政府購買公共法律服務(wù)的理論與實踐
——以杭州市為例

浙江省杭州市司法局課題組

政府購買公共法律服務(wù)的理論與實踐
——以杭州市為例

浙江省杭州市司法局課題組

2012年7月，國務(wù)院頒布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，將公共服務(wù)問題提到新的高度。黨的十八大報告指出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。2014年2月，司法部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》。在這樣的背景下，探討政府購買公共法律服務(wù)的理論與實務(wù)，大有必要。

一、公共法律服務(wù)基本原理

（一）公共法律服務(wù)概念

公共法律服務(wù)是公共服務(wù)和法律服務(wù)的交集，同時具有兩者屬性。公共服務(wù)，又稱公共物品或公共產(chǎn)品。公共物品具有非競爭性和非排他性：非競爭性指一部分人對某一產(chǎn)品或服務(wù)的消費不會影響另一些人對該產(chǎn)品或服務(wù)的消費，并且新增一個消費者對供給者的成本沒有影響；非排他性是指某人在消費一種產(chǎn)品或服務(wù)時,不能排除其他人消費這一產(chǎn)品或服務(wù)。

法律服務(wù)，是指法律專業(yè)人士或相關(guān)機(jī)構(gòu)以其法律知識和技能為法人或自然人維護(hù)其合法權(quán)益、提高經(jīng)濟(jì)效益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險而提供的專業(yè)活動。公共法律服務(wù)可界定為法律專業(yè)人士或相關(guān)機(jī)構(gòu)以其法律知識和技能為法人或自然人維護(hù)其合法權(quán)益、提高經(jīng)濟(jì)效益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險而提供的具有非競爭性和非排他性的專業(yè)活動。

（二）公共法律服務(wù)特征

公共法律服務(wù)除了具有非競爭性或非排他性，還具有以下特征：

1、公益性。公共法律服務(wù)是直接面向公眾提供的，這有別于一些面向政府或政府部門提供的法律服務(wù)。如政府聘請法律顧問，法律顧問的服務(wù)對象是政府部門而不是公眾，維護(hù)的是政府部門的利益而不是公眾的利益。

2、基礎(chǔ)性。公共法律服務(wù)為公眾提供的僅僅是基礎(chǔ)性、常規(guī)性、滿足基本生存和發(fā)展需求的法律服務(wù)。當(dāng)然，公共法律服務(wù)的外延會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而發(fā)展。

3、普惠性。公共法律服務(wù)面向不特定對象提供，滿足一定條件（如居住在一定地域范圍內(nèi)或生活困難）即可享受。這有別于私人法律服務(wù)——實行的是等價交換，付多少費用享受多少服務(wù)。

二、政府購買公共法律服務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）杭州的探索與實踐

杭州在政府購買公共法律服務(wù)方面起步比較早，并取得了較好的成效。在制度建構(gòu)層面，2010年11月9日《杭州市人民政府關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》印發(fā)，把法律服務(wù)作為購買服務(wù)的內(nèi)容之一，具體是：“向社會法律服務(wù)機(jī)構(gòu)購買法律服務(wù)，委托其向居民宣傳法律知識，提供法律援助，參與人民調(diào)解、社區(qū)矯正和安置幫教工作，參與基層民主管理，實現(xiàn)社會長治久安?！?011年8月10日杭州市委、市政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)杭州市2011—2015年普法教育依法治市規(guī)劃的通知》，提出“基本公共法律服務(wù)體系建設(shè)有新突破”的目標(biāo)?！蛾P(guān)于公布2012年杭州市政府采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)的通知》則首次將“法律服務(wù)”列入政府采購目錄；2013年和2014年杭州市政府采購目錄繼續(xù)將“法律服務(wù)［律師進(jìn)社區(qū)（村）法律服務(wù)］”列入。2015年則準(zhǔn)備將“面向群眾和基層組織提供法律咨詢等公共法律服務(wù)”、“政府委托的法律援助項目的實施服務(wù)”、“法律援助政策宣傳與咨詢”等項目列入《杭州市政府向社會力量購買服務(wù)目錄》。

在具體實踐層面，杭州市以政府購買的方式向社會免費提供多種多樣的公共法律服務(wù)：

1、人民調(diào)解以獎代補?！度嗣裾{(diào)解法》第16條規(guī)定，人民調(diào)解員從事調(diào)解工作，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼`工補貼。2005年，建德市率先進(jìn)行人民調(diào)解“以獎代補”。2006年杭州市全面推行人民調(diào)解“以獎代補”，即根據(jù)調(diào)解員調(diào)解糾紛的成功與否、難易程度、工作質(zhì)量等，以計件形式，由區(qū)、縣（市）司法局按每件10元～200元的標(biāo)準(zhǔn)，按季對調(diào)解員實施獎勵，獎勵經(jīng)費由區(qū)、縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級財政列入年度預(yù)算予以保障。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，杭州很多區(qū)、縣（市）相繼提高了補貼標(biāo)準(zhǔn)。

2、法律援助辦案補貼。為加強對法律援助辦案補貼經(jīng)費的管理，進(jìn)一步提高法律服務(wù)人員辦理法律援助案件的積極性和辦案質(zhì)量，2010年1月10日杭州市司法局印發(fā)《杭州市法律援助經(jīng)費實施細(xì)則（試行）》?！都?xì)則》指出，承辦法律援助案件，按不同辦案情形，每案補貼200～1800元；跨區(qū)縣（市）辦案的每案增補300～1200元不等。法律咨詢每人每次補貼100元①《杭州市法律援助經(jīng)費實施細(xì)則（試行）》，中共杭州網(wǎng)HTTP://WWW.HANGZHOU.GOV.CN/MAIN/WJGG/ZXWJ/BMWJ/T341362.SHTML。。

3、律師進(jìn)社區(qū)（村）。2009年11月24日，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展“律師進(jìn)社區(qū)”工作的實施意見》，決定在主城區(qū)開展“律師進(jìn)社區(qū)”活動。市律師協(xié)會負(fù)責(zé)組織各律師事務(wù)所與社區(qū)掛鉤結(jié)對，律師每周定期到社區(qū)工作半天，為社區(qū)各組織和居民提供法律咨詢、法治宣傳、矛盾調(diào)解、法律援助、合同文書代寫等法律服務(wù)。律師補貼按照6000元/人/年的標(biāo)準(zhǔn)，以政府購買服務(wù)的方式，統(tǒng)一支付給市律師協(xié)會。2012年1月6日，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化“律師進(jìn)社區(qū)”活動進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)法律服務(wù)的實施意見》，將“律師進(jìn)社區(qū)”活動向農(nóng)村延伸，并提高了補貼標(biāo)準(zhǔn)：城區(qū)的社區(qū)（村）律師補貼8000元/人/年；五縣（市）中心村律師補貼6000元/人/年。

4、律師值班補貼。杭州市普遍在信訪局、法律援助中心、法院、監(jiān)獄、看守所、交通事故處理中心、工商聯(lián)（商會）等場所設(shè)立咨詢室，指派律師輪流值班，解答法律咨詢，代寫合同或法律文書。律師值班一般由相關(guān)單位給予每次50～200元不等的補貼。

5、法治宣傳產(chǎn)品定制。為提高法治宣傳產(chǎn)品的專業(yè)化、社會化水平，近年來杭州市各司法局逐漸加大向社會組織定制法治宣傳產(chǎn)品的力度。如2012年3月起，杭州市司法局與杭州市電視臺西湖明珠頻道合作錄制“開心學(xué)法”電視普法節(jié)目，在每周一晚上的“開心茶館”欄目播出。杭州市司法局向后者支付每期約7000元的報酬。

需要特別指出的是，除了面向公眾提供公共法律服務(wù)之外，政府也越來越重視法律服務(wù)在決策和管理中的作用，加大了這方面的購買力度，包括聘請政府法律顧問和專項法律服務(wù)兩類。如市信訪局等單位積極聘請律師參與涉法涉訴信訪案件的處理，2013年全市處理了825件，2014年上半年處理了396件。2014年，市委政法委還聘請了6家律師事務(wù)所擔(dān)任社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作第三方評估機(jī)構(gòu)。

（二）存在的困難和問題

杭州市各級政府向社會組織購買了形式多樣、層次各異、滿足不同需求的公共法律服務(wù)，在一定程度上提高了政府的執(zhí)政水平，明顯提升了當(dāng)?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境。但是，也存在一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：

1、缺乏統(tǒng)一管理，部門各自為政?，F(xiàn)在有不少公共部門面向公眾提供一些法律服務(wù)，如杭州市司法局組織“律師進(jìn)社區(qū)（村）”活動，市總工會法律服務(wù)大隊針對勞動者提供法律咨詢、法律援助等法律服務(wù)，市法律援助中心對符合條件的當(dāng)事人（不限于勞動者）提供法律援助等。但是，公共法律服務(wù)的生產(chǎn)和供給缺乏統(tǒng)一管理，部門各自為政，尚未建立統(tǒng)一牽頭、分級負(fù)責(zé)、上下協(xié)調(diào)、有序進(jìn)行的工作機(jī)制。

2、公共法律服務(wù)領(lǐng)域有待拓展。目前，律師大多只能參與到零星瑣碎的法律事務(wù)之中，為基層提供的公共法律服務(wù)大多是標(biāo)的額小、權(quán)利義務(wù)關(guān)系簡單的法律咨詢和糾紛調(diào)解、法律援助案件代理，在參與重大疑難矛盾糾紛處理等方面尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。

3、費用標(biāo)準(zhǔn)低且不統(tǒng)一，缺乏必要保障。目前，律師等法律專業(yè)人士從事法律咨詢、法律講座、法律援助案件代理等公共法律服務(wù)，報酬來源是政府補貼，其標(biāo)準(zhǔn)偏低。比如，辦理法律援助刑事案件每階段補貼1000～1500元。而根據(jù)浙江省物價局、司法廳2011年6月10日印發(fā)的《關(guān)于制定律師服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》，代理刑事案件，偵查階段1500～8000元/件，審查起訴階段1500～1萬元/件，一審審判階段2500～2.5萬元/件。此外，律師進(jìn)社區(qū)（村）、法律援助案件代理等公共法律服務(wù)的經(jīng)費是以“一事一申請”的形式向政府申報，且?guī)讉€部門間的補貼標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。比如：同為勞動爭議法律援助案件，法援中心為每案1600元補貼，而總工會為每案1000元補貼。

4、對服務(wù)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管。目前公共法律服務(wù)缺乏監(jiān)管機(jī)制，一些法律服務(wù)沒有準(zhǔn)入機(jī)制，有的憑熟悉程度、個人好惡來確定服務(wù)提供方，有的是政府硬性指定作為一項任務(wù)完成。而對律師事務(wù)所或法律服務(wù)所指派的人員也很少作專業(yè)技能上的要求，甚至是實習(xí)人員也被指派進(jìn)行公共法律服務(wù)。且一些公共法律服務(wù)是無償或低價的，服務(wù)人員不免應(yīng)付了事。對于服務(wù)的最終結(jié)果，沒有相應(yīng)的考核機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量參差不齊甚至流于形式，群眾滿意度不高。

三、完善政府購買公共法律服務(wù)的設(shè)想

（一）健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

建議“政府購買公共法律服務(wù)”由市委建設(shè)“法治杭州”工作領(lǐng)導(dǎo)小組和市普法教育依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，市財政局、市司法局、市法制辦等部門組織實施，統(tǒng)一調(diào)動各類法律服務(wù)資源，落實經(jīng)費保障，不斷推進(jìn)常態(tài)化可持續(xù)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。

（二）明確產(chǎn)品目錄

在年度政府采購目錄中，要對法律服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)一步細(xì)分。法律服務(wù)產(chǎn)品根據(jù)其內(nèi)容及性質(zhì)，可分為以下幾類：

1、便民法律服務(wù)類。便民法律服務(wù)類主要是指一些為了方便群眾生活、企業(yè)生產(chǎn)以及社會和諧方面的法律服務(wù)，包括：（1）律師進(jìn)社區(qū)（村）；（2）法律咨詢，如法律咨詢熱線“12358”、法律咨詢網(wǎng)站等；（3）法律值班，即根據(jù)不同群眾的實際需求，安排法律工作者在法律援助中心、市民中心、法院立案大廳、看守所、婦聯(lián)、總工會、信訪局等地值班，為現(xiàn)場辦事的群眾提供法律服務(wù)。

2、排憂法律服務(wù)類。排憂法律服務(wù)類是指這些法律服務(wù)提供的目的是為了解決群眾的法律爭議或麻煩，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定，包括：（1）參與人民調(diào)解；（2）處理突發(fā)性、群體性事件。

3、普法教育類。普法教育類指通過法治講座、法律培訓(xùn)等方式對群眾進(jìn)行現(xiàn)場教育，或通過電視、廣播、報紙、微博、網(wǎng)站等媒介進(jìn)行以案說法，解答群眾在日常生活中所遇到的法律問題，以提高群眾的法律意識。

4、法律援助類。法律援助類是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)，通過支付辦案補貼或招投標(biāo)等方式，組織社會律師為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人提供法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償?shù)姆煞?wù)。

5、輔助政府類。嚴(yán)格地講，輔助政府類法律服務(wù)不屬于公共法律服務(wù)。但是，此類法律服務(wù)旨在提高政府運用法治思維和法治方式進(jìn)行社會治理的能力，有助于提高政府公共服務(wù)的法治化水平，政府應(yīng)高度重視并不斷加大購買此類法律服務(wù)的力度。主要包括：政府法律顧問；民事、行政訴訟代理；政府法律咨詢；政府非訴訟法律服務(wù)；行政調(diào)解輔助性工作；重大項目綜合法律事務(wù)。

（三）建立公共法律服務(wù)名錄庫

公共法律服務(wù)提供者可以是律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所以及其他具有一定法律資質(zhì)的社會組織。為了確保服務(wù)質(zhì)量，有必要根據(jù)法律服務(wù)的不同內(nèi)容設(shè)置不同的資質(zhì)。由于公共法律服務(wù)面向群眾提供，滿足群眾基本法律需求。因此，法律咨詢、法律進(jìn)座、法律援助等公共法律服務(wù)的提供者不須設(shè)置其他門檻，只要通過年檢法律服務(wù)機(jī)構(gòu)均可成為適格的提供者。但是，突發(fā)性、群體性事件法律服務(wù)需要一定的專業(yè)技能，政府應(yīng)從以下幾個方面來設(shè)置資質(zhì)要求：（1）提供者的資質(zhì)、成員數(shù)；（2）三年內(nèi)沒有違紀(jì)行為；（3）有兩名以上擅長該服務(wù)領(lǐng)域的從業(yè)人員；（4）辦理過類似項目的相關(guān)案例、經(jīng)驗及科研成果。

針對上述項目，公共法律服務(wù)購買的牽頭部門應(yīng)通過公開報名、遴選，建立不同的法律服務(wù)提供者名錄庫，每三年可進(jìn)行一次更新充實，實行優(yōu)勝劣汰，也可根據(jù)新的需求臨時選拔供應(yīng)商。

（四）建立訂價機(jī)制

為公共法律服務(wù)制訂合理的價格，既要保證服務(wù)提供者不因公共利益而在經(jīng)濟(jì)上造成較大的損失，也不能讓國家的財政開支過大。公共法律服務(wù)由于簡化了案源開拓成本，并且其本身具有公益性質(zhì)，故應(yīng)以適當(dāng)?shù)陀谑袌鰞r、高于成本價的原則確定政府購買價。同時，政府應(yīng)建立購買公共法律服務(wù)資金管理制度，將所需經(jīng)費列入各級政府財政預(yù)算，由委托單位直接與作為受托方的供應(yīng)商結(jié)算，以確保購買流程的有效運行。公共法律服務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn)可從按件（次）、階段、項目、時間三個方面來確定。具體收費方式根據(jù)辦案情況確定，可按提供工作時間、結(jié)合工作內(nèi)容及難易程度進(jìn)行價格設(shè)置；在一些服務(wù)質(zhì)量與提供者的資質(zhì)有一定關(guān)系時，分級設(shè)置不同等級的工作單價。即：（1）對于法律咨詢、法律講座、各種部門的值班、法律援助案件的辦理、律師進(jìn)社區(qū)（村）的服務(wù)費用，與提供方的資質(zhì)關(guān)系不大，只要估計出相應(yīng)的工作時間，按工作內(nèi)容即可定價；（2）對于群體性重大疑難案件處理等，由于需要一定的專業(yè)技能，根據(jù)資質(zhì)不同、工作難度不同，可設(shè)置一定范圍的工作時間單價。

（五）加強質(zhì)量評估

應(yīng)建立公共法律服務(wù)質(zhì)量評估機(jī)制，積極引入政府部門、第三方民間機(jī)構(gòu)和媒體加強對社會組織的監(jiān)督和評價，提高公共法律服務(wù)的供給質(zhì)量和效益。

首先，政府要構(gòu)建科學(xué)合理的政府向社會組織購買公共法律服務(wù)績效評估體系，對公共法律服務(wù)的過程和效果實施監(jiān)管，評估的基本內(nèi)容包括社會組織資質(zhì)、服務(wù)需求、招投標(biāo)過程、服務(wù)過程、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等。在監(jiān)管的同時，政府對于服務(wù)優(yōu)秀者也可采取資金激勵和稅收減免等激勵措施，以進(jìn)一步提高公共法律服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展。

其次，要發(fā)揮法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會的作用。以協(xié)會為平臺，對公共法律服務(wù)項目全程跟蹤、全程指導(dǎo)和綜合評估。力求政府向社會組織購買公共服務(wù)透明化，確保政府購買行為的合法性，確保城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的質(zhì)量，提高公共法律服務(wù)工作的社會公信力和群眾滿意度。

此外，要充分發(fā)揮群眾、媒體的監(jiān)督作用，聽取委托方、法律服務(wù)對象和相關(guān)部門的意見，努力提高公共法律服務(wù)的水平和質(zhì)量。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）