我國政府人力資源管理外包的問題及對策

● 林亞菲

人力資源管理外包來源于“Human Resource Outsourcing”的直譯，許多文獻都將“人力資源管理外包”的主體界定為企業(yè)，指企業(yè)將某項人力資源管理活動全部或者部分外包給專業(yè)的人力資源管理服務商。近些年，以政府為主的公共部門也開始嘗試將部分人力資源管理活動進行外包，以適應政府改革和降低成本的需要。這與“新公共管理”取向的政府改革要求契合，強調(diào)在組織發(fā)展過程中能夠不斷提出各種替代方案和更人性化的管理方式（陳振明，2000）。

政府人力資源管理外包的理論和實踐在政府人力資源管理改革的要求下逐漸豐富。2004 年，美國的一項報告顯示，美國聯(lián)邦和州政府加入到了企業(yè)人力資源外包的隊伍中，歐洲和澳大利亞的政府部門和政府代理機構在此之前已開始嘗試人力資源管理的外包。對于政府部門來說，進行人力資源管理外包的主要動因在于對資金和資本投入的考慮（PA Times，2004）。Glenn（2005）指出，由于公務員部門逐漸發(fā)展、許多企業(yè)管理的方法被公共部門所熟知等原因，公共部門人力資源管理外包逐漸擴張。Paul（2009）將公共部門人力資源管理外包看作是公共部門逐步民營化的一部分，新公共管理運動、國家績效評估和其他市場化改革都促使公共部門逐步進行私營化的改革，以改善公共服務的質(zhì)量，提高公共部門的責任感。他同時也提及了美國聯(lián)邦和州政府人力資源管理外包的實踐和發(fā)展。我國關于政府人力資源管理外包的探討并不多，現(xiàn)有研究主要集中在政府人力資源管理外包的原因、內(nèi)容、優(yōu)勢等方面，學者們大都贊同政府人力資源管理外包具備一定的理論依據(jù)，能夠提升政府的核心競爭力（馬貴舫，2009；黃弘毅、蔡匯民，2008；王學棟、楊燕東，2009）。從實踐情況來看，西方發(fā)達國家已經(jīng)將政府私營化的改革提上了日程，政府人力資源管理外包也日益興盛，而我國政府的人力資源管理外包還處于起步階段，不少地方雖然進行了很多政府人力資源管理外包的探索與嘗試，但政府人力資源外包仍然十分不成熟，這嚴重阻礙了政府人力資源管理的革新，限制了政府戰(zhàn)略化人力資源管理的水平。在這樣的現(xiàn)實情況下，深化政府人力資源管理外包的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。因此，本文致力于對我國政府的人力資源管理外包實踐進行分析，闡明我國政府人力資源管理外包的主要特點，發(fā)現(xiàn)我國政府人力資源管理外包過程中存在的主要問題，進而為完善我國政府人力資源管理外包提供方向和指導，最終為政府改革實現(xiàn)“變遷的管理”助力。

一、我國政府人力資源管理外包的特點

考慮到政府部門人力資源管理的特殊性，政府人力資源管理外包可以從人力資源招募外包、培訓外包、考核外包和福利外包著手（黃弘毅、蔡匯民，2008）。我國目前進行的政府人力資源外包的實踐也主要是對這幾種人力資源管理職能的外包。具體來說，我國政府人力資源管理外包的實踐主要有：招聘外包，例如江蘇蘇州、靖江和山東濟寧等地將領導干部選拔、聘任制公務員選拔工作外包給獵頭公司；培訓外包，主要表現(xiàn)為將公務員、干部等的教育培訓委托給高校等，采取授課、專題講座等方式對他們進行教育和培訓；績效考核外包，例如武漢市將績效考核新方案的制定外包給麥肯錫集團，甘肅、廈門、遼寧本溪等將績效評估外包給第三方；工資發(fā)放外包，主要是將政府部門的工資發(fā)放委托給國有商業(yè)銀行，統(tǒng)一定時、定點發(fā)放工資。我國各地政府進行的人力資源管理外包實踐為我國政府人力資源管理外包的成長、成熟提供了范本，同時，通過對我國政府人力資源管理外包實踐的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國政府人力資源管理外包呈現(xiàn)出諸多鮮明的特點。

1.外包意識愈加濃厚

外包并不屬于新鮮事物，但人力資源管理外包卻比諸如餐飲、清潔和安保等其他外包活動發(fā)展晚很多，這主要是由于人力資源管理被認為太過敏感而不適合外包（Shen et al.,2003）。然而，從二十世紀九十年代開始，Harkins等學者便陸續(xù)報道了人力資源管理外包的增長和發(fā)展（Jie Shen,2005）。人力資源管理外包在我國企業(yè)中的應用較為廣泛，以華為為代表的企業(yè)人力資源管理外包的成功也是有目共睹的。相對于企業(yè)人力資源管理外包，我國政府人力資源管理外包仍屬于新生事物，在我國人力資源管理外包體系還并不是十分成熟的現(xiàn)實情況下，我國許多地方政府已經(jīng)開始注重更新思想觀念，注重發(fā)掘政府人力資源管理外包的優(yōu)勢，充分利用人力資源管理外包優(yōu)化政府人力資源管理活動。政府人力資源管理外包實踐的不斷豐富充分表明了我國許多地方的政府部門已經(jīng)逐漸具備人力資源管理外包的先進意識。

2.外包策略較為理性

我國政府人力資源管理外包的策略較為理性，符合人力資源管理外包的一般規(guī)律。Caruth 和Caruth（2010）根據(jù)人力資源管理活動的戰(zhàn)略性和重要性將人力資源管理外包劃分為七大等級，人力資源管理活動重要性和戰(zhàn)略性越低，進行外包的潛力和可能性越大。根據(jù)他們提出的外包等級模型可以看出，我國政府人力資源管理外包策略比較理性，招聘外包、培訓外包、工資發(fā)放外包等都處于外包潛力較大的層級，充分考慮到了人力資源管理的戰(zhàn)略特點。具體來說，外包策略主要分為事務性業(yè)務外包和戰(zhàn)略性業(yè)務外包兩類。事務性外包指只外包人力資源事務性業(yè)務，如人事檔案管理、薪酬管理和績效考核業(yè)務，保留人力資源規(guī)劃、組織設計、招聘和培訓等人力資源業(yè)務活動。戰(zhàn)略相關性業(yè)務外包則相反，外包人力資源業(yè)務活動而保留事務性業(yè)務。完全外包即外包所有人力資源管理方面的業(yè)務（潘會平等，2004）。我國政府進行的績效考核外包和工資發(fā)放外包屬于事務性外包，招聘外包和培訓外包屬于戰(zhàn)略性相關業(yè)務外包。相比較而言，事務性業(yè)務外包較少的涉及政府的核心職能，進行外包的可能性較大，而招聘等戰(zhàn)略相關性業(yè)務外包更為慎重，外包的風險也更大，但從總體而言我國政府人力資源管理外包的策略較為理性。

3.外包商的選擇策略較為一致

我國政府人力資源外包涉及的外包商基本都為專業(yè)性強、實力雄厚、信譽較好的機構，并且從廣義上仍然屬于公共部門。政府人力資源管理外包對外包商的選擇策略較為一致，蘇州和靖州在人員選拔過程中引入的獵頭公司——蘇州工業(yè)園區(qū)人力資源開發(fā)有限公司屬于國企；政府培訓外包商則多為國內(nèi)著名高等院校、黨校等，授課教師則多為教授、副教授，建立的13 個干部培訓高?；刂械?3 所高等院校皆為“211 工程”和“985 工程”重點建設學校（李可、周洪雙，2012）；甘肅省政府的績效評價工作由蘭州大學中國地方政府績效評價中心組織實施；各級政府工資發(fā)放的指定銀行也基本都限于國有商業(yè)銀行。從本質(zhì)來講，國企、教育部直屬高校、黨校、國有商業(yè)銀行都屬于公共部門的范疇，能夠減少外包風險，保證政府人力資源管理外包的安全性和穩(wěn)定性，但同樣依賴公共部門的外包也存在外包質(zhì)量不高的顧慮。

4.外包結果注重實際

我國政府人力資源管理外包基本都是為了打破固有的無效率的人力資源管理模式，提高政府部門的工作和管理效率。蘇州等地的招聘外包過程中，政府認同了獵頭公司選定的候選人，從候選人中選拔出合適人選。然而，并不是所有的外包結果都是盡如人意的。以武漢市為例，武漢市績效考核方案制定過程中，麥肯錫對108 家市直單位進行了劃分與評估，選出了14 家單位作為改革試點，最終制定出針對每個單位的績效管理方案，在此基礎上希望將新的績效考核方案推廣到全市（聶春林、王傳曉，2007）。然而，新方案推行一段時間之后，武漢市政府發(fā)現(xiàn)完全遵循麥肯錫制定的績效考核方案并不可行。因此，武漢市政府結合實際情況，對績效考核方案進行了重新調(diào)整和取舍。從武漢市的經(jīng)驗來看，即便是資質(zhì)較高的外包商做出的外包決策也并不一定完全適用，政府需要在對外包商作出的外包決策進行全面考量之后，結合實際情況予以調(diào)整，以更好的適應政府人力資源管理實際的需要。

三、我國政府人力資源管理外包的問題

常見的人力資源外包風險主要有隱藏的服務成本、服務質(zhì)量的下降、員工流失風險、文化沖突風險、信息泄露風險、組織內(nèi)部風險、外包商的鎖定和法律爭議與訴訟等（周二華、肖雄剛，2006）。對于政府部門來說，這些風險和問題都隱藏在政府人力資源管理外包活動中，但集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政府對外包的預測、估計不足

一方面，從我國政府招聘外包、績效考核外包等實踐來看，并不是所有的政府在人力資源管理外包前都進行了細致的成本--收益分析，投入成本的巨大引發(fā)了關于政府進行人力資源管理外包活動是否必要的質(zhì)疑。以招聘外包為例，對于江蘇靖江5 名聘任制公務員的選才工作，獵頭公司首先初步搜羅了百位候選人，最終經(jīng)過遠程視頻面試、能力素質(zhì)測試、領導專家面試、候選人背景調(diào)查、個人考察等多個環(huán)節(jié)才確定了五名人選（燕志華，2010）。山東濟寧市中區(qū)政府事業(yè)編制人員的招聘人選的確定，也是經(jīng)過了資格審查、筆試、機試、面試等多個程序（張海峰，2006）。從這樣的程序可以推斷出，獵頭公司從選拔候選人到最終確定人選會耗費大量的時間、人力、物力等，這樣的成本無疑是由政府承擔，而政府由此得到的收益并不確定。雖然政府最終選到了滿意的人才，但這樣巨大的成本耗費是否值得始終是外界對政府的拷問。另一方面，政府對外包商的選擇仍存在不合適之處。從總體來講，各地政府招聘外包、培訓外包、績效考核外包等選擇的外包商都屬于經(jīng)驗豐富、信譽較好的外包商，但外包商的水平并不是第一位的，外包商的特點、風格等是否最符合政府的需要才是最重要的。以武漢市與麥肯錫的合作為例，武漢市政府績效考核指標制定的外包結果并不容樂觀，這主要由于武漢市政府沒有全面的衡量是否選擇麥肯錫是最優(yōu)的。雖然麥肯錫集團聲名在外，然而，從他們的角度看，武漢項目可能是他們試水中國政府改革的樣板，能夠為他們打出廣告效應，他們更注重成功程度（馬龍生，2007），而武漢市政府則以制定出最符合當?shù)貙嶋H的績效考核方案為目的。因而在推廣新績效考核指標過程中，麥肯錫與武漢市政府產(chǎn)生了很多矛盾，麥肯錫的方案在之后也被否定了很多，這在一定程度上歸咎于政府對外包商的選擇問題上。

2.面臨政府信息安全威脅

我國政府人力資源主要包括公務員、政府雇員、勤雜人員等，政府雇員和勤雜人員屬于市場化的產(chǎn)物，對這兩類人員的人力資源管理外包比較普遍，而公務員是政府的核心人員，他們掌握著政府的機密信息，對他們的人力資源管理外包相對慎重（馮金鐘，2007）。政府招聘外包、培訓外包等涉及的政府人力資源主要為公務員、干部等與政府信息安全密切相關的人員，在外包過程中，政府需要向外包商提供大量的數(shù)據(jù)和信息支持，這便誘發(fā)了政府信息安全風險，稍有疏忽便可能導致政府保密數(shù)據(jù)、人員信息等的泄露，損害政府競爭力，嚴重的甚至會威脅到政府的生存。政府在人力資源外包之前都會與外包商簽訂保密協(xié)議，但目前這種保密協(xié)議還缺乏相應的法律法規(guī)支撐，一旦出現(xiàn)政府信息泄露，不僅難以通過法律途徑予以解決，而且造成的損害也是很難彌補的。一般來說，政府人力資源外包過程中造成信息泄露的原因主要有兩種：一種是外包商有意識的竊取并泄露政府部門的相關信息、數(shù)據(jù)等，目前在我國政府人力資源管理外包中還未出現(xiàn)這種情況，但也值得注意；另一種是外包商無意識的泄露了政府部門的相關信息，這可能是由于合作中的部分員工保密意識較差等因素造成的，雖然是無意識的行為，但對政府信息安全會造成重大損失（繆小明、鄭楠，2004）。

3.外包內(nèi)容和形式單一

從國外的實踐情況來看，公共部門尤其是政府部門的人力資源管理外包正在逐步發(fā)展，政府部門能夠選擇的人力資源管理外包涵蓋了工資和福利發(fā)放、網(wǎng)絡和呼叫中心、人力資源管理過程的再設計、服務提供戰(zhàn)略、員工招聘和配置、數(shù)據(jù)問題、績效評估標準的確立、信息技術設施的設計和建立等多個方面（Koch et al., 2004）。相比較而言，目前我國進行的政府人力資源管理外包實踐僅僅限于招聘外包、培訓外包、績效考核外包和工資發(fā)放外包，還未涉及如福利等也可以嘗試進行外包的領域。對于已經(jīng)實施的政府人力資源管理外包活動，也存在外包內(nèi)容和形式單一，提供的服務沒有創(chuàng)新性和針對性的缺陷。以培訓外包為例，除了北京外國語大學對具有行政管理職能和公共服務職能單位的管理人才采取了個性化培訓和南開大學在干部培訓的“訂單式”的課程設計，很少有高校對公務員、干部的培訓采取多樣化的培訓形式，基本集中于授課、講座等，缺乏實踐安排（中共中央黨校網(wǎng)，2013）。

4.政府與外包商的協(xié)作機制不健全

政府人力資源管理外包形成了政府與外包商之間特定的合作關系，這其中必然存在政府與外包商之間文化、價值觀等的差異，外包商對政府部門管理文化了解不到位，造成許多不適應癥發(fā)生（林牧，2007）。政府與外包商的文化差異等具有必然性，這也是政府借助外部力量進行人力資源管理的原因之一，通過不同的管理思路和方法達到優(yōu)化政府人力資源管理的目的。然而，由于政府與外包商之間協(xié)作機制的欠缺，政府與外包商之間的文化差異、管理理念等的差距成為了政府人力資源管理外包的阻礙之一，制約了政府人力資源管理外包的質(zhì)量。

5.缺少對外包結果的評估

不管是什么樣的外包形式，從實踐情況來看，我國政府人力資源外包之后政府很少進行全面評估，外包的質(zhì)量也不得而知，這制約了政府人力資源管理外包的后續(xù)發(fā)展。從我國實踐來看，政府人力資源管理外包的探索在幾年前便有，但卻并沒有推廣開來，但人力資源外包在企業(yè)中的應用卻越來越廣，這值得我們進一步思考。以政府人力資源管理培訓外包為例，政府部門的培訓工作基本都外包給了高校等，除了部分高校嘗試多樣化、差異化的培訓方式，多數(shù)地方的授課方式仍較為單一，注重理論知識的傳授，缺少更多的專業(yè)技能等的培訓。這些問題雖然得到了發(fā)現(xiàn)，但由于缺少專業(yè)化和科學化的評估，培訓的效果得不到確切的考核，突出的問題仍無法有效解決。

四、我國政府人力資源管理外包的完善策略

我國政府人力資源管理外包還處于起步階段，由于政府人力資源管理的公共性、服務性、復雜性、公開性和穩(wěn)定性等特征明顯不同于企業(yè)，政府人力資源管理外包的引入以及外包的實施都有更高的要求（王學棟、楊燕東，2009）。通過對我國政府人力資源管理外包特點及問題的全面分析，我們可以找到完善我國政府人力資源管理外包的針對性策略。

1.科學預測與規(guī)劃外包活動

政府選擇進行人力資源管理外包之前首先應該明確是否有必要以及采取何種外包方式進行人力資源管理。政府人力資源管理與企業(yè)人力資源管理存在著很多差異，從微觀角度看，在人力資源獲取上，政府更強調(diào)公平、程序化和法制化，不如企業(yè)招聘方式靈活；在人員任職管理上，政府人力資源的任職方式更加復雜，有選任、委任和聘任三種方式；從人力資源考核看，對公務人員的考核內(nèi)容比企業(yè)員工的更為全面，政府有其特有的績效指標；在薪酬激勵方面，政府人力資源管理更加注重精神榮譽激勵，薪酬福利制度的彈性與激勵效果低于企業(yè)（段華洽、蘇立寧，2006）。政府人力資源管理的特殊性制約著政府人力資源管理外包的實施，同時也表明政府實行人力資源外包需要更加全面的考慮。政府在進行人力資源管理外包之前首先應該通過成本——收益分析以及對政府人力資源管理特殊性的考量，明確自身是否適合進行外包。如果不是基于必要的人力資源管理需求，并且外包的收益并不明確，政府便要慎重的考慮是否選擇外包，不能打著改革的旗幟盲目跟風模仿。

2.選擇最優(yōu)的外包商

在決定進行人力資源管理外包之后，政府部門首先應該明確外包的內(nèi)容，這需要政府部門對人力資源管理工作進行有針對的分類，明確哪些屬于核心業(yè)務，哪些屬于繁瑣、復雜的非核心業(yè)務。在人力資源管理工作分類的前提下，結合實際需求，明確外包的具體內(nèi)容。在此基礎上，針對外包的內(nèi)容和外包的目標選擇最優(yōu)的外包商，一方面確保外包的質(zhì)量，另一方面保證政府的信息安全。具體來說，外包商的選擇應該重點考慮幾個因素：外包的安全性、外包的價格和外包服務商的服務質(zhì)量（何斌，2005），對于政府部門來說，外包商的專業(yè)水平、信譽度、經(jīng)驗、服務價格等是考察和衡量外包商的必不可少因素。在政府人力資源管理外包發(fā)展并未成熟的階段，選擇國企、高校或其他的公共部門作為外包商更為可靠，但對于經(jīng)驗豐富、信譽較好的社會機構，政府部門在確保信息安全和服務質(zhì)量的前提下也可以嘗試外包一些非核心性人力資源管理活動，在互相信任和深度合作的基礎上可以逐步深化合作力度。

3.豐富外包的內(nèi)容和形式

從人力資源管理外包層級圖中我們可以直觀的看出，處于底層的輔助活動、日常活動等都是極為適合外包的。我國政府部門可以根據(jù)工作的性質(zhì)以及政府部門戰(zhàn)略性的要求選擇更多的人力資源管理活動進行外包，提高人力資源管理效率。但這也并不是說所有的日常人力資源管理活動等都要進行外包，這還需要考慮上面提到的成本和收益的分析，在保證收益的前提下擴大外包的范圍。同時，政府人力資源管理外包應該不斷探索多樣化和差異化的外包形式。以培訓外包為例，政府部門應該轉變觀念，強化市場因素在政府人力資源管理外包中的作用，除了選取高校、黨校等作為培訓機構，還可以考慮社會上師資水平較高的培訓機構，充分利用各方力量進行差異化、有針對性、專業(yè)化的培訓，提升培訓的質(zhì)量。

4.健全政府與外包商間的協(xié)作機制

第一，政府應全程監(jiān)督人力資源管理外包的過程。我國政府人力資源招聘外包和績效考核外包的實例中政府首先會與外包商簽訂外包合同，一方面出于政府信息安全的考慮，另一方面有利于對外包過程的控制。在外包實施過程中，政府仍應該保持警惕，密切關注和監(jiān)督外包的實施。第二，政府應與外包商進行有效的溝通、協(xié)調(diào)。在選定了合適的外包商之后，政府應該與外包商保持緊密聯(lián)系，并且與他們保持即時的溝通和協(xié)調(diào)。政府與外包商的爭執(zhí)不可避免，但政府應明確最終的目的是提供更好的外包服務，更好的完成外包任務。在外包的各個階段，政府都應該隨時與外包商溝通，了解外包活動的進度以及需要協(xié)助的方面，當與外包商出現(xiàn)意見相悖的情況時，政府部門應該盡量協(xié)調(diào)，以提高人力資源管理工作質(zhì)量為中心，避免以部門利益為先的做法。第三，政府應根據(jù)實際情況對外包商做出的決策進行調(diào)整。以政府部門招聘外包為例，獵頭公司選人、用人的決策對于政府部門來說只是參考，最終的決定權仍然掌握在政府手中，選用的人才最終是否錄用還需要政府結合人才情況和部門情形決定。不管哪項人力資源管理活動進行外包，最終的決策權仍然掌握在政府手中，政府有責任調(diào)整外包商決策中與實際不相符的部分，保證人力資源管理活動的操作的可行性和針對性。

5.加強對外包結果與質(zhì)量的評估

政府人力資源管理外包最后應注重對外包結果的評估，通過科學的評估過程分析外包的成本和收益，了解外包的質(zhì)量和水平，總結外包過程中出現(xiàn)的問題及有益之處，為以后的人力資源管理工作提供借鑒，并找到完善政府人力資源管理工作的方法。

具體來說，政府人力資源管理外包之后進行的評估工作應包括以下幾個方面的內(nèi)容：第一，對政府人力資源管理外包的成本和收益的情況進行科學計算和評估。這與外包前進行的成本--收益分析不同，需要政府部門在人力資源管理外包之后綜合分析外包的無形成本和有形成本，考察人力資源管理外包的成本是否超過收益，評估外包的有效性，為下一步制定收益最大化、成本最小化的人力資源管理外包方案提供指導；第二，對政府人力資源管理外包的質(zhì)量進行全面的評估，這主要是指對外包商提供的服務質(zhì)量的評估。對服務質(zhì)量的評估要重點考察政府人力資源管理外包是否達到了最初的外包目的、實現(xiàn)程度如何，以及對服務商的決策是否適合政府實際工作需要的考量。第三，對政府人力資源管理外包中存在的成績和主要問題的評估，為下一步的規(guī)劃和工作開展提供依據(jù)。政府人力資源管理外包之后需要明確哪些地方做的比較好，提高了人力資源管理效率；哪些因素阻礙了外包實施的效果，以及這些因素是由于政府自身的原因還是外包商等其他方面的原因。通過較為科學、全面、專業(yè)化的評估，發(fā)現(xiàn)問題，總結經(jīng)驗，形成適合政府需要和實際情況的人力資源管理外包策略。

總而言之，我國政府人力資源管理外包在不斷的實踐中得到了一定的發(fā)展，政府部門對于人力資源管理外包的認識也逐漸加深。在新公共管理運動對政府人力資源管理方式的改革要求下，政府更應該將人力資源管理外包活動看做一個學習過程，從外包商那里學習先進的、創(chuàng)新的人力資源管理理論與方法（趙曙明、李海霞，2004），發(fā)現(xiàn)自身人力資源管理弱勢，提高政府戰(zhàn)略性人力資源管理水平。

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