浙江省杭州市司法局課題組
政府購買公共法律服務(wù)的理論與實踐
——以杭州市為例
浙江省杭州市司法局課題組
2012年7月,國務(wù)院頒布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》,將公共服務(wù)問題提到新的高度。黨的十八大報告指出,要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系,加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。2014年2月,司法部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》。在這樣的背景下,探討政府購買公共法律服務(wù)的理論與實務(wù),大有必要。
(一)公共法律服務(wù)概念
公共法律服務(wù)是公共服務(wù)和法律服務(wù)的交集,同時具有兩者屬性。公共服務(wù),又稱公共物品或公共產(chǎn)品。公共物品具有非競爭性和非排他性:非競爭性指一部分人對某一產(chǎn)品或服務(wù)的消費不會影響另一些人對該產(chǎn)品或服務(wù)的消費,并且新增一個消費者對供給者的成本沒有影響;非排他性是指某人在消費一種產(chǎn)品或服務(wù)時,不能排除其他人消費這一產(chǎn)品或服務(wù)。
法律服務(wù),是指法律專業(yè)人士或相關(guān)機(jī)構(gòu)以其法律知識和技能為法人或自然人維護(hù)其合法權(quán)益、提高經(jīng)濟(jì)效益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險而提供的專業(yè)活動。公共法律服務(wù)可界定為法律專業(yè)人士或相關(guān)機(jī)構(gòu)以其法律知識和技能為法人或自然人維護(hù)其合法權(quán)益、提高經(jīng)濟(jì)效益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險而提供的具有非競爭性和非排他性的專業(yè)活動。
(二)公共法律服務(wù)特征
公共法律服務(wù)除了具有非競爭性或非排他性,還具有以下特征:
1、公益性。公共法律服務(wù)是直接面向公眾提供的,這有別于一些面向政府或政府部門提供的法律服務(wù)。如政府聘請法律顧問,法律顧問的服務(wù)對象是政府部門而不是公眾,維護(hù)的是政府部門的利益而不是公眾的利益。
2、基礎(chǔ)性。公共法律服務(wù)為公眾提供的僅僅是基礎(chǔ)性、常規(guī)性、滿足基本生存和發(fā)展需求的法律服務(wù)。當(dāng)然,公共法律服務(wù)的外延會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而發(fā)展。
3、普惠性。公共法律服務(wù)面向不特定對象提供,滿足一定條件(如居住在一定地域范圍內(nèi)或生活困難)即可享受。這有別于私人法律服務(wù)——實行的是等價交換,付多少費用享受多少服務(wù)。
(一)杭州的探索與實踐
杭州在政府購買公共法律服務(wù)方面起步比較早,并取得了較好的成效。在制度建構(gòu)層面,2010年11月9日《杭州市人民政府關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》印發(fā),把法律服務(wù)作為購買服務(wù)的內(nèi)容之一,具體是:“向社會法律服務(wù)機(jī)構(gòu)購買法律服務(wù),委托其向居民宣傳法律知識,提供法律援助,參與人民調(diào)解、社區(qū)矯正和安置幫教工作,參與基層民主管理,實現(xiàn)社會長治久安?!?011年8月10日杭州市委、市政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)杭州市2011—2015年普法教育依法治市規(guī)劃的通知》,提出“基本公共法律服務(wù)體系建設(shè)有新突破”的目標(biāo)?!蛾P(guān)于公布2012年杭州市政府采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)的通知》則首次將“法律服務(wù)”列入政府采購目錄;2013年和2014年杭州市政府采購目錄繼續(xù)將“法律服務(wù)[律師進(jìn)社區(qū)(村)法律服務(wù)]”列入。2015年則準(zhǔn)備將“面向群眾和基層組織提供法律咨詢等公共法律服務(wù)”、“政府委托的法律援助項目的實施服務(wù)”、“法律援助政策宣傳與咨詢”等項目列入《杭州市政府向社會力量購買服務(wù)目錄》。
在具體實踐層面,杭州市以政府購買的方式向社會免費提供多種多樣的公共法律服務(wù):
1、人民調(diào)解以獎代補?!度嗣裾{(diào)解法》第16條規(guī)定,人民調(diào)解員從事調(diào)解工作,應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼`工補貼。2005年,建德市率先進(jìn)行人民調(diào)解“以獎代補”。2006年杭州市全面推行人民調(diào)解“以獎代補”,即根據(jù)調(diào)解員調(diào)解糾紛的成功與否、難易程度、工作質(zhì)量等,以計件形式,由區(qū)、縣(市)司法局按每件10元~200元的標(biāo)準(zhǔn),按季對調(diào)解員實施獎勵,獎勵經(jīng)費由區(qū)、縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)兩級財政列入年度預(yù)算予以保障。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,杭州很多區(qū)、縣(市)相繼提高了補貼標(biāo)準(zhǔn)。
2、法律援助辦案補貼。為加強對法律援助辦案補貼經(jīng)費的管理,進(jìn)一步提高法律服務(wù)人員辦理法律援助案件的積極性和辦案質(zhì)量,2010年1月10日杭州市司法局印發(fā)《杭州市法律援助經(jīng)費實施細(xì)則(試行)》?!都?xì)則》指出,承辦法律援助案件,按不同辦案情形,每案補貼200~1800元;跨區(qū)縣(市)辦案的每案增補300~1200元不等。法律咨詢每人每次補貼100元①《杭州市法律援助經(jīng)費實施細(xì)則(試行)》,中共杭州網(wǎng)HTTP://WWW.HANGZHOU.GOV.CN/MAIN/WJGG/ZXWJ/BMWJ/T341362.SHTML。。
3、律師進(jìn)社區(qū)(村)。2009年11月24日,杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展“律師進(jìn)社區(qū)”工作的實施意見》,決定在主城區(qū)開展“律師進(jìn)社區(qū)”活動。市律師協(xié)會負(fù)責(zé)組織各律師事務(wù)所與社區(qū)掛鉤結(jié)對,律師每周定期到社區(qū)工作半天,為社區(qū)各組織和居民提供法律咨詢、法治宣傳、矛盾調(diào)解、法律援助、合同文書代寫等法律服務(wù)。律師補貼按照6000元/人/年的標(biāo)準(zhǔn),以政府購買服務(wù)的方式,統(tǒng)一支付給市律師協(xié)會。2012年1月6日,杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化“律師進(jìn)社區(qū)”活動進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)法律服務(wù)的實施意見》,將“律師進(jìn)社區(qū)”活動向農(nóng)村延伸,并提高了補貼標(biāo)準(zhǔn):城區(qū)的社區(qū)(村)律師補貼8000元/人/年;五縣(市)中心村律師補貼6000元/人/年。
4、律師值班補貼。杭州市普遍在信訪局、法律援助中心、法院、監(jiān)獄、看守所、交通事故處理中心、工商聯(lián)(商會)等場所設(shè)立咨詢室,指派律師輪流值班,解答法律咨詢,代寫合同或法律文書。律師值班一般由相關(guān)單位給予每次50~200元不等的補貼。
5、法治宣傳產(chǎn)品定制。為提高法治宣傳產(chǎn)品的專業(yè)化、社會化水平,近年來杭州市各司法局逐漸加大向社會組織定制法治宣傳產(chǎn)品的力度。如2012年3月起,杭州市司法局與杭州市電視臺西湖明珠頻道合作錄制“開心學(xué)法”電視普法節(jié)目,在每周一晚上的“開心茶館”欄目播出。杭州市司法局向后者支付每期約7000元的報酬。
需要特別指出的是,除了面向公眾提供公共法律服務(wù)之外,政府也越來越重視法律服務(wù)在決策和管理中的作用,加大了這方面的購買力度,包括聘請政府法律顧問和專項法律服務(wù)兩類。如市信訪局等單位積極聘請律師參與涉法涉訴信訪案件的處理,2013年全市處理了825件,2014年上半年處理了396件。2014年,市委政法委還聘請了6家律師事務(wù)所擔(dān)任社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作第三方評估機(jī)構(gòu)。
(二)存在的困難和問題
杭州市各級政府向社會組織購買了形式多樣、層次各異、滿足不同需求的公共法律服務(wù),在一定程度上提高了政府的執(zhí)政水平,明顯提升了當(dāng)?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境。但是,也存在一些困難和問題,主要表現(xiàn)在:
1、缺乏統(tǒng)一管理,部門各自為政?,F(xiàn)在有不少公共部門面向公眾提供一些法律服務(wù),如杭州市司法局組織“律師進(jìn)社區(qū)(村)”活動,市總工會法律服務(wù)大隊針對勞動者提供法律咨詢、法律援助等法律服務(wù),市法律援助中心對符合條件的當(dāng)事人(不限于勞動者)提供法律援助等。但是,公共法律服務(wù)的生產(chǎn)和供給缺乏統(tǒng)一管理,部門各自為政,尚未建立統(tǒng)一牽頭、分級負(fù)責(zé)、上下協(xié)調(diào)、有序進(jìn)行的工作機(jī)制。
2、公共法律服務(wù)領(lǐng)域有待拓展。目前,律師大多只能參與到零星瑣碎的法律事務(wù)之中,為基層提供的公共法律服務(wù)大多是標(biāo)的額小、權(quán)利義務(wù)關(guān)系簡單的法律咨詢和糾紛調(diào)解、法律援助案件代理,在參與重大疑難矛盾糾紛處理等方面尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。
3、費用標(biāo)準(zhǔn)低且不統(tǒng)一,缺乏必要保障。目前,律師等法律專業(yè)人士從事法律咨詢、法律講座、法律援助案件代理等公共法律服務(wù),報酬來源是政府補貼,其標(biāo)準(zhǔn)偏低。比如,辦理法律援助刑事案件每階段補貼1000~1500元。而根據(jù)浙江省物價局、司法廳2011年6月10日印發(fā)的《關(guān)于制定律師服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》,代理刑事案件,偵查階段1500~8000元/件,審查起訴階段1500~1萬元/件,一審審判階段2500~2.5萬元/件。此外,律師進(jìn)社區(qū)(村)、法律援助案件代理等公共法律服務(wù)的經(jīng)費是以“一事一申請”的形式向政府申報,且?guī)讉€部門間的補貼標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。比如:同為勞動爭議法律援助案件,法援中心為每案1600元補貼,而總工會為每案1000元補貼。
4、對服務(wù)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管。目前公共法律服務(wù)缺乏監(jiān)管機(jī)制,一些法律服務(wù)沒有準(zhǔn)入機(jī)制,有的憑熟悉程度、個人好惡來確定服務(wù)提供方,有的是政府硬性指定作為一項任務(wù)完成。而對律師事務(wù)所或法律服務(wù)所指派的人員也很少作專業(yè)技能上的要求,甚至是實習(xí)人員也被指派進(jìn)行公共法律服務(wù)。且一些公共法律服務(wù)是無償或低價的,服務(wù)人員不免應(yīng)付了事。對于服務(wù)的最終結(jié)果,沒有相應(yīng)的考核機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn),服務(wù)質(zhì)量參差不齊甚至流于形式,群眾滿意度不高。
(一)健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制
建議“政府購買公共法律服務(wù)”由市委建設(shè)“法治杭州”工作領(lǐng)導(dǎo)小組和市普法教育依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào),市財政局、市司法局、市法制辦等部門組織實施,統(tǒng)一調(diào)動各類法律服務(wù)資源,落實經(jīng)費保障,不斷推進(jìn)常態(tài)化可持續(xù)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。
(二)明確產(chǎn)品目錄
在年度政府采購目錄中,要對法律服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)一步細(xì)分。法律服務(wù)產(chǎn)品根據(jù)其內(nèi)容及性質(zhì),可分為以下幾類:
1、便民法律服務(wù)類。便民法律服務(wù)類主要是指一些為了方便群眾生活、企業(yè)生產(chǎn)以及社會和諧方面的法律服務(wù),包括:(1)律師進(jìn)社區(qū)(村);(2)法律咨詢,如法律咨詢熱線“12358”、法律咨詢網(wǎng)站等;(3)法律值班,即根據(jù)不同群眾的實際需求,安排法律工作者在法律援助中心、市民中心、法院立案大廳、看守所、婦聯(lián)、總工會、信訪局等地值班,為現(xiàn)場辦事的群眾提供法律服務(wù)。
2、排憂法律服務(wù)類。排憂法律服務(wù)類是指這些法律服務(wù)提供的目的是為了解決群眾的法律爭議或麻煩,促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定,包括:(1)參與人民調(diào)解;(2)處理突發(fā)性、群體性事件。
3、普法教育類。普法教育類指通過法治講座、法律培訓(xùn)等方式對群眾進(jìn)行現(xiàn)場教育,或通過電視、廣播、報紙、微博、網(wǎng)站等媒介進(jìn)行以案說法,解答群眾在日常生活中所遇到的法律問題,以提高群眾的法律意識。
4、法律援助類。法律援助類是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu),通過支付辦案補貼或招投標(biāo)等方式,組織社會律師為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人提供法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償?shù)姆煞?wù)。
5、輔助政府類。嚴(yán)格地講,輔助政府類法律服務(wù)不屬于公共法律服務(wù)。但是,此類法律服務(wù)旨在提高政府運用法治思維和法治方式進(jìn)行社會治理的能力,有助于提高政府公共服務(wù)的法治化水平,政府應(yīng)高度重視并不斷加大購買此類法律服務(wù)的力度。主要包括:政府法律顧問;民事、行政訴訟代理;政府法律咨詢;政府非訴訟法律服務(wù);行政調(diào)解輔助性工作;重大項目綜合法律事務(wù)。
(三)建立公共法律服務(wù)名錄庫
公共法律服務(wù)提供者可以是律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所以及其他具有一定法律資質(zhì)的社會組織。為了確保服務(wù)質(zhì)量,有必要根據(jù)法律服務(wù)的不同內(nèi)容設(shè)置不同的資質(zhì)。由于公共法律服務(wù)面向群眾提供,滿足群眾基本法律需求。因此,法律咨詢、法律進(jìn)座、法律援助等公共法律服務(wù)的提供者不須設(shè)置其他門檻,只要通過年檢法律服務(wù)機(jī)構(gòu)均可成為適格的提供者。但是,突發(fā)性、群體性事件法律服務(wù)需要一定的專業(yè)技能,政府應(yīng)從以下幾個方面來設(shè)置資質(zhì)要求:(1)提供者的資質(zhì)、成員數(shù);(2)三年內(nèi)沒有違紀(jì)行為;(3)有兩名以上擅長該服務(wù)領(lǐng)域的從業(yè)人員;(4)辦理過類似項目的相關(guān)案例、經(jīng)驗及科研成果。
針對上述項目,公共法律服務(wù)購買的牽頭部門應(yīng)通過公開報名、遴選,建立不同的法律服務(wù)提供者名錄庫,每三年可進(jìn)行一次更新充實,實行優(yōu)勝劣汰,也可根據(jù)新的需求臨時選拔供應(yīng)商。
(四)建立訂價機(jī)制
為公共法律服務(wù)制訂合理的價格,既要保證服務(wù)提供者不因公共利益而在經(jīng)濟(jì)上造成較大的損失,也不能讓國家的財政開支過大。公共法律服務(wù)由于簡化了案源開拓成本,并且其本身具有公益性質(zhì),故應(yīng)以適當(dāng)?shù)陀谑袌鰞r、高于成本價的原則確定政府購買價。同時,政府應(yīng)建立購買公共法律服務(wù)資金管理制度,將所需經(jīng)費列入各級政府財政預(yù)算,由委托單位直接與作為受托方的供應(yīng)商結(jié)算,以確保購買流程的有效運行。公共法律服務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn)可從按件(次)、階段、項目、時間三個方面來確定。具體收費方式根據(jù)辦案情況確定,可按提供工作時間、結(jié)合工作內(nèi)容及難易程度進(jìn)行價格設(shè)置;在一些服務(wù)質(zhì)量與提供者的資質(zhì)有一定關(guān)系時,分級設(shè)置不同等級的工作單價。即:(1)對于法律咨詢、法律講座、各種部門的值班、法律援助案件的辦理、律師進(jìn)社區(qū)(村)的服務(wù)費用,與提供方的資質(zhì)關(guān)系不大,只要估計出相應(yīng)的工作時間,按工作內(nèi)容即可定價;(2)對于群體性重大疑難案件處理等,由于需要一定的專業(yè)技能,根據(jù)資質(zhì)不同、工作難度不同,可設(shè)置一定范圍的工作時間單價。
(五)加強質(zhì)量評估
應(yīng)建立公共法律服務(wù)質(zhì)量評估機(jī)制,積極引入政府部門、第三方民間機(jī)構(gòu)和媒體加強對社會組織的監(jiān)督和評價,提高公共法律服務(wù)的供給質(zhì)量和效益。
首先,政府要構(gòu)建科學(xué)合理的政府向社會組織購買公共法律服務(wù)績效評估體系,對公共法律服務(wù)的過程和效果實施監(jiān)管,評估的基本內(nèi)容包括社會組織資質(zhì)、服務(wù)需求、招投標(biāo)過程、服務(wù)過程、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等。在監(jiān)管的同時,政府對于服務(wù)優(yōu)秀者也可采取資金激勵和稅收減免等激勵措施,以進(jìn)一步提高公共法律服務(wù)質(zhì)量,促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展。
其次,要發(fā)揮法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會的作用。以協(xié)會為平臺,對公共法律服務(wù)項目全程跟蹤、全程指導(dǎo)和綜合評估。力求政府向社會組織購買公共服務(wù)透明化,確保政府購買行為的合法性,確保城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的質(zhì)量,提高公共法律服務(wù)工作的社會公信力和群眾滿意度。
此外,要充分發(fā)揮群眾、媒體的監(jiān)督作用,聽取委托方、法律服務(wù)對象和相關(guān)部門的意見,努力提高公共法律服務(wù)的水平和質(zhì)量。
(責(zé)任編輯 趙海鷗)