優(yōu)化司法職權(quán)配置 完善司法行政制度

郝赤勇（司法部副部長）

優(yōu)化司法職權(quán)配置 完善司法行政制度

郝赤勇（司法部副部長）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“優(yōu)化司法職權(quán)配置。健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”，明確了優(yōu)化司法職權(quán)配置的目標(biāo)和任務(wù)，抓住了進(jìn)一步深化司法體制改革、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵，突出了保障公正司法的重點(diǎn)。司法職權(quán)配置是司法體制的核心，司法行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)重要的司法職權(quán)。認(rèn)真貫徹落實(shí)全會《決定》精神，進(jìn)一步理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的職責(zé)劃分，進(jìn)一步規(guī)范偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)之間的關(guān)系，對于完善和發(fā)展中國特色社會主義司法行政制度，全面推進(jìn)依法治國具有十分重要的意義。

一、四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約體制機(jī)制是建國以來司法實(shí)踐的成功經(jīng)驗和司法體制改革的重要制度成果

司法行政制度是為國家法治建設(shè)和司法活動提供服務(wù)和保障的法律制度，是我國司法制度的重要組成部分。新中國成立以來，我國司法制度不斷適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展變化，司法行政機(jī)關(guān)的職權(quán)及其與公、檢、法三機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也不斷調(diào)整。四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約這一體制機(jī)制的形成，反映了新中國成立以來特別是改革開放30多年來司法實(shí)踐形成的重要制度成果。

建國初期，在建設(shè)人民民主專政國家政權(quán)體制的探索中，對司法職權(quán)配置進(jìn)行了初步設(shè)計。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》，最高人民法院、最高人民檢察署、公安部、司法部分別行使審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)和司法行政管理權(quán)。1954年憲法頒布實(shí)施后，最高人民法院、最高人民檢察院由原來隸屬于中央人民政府委員會轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛉珖嗣翊泶髸?fù)責(zé)并報告工作，成為專門的司法機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)成為兼具行政權(quán)與司法權(quán)的政府部門。但由于“左”的思想、法律虛無主義和封建人治傳統(tǒng)等因素的影響，也由于建國初期鞏固新生政權(quán)的極其復(fù)雜國際國內(nèi)因素，對司法職權(quán)配置的探索剛剛開始就步履維艱，進(jìn)行不久就出現(xiàn)了中斷乃至倒退。司法部在1959年被撤銷，公、檢、法機(jī)關(guān)在“文化大革命”期間被砸爛，社會主義法制建設(shè)進(jìn)程遭受嚴(yán)重挫折。

1978年黨的十一屆三中全會撥亂反正，提出“加強(qiáng)社會主義民主，健全社會主義法制”的戰(zhàn)略方針。1979年決定司法部恢復(fù)重建；1982年憲法明確規(guī)定，國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”，確立了司法行政機(jī)關(guān)的憲法地位。1979年制定刑事訴訟法時，司法行政機(jī)關(guān)剛剛開始恢復(fù)重建，還處在組建機(jī)構(gòu)、選調(diào)人員的時期，當(dāng)時刑罰執(zhí)行主要由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在刑事訴訟法中規(guī)定了法、檢、公三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的刑事訴訟體制。1982年憲法總結(jié)建國以來30多年的經(jīng)驗，特別是文化大革命的慘痛教訓(xùn)，規(guī)定“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！闭酱_立了“三機(jī)關(guān)分工配合制約”的刑事訴訟體制。歷史地看，這一體制反映了當(dāng)時司法職權(quán)配置的實(shí)際，在推進(jìn)社會主義法治建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，是司法職權(quán)配置體制不斷健全的重要標(biāo)志。

在改革開放新的歷史時期，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法制建設(shè)的推進(jìn)，特別是全面推進(jìn)依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的歷史條件下，司法職權(quán)配置體制進(jìn)入改革發(fā)展的新階段，司法行政職權(quán)配置在司法體制改革中進(jìn)一步優(yōu)化。1980年恢復(fù)律師制度，1983年監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作劃歸司法行政機(jī)關(guān)，2001年建立了統(tǒng)一國家司法考試制度，2003年確立了法律援助制度，2005年建立了統(tǒng)一的司法鑒定管理體制，2012年社區(qū)矯正法律制度正式確立。同時，司法部負(fù)責(zé)履行司法協(xié)助類的條約和公約，是國際司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)在服務(wù)人民群眾、保障司法公正、維護(hù)社會穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，成為建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的重要力量。司法職權(quán)配置經(jīng)過改革開放以來30多年的探索實(shí)踐、改革創(chuàng)新，四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約的格局已經(jīng)成熟。由“三機(jī)關(guān)分工配合制約”到“四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約”成為我國司法職權(quán)配置體制發(fā)展的又一重要里程碑，是對我國司法管理體制的重大發(fā)展和完善。

二、四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約體制機(jī)制的科學(xué)性合理性

黨和國家對優(yōu)化司法職權(quán)配置高度重視，不斷總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗，把握司法活動規(guī)律，對司法職權(quán)配置提出改革發(fā)展的要求。黨的十六大報告指出：“完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度,進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制”，“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。黨的十七大報告進(jìn)一步提出“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置”。2003年以來的兩輪司法體制改革都對優(yōu)化司法職權(quán)配置作出了重要部署，取得了明顯成效。黨的十八大報告明確要求“進(jìn)一步深化司法體制改革”。中辦、國辦印發(fā)的深化司法體制和社會體制改革意見明確要求，優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工合作、互相配合、互相制約機(jī)制。十八屆四中全會明確了優(yōu)化司法職權(quán)配置的主要任務(wù)就是要健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。由此可見，黨和國家對優(yōu)化司法職權(quán)配置的認(rèn)識越來越深刻，提出的任務(wù)舉措越來越明確具體。

優(yōu)化司法職權(quán)配置是司法活動客觀規(guī)律的要求。權(quán)力必須分解和制約，否則必然導(dǎo)致腐敗。司法權(quán)是國家最重要權(quán)力之一，不僅要與立法權(quán)、行政權(quán)分工制約，而且由于其直接決定公民財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)乃至生命權(quán)的重要性和作為一種判斷權(quán)的特殊性，其自身運(yùn)行也必須遵循分工制約的原則，就是要科學(xué)劃分司法職權(quán)的構(gòu)成，將不同的職權(quán)配置到不同的國家機(jī)關(guān)，并規(guī)定其相互關(guān)系。當(dāng)今世界，各國普遍實(shí)行司法與行政分立，審判與執(zhí)行分離，司法業(yè)務(wù)與司法行政相分離，這體現(xiàn)了司法制度的科學(xué)邏輯。當(dāng)然，具體哪項司法職權(quán)配屬到哪個國家機(jī)關(guān)，則與一國歷史傳統(tǒng)和社會政治制度密切相關(guān)，國家之間有諸多差異。就司法行政制度而言，不同國家有不同的司法行政制度，甚至同一國家不同時期，司法行政職能的配置也會形成不同的司法行政制度，沒有一種放之四海而皆準(zhǔn)的司法行政制度。

在我國，司法行政制度經(jīng)歷了建立、撤銷、恢復(fù)重建和發(fā)展的曲折歷程，經(jīng)過不斷的實(shí)踐探索、改革發(fā)展，目前的核心職能主要有兩個方面：一是刑罰執(zhí)行，包括監(jiān)獄、社區(qū)矯正；二是有關(guān)司法工作的行政管理，包括律師、公證、司法鑒定、法律援助、人民調(diào)解、安置幫教、司法考試、司法協(xié)助等。刑罰執(zhí)行是對整個刑事司法活動目的的落實(shí)，沒有刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的準(zhǔn)確執(zhí)行，刑事訴訟的目的無法實(shí)現(xiàn)；缺少了有關(guān)司法工作的行政管理，訴訟活動就難以順利進(jìn)行?？梢哉f，我國的司法行政機(jī)關(guān)既管理“行政中的司法工作”，也管理“司法中的行政事務(wù)”，是國家機(jī)器的重要組成部分，是兼具行政權(quán)與司法權(quán)、確保司法活動順利開展的重要國家機(jī)關(guān)。這種司法職權(quán)配置格局根植于我國的法律傳統(tǒng)，符合中國國情，體現(xiàn)了我國社會主義司法制度的鮮明特色，反映了優(yōu)化司法職權(quán)的內(nèi)在規(guī)律，具有旺盛的生命力。

三、互相配合互相制約準(zhǔn)確行使司法行政職權(quán)

健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制，是政法機(jī)關(guān)的共同任務(wù)，也是一項復(fù)雜、長期的系統(tǒng)工程，必須積極穩(wěn)妥推進(jìn)。司法行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神，緊密結(jié)合工作實(shí)際，與有關(guān)部門互相配合、互相制約，準(zhǔn)確行使司法行政職權(quán)。

刑罰執(zhí)行是刑事訴訟的重要環(huán)節(jié)，也是對偵查、起訴、審判環(huán)節(jié)運(yùn)作質(zhì)量的評價。全會《決定》明確提出，要完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。我國司法行政機(jī)關(guān)所屬的監(jiān)獄承擔(dān)死緩、無期徒刑、有期徒刑的執(zhí)行，基層司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)對管制、緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行罪犯的社區(qū)矯正。特別是社區(qū)矯正法律制度的確立，是我國刑罰執(zhí)行制度的重大改革和完善，構(gòu)建了監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)行，相互銜接、相互貫通、相互支撐、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的新型刑罰執(zhí)行體系，司法行政機(jī)關(guān)已經(jīng)成為專門的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)。同時，人民法院負(fù)責(zé)死刑和罰金、沒收財產(chǎn)刑罰執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)拘役、剝奪政治權(quán)利和交付執(zhí)行前剩余刑期在三個月以下的刑罰執(zhí)行。人民法院和公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的刑罰雖然罪犯數(shù)量不多，但這種狀況的形成有多種客觀因素和歷史原因。認(rèn)真貫徹四中全會精神，實(shí)現(xiàn)《決定》提出的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制，還需要在司法體制改革中統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，積極探索，穩(wěn)步實(shí)施。

完備的法律服務(wù)體系，是保障訴訟順利進(jìn)行，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的必然要求。目前，我國法律服務(wù)體系已初步形成，但還存在法律服務(wù)總量不足、布局不均衡、結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題。拓展和規(guī)范法律服務(wù)，建設(shè)規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)優(yōu)良、運(yùn)行有序的法律服務(wù)體系的任務(wù)十分繁重。全會《決定》對建設(shè)完備的法律服務(wù)體系提出明確要求。要推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。發(fā)展律師、公證等法律服務(wù)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域法律服務(wù)資源，發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)。健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制。

司法協(xié)助是國際司法合作的重要內(nèi)容，對于順利進(jìn)行涉外訴訟、打擊跨國犯罪和腐敗分子、維護(hù)司法主權(quán)和國家利益具有重要作用。全會《決定》明確提出，要完善我國司法協(xié)助體制，擴(kuò)大國際司法協(xié)助覆蓋面。目前，我國已經(jīng)與有關(guān)國家（地區(qū)）簽訂了100多個含有司法協(xié)助內(nèi)容的條約和13個被判刑人移管條約，有力地推動了我國與相關(guān)國家的司法協(xié)助工作。但是，司法協(xié)助工作還存在著立法缺失、多頭對外、機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作隊伍不適應(yīng)等問題。要加快司法協(xié)助立法，明確司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)職能和辦案程序，理順?biāo)痉▍f(xié)助管理體制機(jī)制。同時，進(jìn)一步做好刑事司法協(xié)助和民商事司法協(xié)助案件辦理工作，加強(qiáng)被判刑人移管合作，積極參與反腐敗國際合作，切實(shí)維護(hù)國家和公民、法人的合法利益。

司法行政隊伍是法治專門隊伍的重要組成部分，行使刑事司法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，還承擔(dān)法律服務(wù)和法治宣傳教育等職責(zé)。全會《決定》明確提出，建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍，加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍建設(shè)。要大力加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)人民警察隊伍建設(shè)，切實(shí)做到政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責(zé)任過硬、紀(jì)律過硬、作風(fēng)過硬。大力加強(qiáng)司法行政公務(wù)員隊伍建設(shè)，提高思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。大力加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍特別是律師隊伍建設(shè)，把擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、擁護(hù)社會主義法治作為律師從業(yè)的基本要求，增強(qiáng)廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍。

認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十八屆四中全會精神，回顧黨帶領(lǐng)人民探索中國特色社會主義司法體制、建設(shè)社會主義法治國家的艱辛歷程，我們深刻認(rèn)識到優(yōu)化司法職權(quán)配置重大而深遠(yuǎn)的歷史意義。從建國到改革開放，經(jīng)過30多年的探索實(shí)踐，確立了“三機(jī)關(guān)分工配合制約”的司法職權(quán)配置；從改革開放到現(xiàn)在，又經(jīng)過30多年的改革創(chuàng)新，形成了“四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約”的司法職權(quán)配置。這是兩個劃時代的實(shí)踐成果，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵循司法規(guī)律，立足我國國情，勇于探索創(chuàng)新，科學(xué)研究總結(jié)的制度成果。十八屆四中全會首次明確提出“四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約”，反映了新中國成立以來特別是改革開放30多年來司法實(shí)踐形成的重要制度成果，體現(xiàn)了我國社會主義司法制度的鮮明特色，是對我國司法管理體制的重大發(fā)展和完善。我們要扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)司法體制改革，使中國特色的司法職權(quán)配置體制機(jī)制更加合理完善，為全面推進(jìn)依法治國作出更大貢獻(xiàn)。

（見習(xí)編輯 朱騰飛）