間擴展方式難以形成合理的城市空間結構和自然開敞的空間網(wǎng)絡，造成了城市居民在中心城區(qū)和外圍工作地之間的“鐘擺式”移動，致使城市公共服務供需矛盾增大，供給嚴重不足，城市人口擁擠、交通堵塞、住房困難等城市病久治不愈，影響了城市的社會和諧。城市群作為我國城市發(fā)展的新形態(tài)，已經(jīng)成為城市空間拓展的重要途徑。但是，一些城市群內的城鎮(zhèn)等級結構不合理，中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)和大鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間未能形成網(wǎng)絡型的分工與合作關系，城市之間停留在自然、地緣的連接層面，尚未形成互動均衡的城市群落化發(fā)展格局。城市群之間缺乏連接和過渡，城市群中間空白地帶的城市定位模糊、資源受限，存在被邊緣化的風險[3]。城市空間結構的失衡，既制約了城市發(fā)展的社會服務功能，又削弱了其應對各類自然災害的能力。

2 制定城市生態(tài)標準體系的主要內容

在城市建設中，嚴格遵循節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式，是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，也是保障人民福祉的必然選擇。由于生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署會對我國城市建設產(chǎn)生政策約束力，綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展將貫穿于整個現(xiàn)代化建設過程之中。作為國家環(huán)境管理的操作工具和城市生態(tài)文明建設的評估手段，制定城市生態(tài)標準體系的主旨思想是，從標準體系的主體框架到各項具體指標的設計，都堅持以“促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”為目標，實現(xiàn)城市三類功能空間的相互支持和經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的協(xié)調發(fā)展。

2.1 制定生態(tài)經(jīng)濟標準推進生產(chǎn)空間集約高效

生產(chǎn)空間是城市物資財富創(chuàng)造活動賴以依存的物理空間。運用生態(tài)經(jīng)濟標準調整各類地、水、能、氣等生態(tài)生產(chǎn)要素在空間內的分布組合結構，優(yōu)化城市空間內的生產(chǎn)方式和消費方式，挖掘資源節(jié)約和環(huán)境改善潛力，推動產(chǎn)業(yè)和人口向資源環(huán)境承載能力較強的城市和地區(qū)集聚和轉移，是實現(xiàn)城市生產(chǎn)空間集約高效的基本內容。生態(tài)經(jīng)濟標準的制定應側重生產(chǎn)體系和消費體系兩個維度。

生產(chǎn)體系中的生態(tài)標準包含以下方面：一是用地規(guī)模標準。這類標準反映我國城市生產(chǎn)中土地開發(fā)的強度和效益。要重點約束單位GDP建設用地下降率和無公害綠色有機農(nóng)產(chǎn)品種植面積比重兩個指標。結合未來我國城市經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境變化的趨勢，參考國土資源部和環(huán)境保護部制定的標準和要求，單位GDP建設用地下降率應大于30%[4]，無公害綠色有機農(nóng)產(chǎn)品種植面積比重應大于70%。二是產(chǎn)業(yè)結構標準。城市產(chǎn)業(yè)結構的調整與優(yōu)化是城市發(fā)展的引擎，也是城市生產(chǎn)由粗放型向集約型轉變的關鍵。需要突出第三產(chǎn)業(yè)增加值比例和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重兩個指標。根據(jù)環(huán)境保護部頒布的生態(tài)市建設標準和國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的要求，以上兩項指標的標準應分別大于40%和15%。三是資源效率標準。隨著技術與管理創(chuàng)新，城市生產(chǎn)過程的資源綜合利用程度將會更高，可將萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)、單位GDP能耗等資源效率指標作為資源效率的衡量指標，其標準應分別小于20m3/萬元、大于0.55m3/萬元和小于0.9噸標煤/萬元。四是排放控制標準。控制污染物排放是改善城市空間生態(tài)環(huán)境質量的內在要求，城市生產(chǎn)要重點關注CO2、COD、SO2、氨氮、氮氧化物等主要污染物排放強度、工業(yè)固體廢棄物處置率、污染源達標排放率等排放控制指標。其中，CO2排放減少率應堅持低于國家“十二五”規(guī)劃的標準，COD和SO2排放要分別小于4.0kg/萬元，氨氮和氮氧化物排放應分別小于0.8kg/萬元和1.0kg/萬元，固體廢棄物處置率應達到90%，污染源達標排放率應達到90%。

消費體系中的生態(tài)標準制定，要強化城市生態(tài)文明建設中政府、企業(yè)和居民等消費主體消費行為的綠色、低碳、環(huán)保理性，引導城市消費方式的轉變。根據(jù)國家發(fā)改委等部門聯(lián)合頒布的《生態(tài)文明示范工程試點考核辦法》和部分城市消費方式轉變的實踐，建議重點考慮以下指標并確立相應標準：一是節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購率，標準值應該大于40%；二是清潔能源消費比重，標準值應大于15%；三是生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品消費比重，標準值應該大于50%；四是市場包裝限塑比重，標準值應該大于90%；五是主要再生資源回收利用率等指標，標準值應該大于90%。

2.2 制定生態(tài)人居標準促進生活空間宜居適度

生活空間是城市居民日常生活的經(jīng)驗空間，是人們家居、工作、休閑、消費和享受公共服務的場所。隨著城市規(guī)模的擴張，我國城市生活空間的開發(fā)強度也日益增高，而人們的生活舒適感卻受到了影響。制定生態(tài)人居標準，引導城市改善生態(tài)基礎設施、生活環(huán)境和人們的生活方式，促進生活空間更加緊湊、開敞而富有綠意，促進人們生活更加便捷、閑適而富有活力，是生活空間宜居適度的內在要求。生態(tài)人居標準的制定要強化以下方面：

一是基礎設施標準。生態(tài)基礎設施是城市生活的支撐條件，生態(tài)交通網(wǎng)絡、生態(tài)建筑、地表滲水、公共服務網(wǎng)點等設施的建設與功能完善是其衡量的重點。根據(jù)國內外生態(tài)城市建設的經(jīng)驗，生態(tài)交通網(wǎng)絡覆蓋標準應超過80%，人們從主動脈上任何一站乘快速直達公交到城市中心不超過半小時；新建社區(qū)中，生態(tài)建筑比例應占70%以上，與傳統(tǒng)建筑相比生態(tài)建筑節(jié)能60%，碳減排50%，化石能源消耗減少15%-30%；城市開曠地表滲水透綠標準面積應達100%，屋頂和立面綠化、下沉式綠地兼濕地功能，濕地兼生態(tài)排水功能；居住、工商、行政等設施完備、功能協(xié)調，1/3以上職工能就近上班，從居住點到工作地點乘公交正常情況下應不超過30分鐘。

二是生活環(huán)境標準。主要從生態(tài)服務用地面積、生態(tài)游憩廊道、社區(qū)綠緣長度及公眾的環(huán)境滿意率等方面考慮。參考一些地區(qū)生態(tài)城市的建設規(guī)劃，建議城區(qū)人均生態(tài)服務用地面積標準應不低于30m2，其中人均濕地面積不少于3m2；人均生態(tài)休憩廊道面積標準應不低于5m2，生態(tài)游憩綠道能覆蓋和連接市內每一個社區(qū)、鄉(xiāng)村和景點；每個居住小區(qū)的綠緣要盡可能長，標準是居住步行到最近的大片綠地時間不超過10分鐘；公眾的環(huán)境滿意率標準應不低于90%。

三是生活方式標準。主要考率公交出行、水資源利用和垃圾處理等指標。根據(jù)我國現(xiàn)狀和未來城市發(fā)展面臨的約束，建議使用居民高峰期公交出行率作為衡量指標，標準為公交、輕軌或自行車應高于80%以上；水資源利用方式主要考慮兩個指標，即生活用水量與維持本土自然生態(tài)系統(tǒng)基本功能所需要的常年平均水資源的比例，和污水處理集中處理率。前者一般應低于35%，后者一般不低于80%；垃圾處理指標用城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率衡量，其標準應大于90%。

2.3 制定生態(tài)保育標準保障生態(tài)空間山清水秀

城市生態(tài)空間是城市用于自然保護、休閑度假、山林保護、生態(tài)防護等功能的地域，是維護城市生態(tài)環(huán)境健康的關鍵區(qū)域。當前，我國一些城市規(guī)模的快速擴張和無序開發(fā)致使生態(tài)空間壓縮，城市內園林、綠地、水域等生態(tài)用地和生物多樣性等要素減少，生態(tài)資產(chǎn)降低。制定生態(tài)保育標準，規(guī)范生態(tài)空間內各類生態(tài)資源保護、培育與開發(fā)活動，是當前我國城市增強土壤孕育、水文循環(huán)、氣候調節(jié)、環(huán)境凈化、生境涵養(yǎng)能力的迫切需要。生態(tài)保育標準的制定要突出城市三個方面：

一是城市生態(tài)用地標準。生態(tài)用地是保障城市基本生態(tài)安全，維護生態(tài)系統(tǒng)的科學性、完整性和連續(xù)性的自然基礎，也是防止城市建設無序蔓延的底線。其所包含的一級水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、集中成片的基本農(nóng)田保護區(qū)、森林及其郊野公園，坡度大于25度的山地，主干河流、水庫及濕地，維護生態(tài)完整性的生態(tài)廊道及綠地，島嶼和具有生態(tài)保護價值的海濱陸域及其他需要進行基本生態(tài)控制的區(qū)域，構成了城市多層次、多功能的復合型生態(tài)網(wǎng)絡?？刹捎蒙鷳B(tài)用地比例指標加以衡量。參考環(huán)境保護部頒布的《國家生態(tài)文明建設示范區(qū)考核指標》（試行），建議該指標的標準應高于65%。

二是生物多樣性保護標準。城市生態(tài)空間的穩(wěn)定和諧離不開城市生態(tài)系統(tǒng)、物種、遺傳資源的多樣性，可用生態(tài)多樣性保護率衡量其受保護程度，考慮到我國城市生態(tài)改善的上升性，該指標的標準應高于95%。

三是生態(tài)資產(chǎn)保持標準。該標準反映的是不同時期城市空間生態(tài)系統(tǒng)具有的各項生態(tài)服務功能價值得到維持提升的程度，根據(jù)城市生態(tài)文明建設的目標要求，標準值應大于1。

3 實施生態(tài)標準體系加強城市國土空間管理的對策建議

第一，改變目前“指標多頭”的現(xiàn)象，由國家研究制定統(tǒng)一的“城市空間生態(tài)標準體系與考核辦法”，各地方和部門可在統(tǒng)一的基本指標及標準約束下，對已有的自然資源和生態(tài)保護、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估審查、土地和水資源管理等制度規(guī)定，進行全面修訂完善。根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展和資源、環(huán)境、生態(tài)特征，提高和細化城市國土空間開發(fā)的生態(tài)標準。

第二，在城市建設生態(tài)標準的基礎上，研究和建立城市生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測與信息采集系統(tǒng)，及時準確把握城市生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間主要指標的變化情況，為城市國土空間內生態(tài)建設提供決策支持。

第三，根據(jù)設定的生態(tài)標準及實施辦法，組成由國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部、環(huán)境保護部等部門協(xié)同運作的綜合組織機構，對城市生態(tài)建設的資金投入、制度完善、管理績效等工作展開評價和考核，不斷減少地方城市國土空間開發(fā)的隨意性和盲目性。

第四，從城市與生態(tài)文明建設的實際需要完善城市國土空間開發(fā)利用的考核評價體系，在城市規(guī)劃管理、建設管理、環(huán)境治理、社區(qū)管理等方面滲入生態(tài)文明理念[5]，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益指標全面納入地方黨委政府考核評價體系并加大權重。要加強監(jiān)督、嚴格獎懲，盡快實施領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計方案，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，確保生態(tài)標準體系的運行成為推動城市國土空間管理的長期手段。

[1]謝文蕙,鄧衛(wèi).城市經(jīng)濟學[M].北京:清華大學出版社,2008:1.

[2]李景源,孫偉平,劉舉科.中國生態(tài)城市建設發(fā)展報告(2012)[R].北京:社會科學文獻出版社,2012:27.

[3]陳文玲.創(chuàng)新城市發(fā)展方式 推進城市化持續(xù)健康發(fā)展[J].全球化,2013(4):46-55.

[4]國土資源部.國土資源部關于落實單位國內生產(chǎn)總值建設用地下降目標的指導意見(國土資發(fā)[2012]24號) [Z].北京:國土資源部,2012.

[5]潘家華,魏后凱.中國城市發(fā)展報告——邁向城市時代的綠色繁榮[R].北京:社會科學文獻出版社,2012:27.

Establishing Ecological Standard System and Enhancing Efforts to Manage China’s Land Spaces

CHEN Jun1,2,CHENG Jinhua2
(1. Marxism Institute, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 2. Mineral Resources Strategy and Policy Research Center, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Urban Space is an important constituent of national land space. With the rapid progress of urbanization, some problems that China faces in underpinning the urban development are emerged. These are: the consumption of resources is being aggravated; the environment pollution is getting more and more contaminated; ecological resources are fewer; and the land spatial layout is imbalance. Therefore, urban ecological standards system must be established so that we can make a systematic and specific provision for elements of the urban ecological environment and production mode and way of life. This paper argues that intensive and high efficiency of production space, moderately livable of living space, beautiful scenery of ecological space that we must devote efforts to realize is an integral requirement to effectively coordinate the contradiction between urban space demand pressures and limited land resources. This paper lays emphasis on the following: working out unified ecological standards system and performance appraisal methods of urban land space; establishing urban ecosystem monitoring and data collection system; organizing comprehensive organization in which multi-sectors work together to appraise and examine the urban ecological construction; developing systems to assess and appraise the development and utilization of urban land space. And this is the effective countermeasures for strengthening the management of urban land space.

ecological standards system; urban land space; ecological civilization

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2014）08-0029-04

2014-05-04；

2014-06-24

國家社科基金重大項目（11＆ZD040）；國家社科基金青年項目（12CKS022）；中央高?；緲I(yè)務費專項資金項目（CUGW130219）；湖北省人文社科重點研究基地中國地質大學（武漢）資源環(huán)境經(jīng)濟研究中心開放基金重點項目（H2014003A）

陳軍（1978-），男，湖北省石首市人，中國地質大學（武漢）馬克思主義學院副教授，資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟博士，主要從事資源環(huán)境經(jīng)濟學與生態(tài)文明研究。