社會保險經辦機構內部控制落實機制探析

傅鴻翔

（浙江省人力資源和社會保障廳 杭州 310025）

社會保險經辦機構內部控制落實機制探析

傅鴻翔

（浙江省人力資源和社會保障廳 杭州 310025）

我國社保經辦內控制度已經建立，但在落實機制方面存在需要完善、加強的薄弱環(huán)節(jié)。本文從社保經辦內控管理、自我評價和外部監(jiān)督三個環(huán)節(jié)探析社保經辦內控的落實機制。

社會保險；經辦機構；內部控制；自我評價；外部監(jiān)督

國家社保經辦內控制度已經出臺多年，各地也有相應實施辦法和實踐探索，在此基礎上梳理并形成社保經辦的內控管理、自我評價與外部監(jiān)督的內控落實機制，對于確保內控制度有效運行尤顯重要。

1 社保經辦內控的管理

1．1 內控的涵義。COSO委員 會（Committee of Sponsoring Organizations of the Tread way Commission）發(fā)布的《內部控制—整體框架》將內控描述為由董事會、管理層和員工共同設計并實施，旨在為組織達到經營目標、報告目標和合規(guī)目標提供合理保證的過程，因此，內控是目標導向下組織全員參與的一個合理保證過程。組織的經營目標設定及其保障要求、內部控制過程管理和全員參與成為內控有效實施的關鍵環(huán)節(jié)。

1．2 社保經辦內控管理。社保經辦內控需要適應社會保險發(fā)展要求，形成規(guī)范、長效的管理機制，尤其在以下幾個方面值得關注：

一是統(tǒng)一規(guī)范性。社會保險屬于國家行為，目標設定既具有國家性，又具有廣泛的社會影響。因此，社保經辦內控應依據社保制度目標，在國家層面進行制度及其管理機制設計，建立與社保制度發(fā)展相適應的內控調整機制，形成相對統(tǒng)一的內控管理機制，這是社保經辦內控管理與企業(yè)內控管理最顯著的區(qū)別。同時，由于統(tǒng)籌層次及其社保險種差異，社保經辦內控又必須根據當地社保發(fā)展水平、發(fā)展環(huán)境和經辦管理體制特點，體現(xiàn)險種和區(qū)域內控管理的差異性，在國家社保經辦內控管理制度基礎上，由各地進一步細化。

二是全員參與性。傳統(tǒng)內控以糾錯防弊，確保資產安全為目的，以財務會計為主線展開，業(yè)務管理控制相對不足。強化社保經辦內控要求建立全員參與的內控機制，從政府責任角度落實經辦機構高層管理人員的制度目標控制，從業(yè)務管理角度落實中層干部的部門職能管理控制，從業(yè)務規(guī)范角度落實業(yè)務經辦人員的崗位職責控制，形成涵蓋業(yè)務管理全過程的分層次內控體系。從內控管理角度則需要強化經辦機構稽核部門的管理責任，適當調整外部稽核與內控管理的力量配置，形成常態(tài)化管理制度。

三是動態(tài)合理性。內控是一個合理保證過程，其中包含兩層含義：首先，內控具有程序有效性和結果有效性的雙重管理要求，分別對應合規(guī)目標和報告目標，進而促進改善經辦管理和經辦內控。其次，內控是一種合理保障機制，由于組織目標受到諸多不確定因素的影響，內控會對管理效率存在某種影響。因此，內控合理保證程度受到力量配置、環(huán)境變化等制約，應該在組織風險容忍度范圍內有效運行，確保內控管理始終是一個不斷適應社保制度目標和環(huán)境變化，并不斷改進完善的過程。

2 社保經辦內控的自我評價

內控評價是實現(xiàn)內控制度及其管理優(yōu)化的重要手段，是保證內控有效實施的制度性安排。內控自我評價則是內控評價的關鍵。

2．1 內控制度自我評價。在內控自我評價實踐中，組織根據情況變化，評估內控制度合理性，及時提出完善意見；根據運行中發(fā)現(xiàn)的問題，評估內控運行有效性，及時提出改進措施。內控自我評價具有三個基本特征，包括管理層和員工共同參與、關注業(yè)務過程和控制成效以及用結構化方式開展評價活動。

傳統(tǒng)內控自我評價一般采用檢查、詢問、觀察及測試等程序，審查內控系統(tǒng)、驗證內控有效性。實踐中應用最廣的自我評價方法有三種：一是協(xié)調會議法。組織不同層次、部門人員組成工作小組，選定主題，召開專題會議或開展面談，在內控評價專業(yè)人員引導下，討論、挖掘內控問題、收集內控信息。協(xié)調會議可以基于目標、風險、控制、流程或部門確定。二是問卷調查法。針對組織的業(yè)務特點和內控節(jié)點，設計問卷調查表，采取半定量方式采集員工對內控制度的評價信息，旨在評價業(yè)務流程及內控措施的合理性。三是管理結果分析法。依據管理層對業(yè)務流程的分析研究，結合內控管理機構向組織中層、普通員工收集的內控信息，進行綜合分析，發(fā)現(xiàn)其中不足。

實施內控自我評價是以領導層對內控充分重視，內控制度得到系統(tǒng)實施為基礎，并具備相應的內控評估資源。從國內實際情況看，自我評價方法簡述為調查表法、文字表達法、流程圖法。

2．2 社保經辦內控自我評價。

社保經辦管理層級分明、流程相對統(tǒng)一，這為形成全國相對統(tǒng)一、逐級細化的內控自我評價體系創(chuàng)造了有利條件，通過內控評價結果橫向對比，可以更好發(fā)揮內控評價的作用。內控評價系統(tǒng)一般由評價主體、客體、目標、指標、標準和方法等要素構成，各個要素之間形成相互依存、相互支撐的關系。

在社保經辦內控自我評價的主體、客體設計方面，現(xiàn)行政策采用省級統(tǒng)一組織考評，本級自評、上級考評的形式進行，內控自我評價的主、客體界定較為靈活，相對模糊?？紤]社保國家性和管理制度相對統(tǒng)一性，內控自我評價的主、客體設計應符合自身管理特征。在推行職工養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌及其它險種實行市級統(tǒng)籌、推行省級統(tǒng)籌的背景下，縣級及以下經辦機構可以被認定為市級經辦機構的延伸，結合評價資源可及性，社保經辦內控自評可以按照全國統(tǒng)一組織實施、以市級經辦機構為基本單位、省級經辦機構負責本級自評及全省自評情況綜合的方式開展，這樣既可以增強內控自我評價的約束力，又有利于自我評價成果的橫向對比和充分利用。

在經辦內控自我評價的指標、標準確定方面，現(xiàn)行政策已經對社保經辦內控指標作出原則性規(guī)定，包括內控組織構架、內控制度、業(yè)務管理與崗位制衡、基金收支財務五個方面及其相關內容。按照自我評價的要求，指標尚有進一步具體化的空間，標準尚待明確，標準化程度有待提高，這也是社保經辦內控自我評價亟待解決的問題。同時，建立分級橫向對比機制，包括市范圍內各縣市比較、省范圍內各市間比較和全國范圍內的省際比較機制，實現(xiàn)區(qū)域間的內控橫向業(yè)績對比，促進各地主動完善內控制度和管理。

在經辦內控自我評價的方法選擇方面，考慮社保經辦的區(qū)域差異較大，經辦體系龐大而復雜，評價方法選擇可以循序漸進，從調查表法起步，結合協(xié)調會議法和管理結果分析法，逐步形成內控自我評價規(guī)范，綜合應用各種評價方法。內控自我評價還可按照態(tài)勢分析法（SWOT）路徑，將與社保經辦密切相關的內部優(yōu)勢、劣勢和外部機會、威脅等列舉出來，形成社保經辦內控自我評價結果運用機制，促進內控制度完善和有效運行。

在實踐中，內控考評具有結果導向性，更多傾向于評判優(yōu)劣；而評價則具有問題導向性，更多傾向于查找和分析問題，提出完善建議。因此，社保內控需要由考評制向評價制的適當調整，規(guī)范理順自我評價各個要素，充分發(fā)揮內控自我評價的作用。

3 社保經辦內控的外部監(jiān)督

我國《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》（勞社部發(fā)[2007]2號）規(guī)定社保經辦內控運行情況接受社會保險基金監(jiān)督行政部門的監(jiān)督，體現(xiàn)了社保經辦內控主動引入外部監(jiān)督的思路。

3．1 內部控制的外部監(jiān)督。隨著資本市場發(fā)展，企業(yè)利益主體日趨多元化和外部化，安然、世通等公司財務丑聞后，2002年美國國會通過了《薩班斯—奧克斯利法案》, 該法案第103條款要求注冊會計師在審計報告中描述組織內部控制測試范圍, 并在審計報告或者單獨出具的內控鑒證報告中予以描述，從而建立了內部控制信息的強制性披露制度，內控監(jiān)督呈現(xiàn)出外部化趨勢。

國外對于內部控制監(jiān)督外部化要求的強制性不盡一致，其趨勢主要基于以下兩個方面的原因：一是依據財務丑聞案例分析結果，這些組織的內部控制存在重大缺陷, 尤其是實際控制人超越內部控制、凌駕于內部控制之上，是造成內控機制失效的重要因素。同樣，我國相關政策規(guī)定財政、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等監(jiān)督機構對相應管轄范圍內企業(yè)承擔內控監(jiān)督職責。二是觀察內控的動力機制，企業(yè)以盈利為主要目的，具有一定的通過提高資產安全性，繼而間接獲得收益的內控財務激勵，但在產權極度分散的情況下，這種激勵可能遠不如突破內部控制帶來的利益，造成內控制度缺失或未能得到落實；而內控機制的成本以及效率損失因素，也可能影響到管理人對內控的認識。

社保具有廣泛的社會利益，社保經辦機構相關經費由財政負擔，在經辦管理和運行上具有相對獨立的主體地位。綜合考量經辦內控的內部動力機制以及國外典型案例揭示的管理超越或凌駕于內控之上情況在社保經辦機構出現(xiàn)的可能性，現(xiàn)行社保經辦內控制度理性地選擇了適度的外部監(jiān)督。在社保經辦機構實施內部控制制度的基礎上，借助于行政監(jiān)督，通過適度外部干預和約束，規(guī)范經辦內控管理，促進經辦內控長效機制形成。

3．2 社保經辦內控的外部監(jiān)督。

研究表明，內控自我評價圍繞制度目標和合規(guī)目標展開，旨在改善經辦內控環(huán)境、提高內控質量，實現(xiàn)報告目標的真實可信；而內控外部評價借助于評價主體的相對獨立地位，對內控在報告目標、合規(guī)目標方面進行鑒證，以落實管理責任、防止資產安全漏洞，內控外部監(jiān)督的重點是內控外部評價。

社保經辦內控的外部評價可以采取與內控自我評價一致的主、客體層級設置，以提高評價的整合程度，增強可操作性；外部評價必要時可采取購買服務方式，吸收會計事務所、內控研究機構等參與，提高評價客觀性、專業(yè)性，防止監(jiān)督評價固化、僵化。社保經辦內控外部評價重點在于內控自我評價的符合性測試和經辦內控的實質性測試。符合性測試是在內控初步調查分析基礎上，查明內控執(zhí)行情況是否符合相關規(guī)定，可以參考社保經辦內控自我評價報告以及經辦機構稽核部門內控管理底稿，針對薄弱環(huán)節(jié)進行測試，以完善監(jiān)督評價計劃，確定實質性測試的深度、廣度。實質性測試則是在符合性測試基礎上，初步評價內控在保證報告目標、合規(guī)目標上的可靠性，對內控薄弱環(huán)節(jié)開展深入測試，并提出內控管理建議書。內控外部評價還需要設計合理體系，整合內控自我評價與年度報告成果，避免過度消耗資源。

從社保經辦內控的外部監(jiān)督具有程序性監(jiān)督和結果性監(jiān)督的雙重責任。一方面，通過對經辦內控外部評價，實施對業(yè)務流程的合規(guī)性監(jiān)督。另一方面，通過對經辦機構內控報告和內控運行底稿整合分析，對財務報告、內控執(zhí)行情況開展結果性監(jiān)督。因此，社?；鹦姓O(jiān)督部門需要建立起規(guī)范、長效的監(jiān)督機制，包括年度社保經辦內控報告制度和內控管理抽查制度等，明確監(jiān)督職責，確保監(jiān)督效果。

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Analysis of the Implementation Mechanism in the Internal Control of Social Insurance Agency

Hongxiang Fu (Human Resources and Social Security Bureau of Zhejiang Province, Hangzhou, 310025)

Internal control system of social insurance agency has been established in China. However, efforts should be intensi fi ed to improve the weakness in the implementation mechanism. From the three aspects of internal management, self-assessment and external supervision, the implementation mechanism in the internal control of social insurance agency were discussed.

social insurance, institution of social insurance, internal control, self- assessment, external supervision

F840．684 C913．7

A

1674-3830（2014）5-18-3

10．369/j．issn．1674-3830．2014．5．5

2014-3-28

傅鴻翔，浙江省人力資源和社會保障廳社會保險基金監(jiān)督處處長，主要研究方向：社會保險基金監(jiān)管。